城乡融合中的县域人口集聚式收缩：影响及应对策略

摘要 在中国式现代化情境下，城乡融合发展聚焦三大议题：①“人”为根本，人口成为影响城乡融合发展质量的核心变量；②“县”为重心，县域成为激发城乡融合发展动能的重要载体；③“流”为动力，新质生产力正加快重构城乡融合发展的内在逻辑。中国县域人口收缩与集聚的实证分析表明，县域人口常态化收缩态势明显，县内人口持续集聚且中西部县域人口集聚度提升快，人口集聚能够有效弱化人口收缩的负效应。全国80. 85%的县域单元呈现人口总量减少但集聚水平提升的集聚式收缩新样态，深刻影响县域城乡融合发展格局：①县域城乡社会结构加速演化，数量型人口红利不断衰减，人口老龄化程度持续加重，“乡土社会”转型为“城乡社会”；②县域城乡空间关系和布局加快调整，“城乡双栖”弱化了城乡空间矛盾和空间融合稳定性，“虚拟集聚”增大乡村振兴机遇和可持续发展挑战；③县域人口集聚由工业驱动向服务业驱动转变，按户籍人口配置城乡资源要素的不平衡性加剧，县域设施服务闲置浪费与公共服务供给严重不足问题并存，倒逼县域城乡要素配置体制改革。基于新时代深化城乡融合发展的目标导向，提出应对县域人口集聚式收缩的思路与策略：“畅通城门”与“敞开村门”并举，促进城乡要素流动双向化和便利化；“虚拟集聚”与“实体集聚”协同，加快城乡转移人口市民化和村民化；“分区施策”与“共同缔造”联动，提高城乡公共服务适配度和满意度。

关键词 人口集聚式收缩；人口流动；城乡融合；县域；中国式现代化

中图分类号 F299. 21；F323 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）11-0001-11 DOI：10. 12062/cpre. 20241019

城乡融合发展承载着协调推进新型城镇化和乡村全面振兴的战略重任，是中国式现代化的必然要求和重要标志，社会各界高度关注。从实践层面看，党和政府把城乡融合发展作为推进中国式现代化的重要政策取向，自上而下建立健全城乡融合发展体制机制，工作由全国宏观尺度向区域中微观尺度不断深入，并迈入以县域为重要切入点的新时代［1］。从理论层面看，党的十九大之后，关于城乡融合发展的研究迅速增多，2017—2023年中国知网数据库收录的关键词包含“城乡融合”的论文数量由20篇增加到829篇，特别是近两年来，学者们进一步聚焦县域尺度的城乡融合问题，审视县域城乡融合的经济、社会和历史意义［2］，针对县域城乡融合的理论基础、政策演进、水平测度、短板约束、实现路径、体制机制等展开广泛探讨，但对于中国式现代化情境下县域城乡融合中“人”的价值定位，以及“物的融合”向“人的融合”转换路径［3］关注不够充分，难以有针对性地指导新时代县域城乡融合发展实践。

人口始终是驱动经济社会发展的基础性、全局性要素，也是最具活力和创造力的要素。2022年，中国人口自1961 年以来首次出现负增长，2023 年总人口同比减少208万人，人口发展出现标志性变化，人口负增长和老龄化交会，引发人口全要素与经济社会变革交织联动，将贯穿中国式现代化建设第二个百年奋斗目标的全过程［4］。县域（包括县级市、县、旗、自治县和自治旗）容纳了全国53%的常住人口、64%的户籍人口，一方面，人口总量早于全国呈现收缩态势，村庄空心化、小城镇人口净流出现象频发多发，2010—2020年，全国66%的县域单元常住人口减少，人口净流出的县域单元比例由69%提高到88%；另一方面，人口集聚水平稳步提升，县城和镇区人口持续增多，全国城镇常住人口40%分布在县域、30%集中在县城，2010—2020年城镇常住人口增加的县域单元比例达到90%。本研究将县域人口总量减少但集聚水平提升的发展样态，称为集聚式收缩。在当前及今后较长时期，它作为县域人口发展的主要样态，深刻影响县域城乡融合发展质量。因此，在全国人口负增长的早期阶段，基于中国式现代化的人民性，客观审视县域人口收缩机理和集聚逻辑，探索人口机会向人口红利、“物的融合”向“人的融合”转化路径，成为中国式现代化新征程中构建新型城乡关系亟待探讨的重大课题。

1 中国式现代化视域下城乡融合发展新议题

1. 1 “人”为根本：人口成为影响城乡融合发展质量的核心变量

第一，规模巨大的人口是城乡融合发展的出发点和落脚点。城乡融合主体是同时包含城镇人口和乡村人口的14亿全体公民，其过程是农业转移人口市民化、城镇返乡人口村民化、职业农民现代化、人口流动自由化的有机统一，目标是实现人的全面发展和共同富裕。从改革开放以来的城乡发展实践看，中国城乡居民收入的相对差距明显缩小，城乡居民收入比由2007年的3. 14降至2023年的2. 39，但绝对差距持续扩大，2008、2016、2023年分别突破1万元、2万元和3万元，达到30 130元。未来中国常住人口城镇化率有条件突破75%，城镇人口将超过10亿人，而农村人口仍将有3亿多人，城乡居民的现代化、差异化消费需求加快升级，其中既蕴含巨大市场空间与创新潜力，又面临粮食安全、城乡就业、社会保障、教育医疗、生态环境等巨大挑战，能否及时响应城乡居民美好生活需要，在缩小城乡居民收入绝对差距的同时，扩大中等收入群体、促进人的全面发展，将直接决定城乡融合发展成败。

第二，素质型、配置型人口红利深刻影响城乡融合发展活力。人口负增长与老龄化叠加，是当前和今后较长时期中国人口基本国情。2023 年末，全国常住人口为140 967万人，同比减少208万人，今后受育龄女性减少、生育意愿降低、迟婚迟育甚至不育、单身不育等因素影响，人口负增长幅度将加大；65岁及以上老年人口、老龄化率、老年抚养比分别为2. 17亿人、15. 38%、22. 53%，正由中度老龄社会迈向深度老龄社会、由“养小”为主社会迈向“养老”为主社会；劳动年龄人口自2011年开始减少，2023年减至9. 62亿人，支撑中国经济高速增长40余年的数量型人口红利明显衰减，人口机会加快转型。从人口素质看，中国主要健康指标居中高收入国家前列，人才资源、研发人员总量均居全球首位，接受高等教育人口超过2. 5亿人，劳动年龄人口平均受教育年限达到11. 05年，未来较长时期每年培养的技术技能型人才均超过1 500万人，素质型人口红利不断壮大，将取代数量型人口红利对城乡融合发展起主导作用。从人口流动看，人口从第一产业流向第二和第三产业，以及从经济欠发达地区流向发达地区，能够提升生产效率，形成配置型人口红利，对于降低数量型人口红利衰减带来的负外部性、推动城乡融合发展具有重要作用。2010—2020年，中国城镇人口迁移增长约为1. 3 亿人，对城镇化率的贡献占到56. 27%［5］。今后，在人口收缩形势下推动人口在产业、地区间有序流动、合理分布，将是激发配置型人口红利的关键。

第三，人口市民化、村民化水平直接影响城乡融合发展质量。城乡融合发展的核心是人口空间流动、职业转换、社会认同等“人的融合”，中国人口迁移流动活跃，每4个人中就有1个流动人口，“人的融合”任务艰巨。从人口的乡→城流动看，2023年中国常住人口城镇化率高出户籍人口城镇化率18个百分点，超过2. 5亿农业转移人口在空间上的非农村化、职业上的非农业化、身份上的非农民化不同步［6］，他们虽在空间上实现非农村化，但长期沉淀在城市非农产业的低效部门，就业能力未能随着产业技术进步而提升，难以完成由低收入阶层向中等收入阶层的社会流动，导致城市内部形成新二元结构［7］，既对新型城镇化高质量发展造成掣肘，也加大了乡村振兴难度。从人口的城→乡流动看，近年来大学毕业生到乡、能人回乡、农民工返乡、企业家入乡渐成潮流，这部分有意愿在乡村生活的返乡人口逐步村民化，不仅能够有效破解乡村人才振兴困境，也有利于他们将所掌握的现代技术、管理和文化理念等融入乡村，加快农业农村现代化。

1. 2 “县”为重心：县域成为激发城乡融合发展动能的重要载体

第一，城乡融合发展最大潜力、最为薄弱环节在县域。①县域在国家现代化体系中居重要基础性地位。县域国土面积占全国的90%、区划数量占全国县级行政区划的66%、常住人口占全国的53%、经济总量占全国的40%，农业增加值、农村人口均占全国的四分之三强，基础性、乡村性十分突出，这既是国家粮食安全、生态安全和国内大循环畅通的根本保障，也是县域发展滞后的重要原因。全面振兴乡村，提升县域的乡村性价值，将是城乡融合发展的首要责任和最为艰巨的任务，关系中国式现代化整体成色。②县域的综合性影响城乡融合动能。县域既包含县城、乡镇和村落，与城市联系紧密；又涵盖农业、工业和服务业，为城市产业强链、延链、补链提供基础支撑，这种综合性决定了县域不可或缺的地位，县域强则经济兴，可为城乡融合发展释放更强动能，反之会对城乡融合发展形成阻滞效应。③县域的非均衡性拉大城乡差距。县域内部、县域单元之间、县域与城市之间存在明显差距，全国GDP超过千亿元的县域单元达到54个，不足十亿元的县域单元仍有30多个；百强县位于东部、中部、西部和东北地区的分别有65、20、14、1个，仅江苏、浙江、山东3省就有52个。县域发展的不平衡性，直接拉大了城乡差距，也加剧了区域发展失衡。

第二，新型城镇化与乡村振兴的主战场交会于县域。改革开放以来，中国事实上选择了“大国大城”［8］的发展路径，一方面成就了中国城镇化奇迹，城镇化水平45年提高48. 24个百分点，城镇人口增加7. 60亿人；另一方面也加剧了城乡之间、区域之间与社会群体之间的“马太效应”，城乡差距拉大，村庄空心化和小城镇收缩加快，以“大国大城”的城市化模式来实现城乡融合发展并非符合中国国情的恰当的战略选择［2］。“城乡关系”构成县域社会的标志性内容［9］，较之其上的省市、其下的乡镇能够更加有效实现“以工补农、以城带乡”，自然成为乡村振兴的主战场。随着公共服务能力增强，县域更有条件破解农业转移人口在大城大村之间流动所面临的供给困境［10］，农民工向县域回流趋势明显，县域成为新型城镇化的主要增长空间。今后以“大国小城”弥合“大国大城”不足，推动农业转移人口在县域实现就地城镇化，将是中国城镇化转型的重要策略。

第三，重构新型工农城乡关系的改革重心转向县域。新时代城乡关系是党中央、国务院高度关注的战略议题，习近平多次强调，“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败”。2017年党的十九大、2022年党的二十大，以及2018年至今的历年中央“一号文件”、2024年《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，均就城乡融合发展提出重要指导意见。2019年中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，系统提出城乡融合发展的顶层设计，标志着中国特色工农城乡关系进入新的历史时期。随着中国经济由高增长向高质量发展转型，县域作为城乡要素流通、结构转型与功能互补的节点优势凸显，在城乡融合发展新格局中被赋予先行突破的重任。习近平在2020年中央农村工作会议上强调“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点”，在2022年中央农村工作会议上要求“率先在县域内破除城乡二元结构”，为深层次突破城乡融合发展指明了方向。2021年实施的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，2021—2024年中央“一号文件”，以及2024年国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》等，从规划和政策层面明确了“以县域为基本单元推进城乡融合发展”的行动路径。2021 年实施的《中华人民共和国乡村振兴促进法》，将“加快县域城乡融合发展”纳入法治保障。国家相关部委和各省市党委政府纷纷聚焦“县域城乡融合发展”，出台了涉及县域信息基础设施、商业体系、医疗卫生共同体建设等一系列配套政策、推进措施和行动计划。以县域为基本单元推进城乡融合发展由顶层设计陆续转化为落地行动，表明中国城乡二元体制改革重点正转向县域，以县域为切入点和突破口推进城乡融合发展成为中国式现代化的目标指引和关键路径。

1. 3 “流”为动力：新质生产力加快重构城乡融合发展内在逻辑

第一，新质生产力拓展城乡要素“流”的广度和深度。新质生产力是创新起主导作用、以全要素生产率大幅提升为核心标志的先进生产力质态［11］。在新质生产力推动下，以劳动力、土地、资本、通用技术等为代表的传统生产要素在城乡间流动的阻碍减少、频次增加和路径优化，城与乡由产品内分工向基于比较优势的功能分工转变，降低了城乡资源错配概率；以知识、信息、数据、人才、高端技术等为代表的创新生产要素突破地理空间边界，拓展和优化了创新主体获取信息、匹配产品和交易的渠道［12］，形成推动城乡协同创新、均衡发展的正效应。尤其是数据作为新的生产要素，具有低成本、强渗透和非排他性，在网络空间即时传递不受地理空间阻隔且不存在边际价值递减问题，有利于在更大空间以更高效率优化城乡资源配置，促进城乡深度融合。但值得注意的是，新质生产力在形成和发展阶段并不会必然缩小城乡差距。比如，新质生产力通过智能化生产解放体力劳动约束的同时，城市智能生产挤出的劳动力、农业现代化释放的劳动力在城乡两端有可能加剧结构性失业；科技创新基于对高素质人才和研发资本的依赖，会带动资源要素加快向城市特别是特大城市集中，使得本已显在的城乡差距进一步拉大［13］。可见，新质生产力情境下的城乡要素流动已呈现新的规律和趋势，城乡融合发展须因“流”而动，因“势”而为。

第二，“流空间”下要素集聚与分散重构城乡融合内在逻辑。“流空间”可理解为人口、货物、资本、技术、数据等各类要素高速流动和交互作用而形成的新空间形态。中国已建成全球最大的5G网络、高速铁路网、高速公路网、网络零售市场，虚拟的移动互联网和实体的快速综合交通网的互联互通实现了城乡时空压缩，显著扩展了“流空间”的规模、强度和呈现形式，极大地重塑了现代主义的空间逻辑［14］，分散的资源要素通过数字技术在数字孪生空间得以聚合，加剧了地理空间的“无地方性”［15］，也突破了城市集聚、乡村分散的传统二元认知。中国近年来不断涌现的以淘宝村、网红村为代表的“流乡村”，通过“流”的虚拟集聚带动人口、资源、资本等要素回流乡村，给地理空间上较为偏远的乡村带来新的机遇与活力，使原本分散的乡村表现出集聚性，“流乡村”成为新型城镇化的基础节点，具备发展成为“流城镇”的可能［16］。依托“流”的驱动，城乡间将形成基于网络空间虚拟集聚与地理空间实体集聚互动的空间结构和产业布局，在小城镇实现田园城市理想的“既集聚又分散”状态成为可能［17］。

2 县域人口集聚式收缩测度及实践验证

2. 1 测度方法与数据

2. 1. 1 测度指标

2022、2023年全国人口总量连续减少，2023年省域单元人口总量下降的已增至20个，人口负增长问题引起全社会广泛关注，并促使学术界对于早已普遍发生且常态化的县域人口收缩现象展开进一步探讨。县域作为城乡要素流动的起点和末端，其内部人口收缩并向外部优势区域集中虽是客观规律使然，但随着中国式现代化的推进和新质生产力的发展，人口整体收缩格局下的网络空间虚拟集聚效应与地理空间再集聚效应叠加，正深刻影响其城乡融合发展韧性。因此，本研究基于中国式现代化和新质生产力发展中“人”的主体视角，重点探讨人口在县域单元收缩、集聚的变化特征及其对城乡融合发展的影响，进一步深化对县域城乡关系重构中“人”这一核心议题的认识。

学术界关于人口收缩、集聚的研究成果较多。人口收缩作为识别城市收缩的主要依据，学术界多用前后两个时期区域总人口、劳动年龄人口的变化率等单一指标进行研判，戚伟等［18］基于城区常住人口识别了2010—2020年的收缩城市；也有学者基于人口收缩内涵构建指标体系进行测度，刘振等［19］结合总人口、劳动力等直接指标和出生率、老龄化率等间接指标对一个区域的人口收缩进行综合测度。衡量人口集聚水平，学术界普遍采用人口城镇化率、人口密度、城镇人口等指标，但不同学者在指标数量、数据获取和分析方法等方面存在差异。如果从1926年竺可桢发表《论江浙两省之人口密度》算起，人口密度指标至今已沿用近百年，马素琳等［20］、陈乐等［21］选取人口密度作为人口集中程度的划分依据，也有学者对该方法进行优化，刘睿文等［22］用某一地区以占全国1%的国土面积上集聚的全国人口的比重来表征人口集聚度，黄祖宇等［5］也采用类似方法衡量城镇人口集中度。陈刚强等［23］采用城镇人口数据，运用探索性空间数据分析方法，定量分析了城市人口空间集聚的区域差异。刘国斌等［24］选用人口城镇化率、15—64岁人口、第三产业就业人员等10个指标构建指标体系来刻画人口集聚综合指数。

无论选用单指标还是多指标，上述研究关注的都是人口收缩或集聚的其中一个方面，但中国人口收缩与集聚并行交织格局日益鲜明，单一指标或单个方面的测度难以全面反映一个地区的人口发展活力、潜力及其影响。同时，人口收缩与集聚不仅涉及人口数量的变动，而且会引发人口在社会、空间方面的结构性变化，联动影响生产力布局。因此，研判人口收缩与集聚程度，还应重视人口结构、质量指标的考察。

基于评价的系统性、指标的代表性、数据的可获取性和准确性原则，本研究将人口收缩与集聚纳入同一考察框架，构建县域人口收缩与集聚评价指标体系（表1），选取常住人口收缩度、户籍人口净流出率、劳动年龄人口收缩度3个指标评价县域人口收缩度；选取城镇常住人口增长率、县城人口密度增长率、素质型人口增长率、非农就业人口增长率4个指标评价县域人口集聚度。所选指标均为相对性指标，便于综合比较不同区位条件、不同发展阶段县域单元的人口规模和结构变化，揭示人口要素影响城乡融合发展的一般趋势和规律。

评价指标均基于现有统计指标复合而成，具体测算方法如下。

常住人口收缩度。从县域实际居住人口变化角度考察县域人口收缩程度，采用一定时期内县域常住人口变化率来测度，计算公式如下：

户籍人口净流出率。从县域人口流动变化角度考察县域人口收缩程度，采用一定时期县域户籍人口净流出规模与户籍人口比值的平均值来测度，计算公式如下：

劳动年龄人口收缩度。劳动年龄人口是参与劳动生产的主要群体，对经济社会发展具有决定性影响，考察县域劳动年龄人口收缩程度，采用一定时期县域劳动年龄人口变化率来测度，计算公式如下：

城镇常住人口增长率。用以考察县域人口空间结构变化，采用一定时期县域城镇常住人口变化规模与期初城镇常住人口的比值来测度，计算公式如下：

县城人口密度增长率。用以考察县城人口集聚水平，采用一定时期内县城人口密度的变化率来测度，计算公式如下：

素质型人口增长率。素质型人口指具有高中及以上学历人口，用以考察人口向较高素质人群集聚情况，采用一定时期县域素质型人口占总人口的比值变化幅度来测度，计算公式如下：

非农就业人口增长率。用以考察县域人口向非农产业集聚情况，采用一定时期县域非农就业人口占总就业人口的比值变化幅度来测度，计算公式如下：

2. 1. 2 评价模型

将人口收缩和集聚指标纳入同一框架统一赋权，利用CRITIC客观赋权法计算评价指标权重，避免人为因素或单一因素对权重的影响。因CRITIC 法是一种常用且较为成熟的客观赋权法，具体计算过程不再赘述。

利用多指标综合评价法综合测度县域人口收缩-集聚韧性指数，用以衡量县域适应人口收缩、增强发展活力和可持续性的能力，计算公式如下：

2. 1. 3 数据来源

中国县域个体数量多、区划变动频繁、人口年度统计数据缺失较多，而人口普查数据覆盖面广、代表性强、准确度高，距今最近的人口普查年份为2010年、2020年，因此，本研究将评价期确定为2010—2020年，对这一时期县域人口收缩度、集聚度展开评价。评价基础数据来自2010年、2020年《中国人口普查分县资料》，相关年份的《中国县域统计年鉴（县市卷）》《中国城市建设统计年鉴》《中国县城建设统计年鉴》，以及相关省市的统计年鉴、统计公报和人口普查公报。为确保评价对象2010 年与2020年空间范围一致，借助民政部行政区划信息查询平台，以2020年县域行政区划为基准，对2010年的县域数据进行相应调整。利用2020年《中国人口普查分乡、镇、街道资料》，将独立统计的开发区数据，追加给相应县市。对于非整建制调整（区划变动时仅调入或调出部分镇街）的县市，因镇级数据缺失较多，未列入评价范围。

2. 2 县域人口收缩与集聚实证分析

2020年全国人口普查共调查县级市、县（自治县）、旗（自治旗）1 873个，剔除区划调整、数据缺失的县域单元，共有1 864个县域单元纳入评价，最终测算得出的评价指标权重详见表1，主要评价数据详见表2。

2. 2. 1 县域人口普遍化、梯度化、常态化收缩态势明显

2010—2020年，全国1 864个县域单元的收缩度指数为-3. 45%，整体表现为人口收缩（表2）。分区域看，县域单元的人口收缩不仅发生在东北地区，经济较发达的东部地区81. 29%的县域单元也出现人口收缩，东部、西部、中部、东北地区的人口收缩依次呈现梯度加重态势。分类型看，县级市、县的人口收缩度指数分别为-0. 98%、-4. 13%，整体上均表现为人口收缩，且县的收缩程度明显高于县级市。若采用户籍人口净流出率考察一个地区的人口收缩度，那么2000、2010、2020年全国村庄的人口收缩度分别为-11. 57%、-24. 22%、-33. 91%，县域分别为-4. 30%、-10. 49%、-16. 77%，市辖区分别为9. 60%、19. 85%、25. 76%，2020 年小城镇的人口收缩度为-20. 62%，村庄、县域的人口收缩自2000 年以来逐步加重，而同期市辖区人口净流入规模不断扩大。村庄、小城镇、县域、市辖区的人口收缩依次呈现出鲜明的梯度递减格局，县域人口收缩常态化、普遍化，市辖区则成为流出人口的主要承接地。

2. 2. 2 县域内人口持续集聚且中西部县域人口集聚度提升快

县域内的村庄、镇区和县城并未同时出现人口收缩，虽然村庄人口持续外流，但是镇区和县城吸纳的流动人口普遍增多，人口集聚态势明显。2010—2020年，县域人口集聚度指数为11. 61%，1 864个县域单元中，指数值小于0的仅有66个，96. 46%的县域单元人口集聚水平稳步提升。分区域看，人口收缩较为严重的东北地区县域，虽然人口集聚度指数仅为2. 81%，但整体上仍处于集聚阶段；中部、西部县域2010—2020年人口集聚速度明显加快，人口集聚度指数分别高出东部县域1. 35、4. 59个百分点。从人口集聚水平看，东部县域人口集聚度更高，常住人口城镇化率2020年达到54. 39%，明显高于中西部县域（表3），但2010—2020年该指标增幅分别低于中部、西部县域2. 48、1. 75个百分点，城镇常住人口增长率分别低于中部、西部县域0. 06、0. 13个百分点，中、西部县域的人口集聚潜力加快释放，人口集聚度指数分别达到11. 14%、14. 38%，高出东部县域1. 35、4. 59个百分点。

2. 2. 3 县域人口集聚对人口收缩具有弱化效应

县域人口集聚不仅表现为人口在地理空间上的集中，也伴随城镇地域人口密度增加、较高学历人口规模扩大和非农生产部门就业水平提升，而人口向高密度空间、高素质区间、高效率部门集聚，会加快释放素质型和配置型人口红利，弱化数量型人口红利衰减带来的不利影响。由表2可知，2010—2020年，1 864个县域单元中，人口集聚度指数为正值的有1 798 个，其常住人口素质持续提升，并向城镇地域和非农部门加快集聚，使得县域整体上表现出较强的人口活力和发展韧性；人口收缩的1 567个县域单元在人口集聚效应影响下，人口收缩-集聚韧性指数为正值的达到1 503个，表明人口集聚能够弱化人口收缩的负效应，提升县域城乡融合发展水平。

2. 3 县域人口集聚式收缩的实践验证

根据1 864个县域单元的人口收缩度指数和集聚度指数，绘制县域人口收缩度与集聚度四象限图，如图1所示。第一象限中，收缩度指数和集聚度指数同为正值的增长-集聚型县域单元共291个，占县域总数的比例为15. 61%。第二象限中，收缩度指数为负值、集聚度指数为正值的收缩-集聚型县域单元共1 507 个，占县域总数的比例为80. 85%，第三象限收缩-分散型、第四象限增长-分散型县域比例合计不足4%。可见，超过80%的县域单元虽然整体上进入人口收缩阶段，但这种收缩并不是在村庄、镇区、县城同时发生的全域性收缩，县域内的强村、镇区、县城，以及非农产业部门集聚的人口规模持续扩大，形成集聚式收缩新格局。它已成为中国县域人口发展的普遍样态，今后随着全国人口收缩的深化和人口近域转移的推进，这种样态将进一步强化并趋于稳定。

3 县域人口集聚式收缩对城乡融合发展的影响

3. 1 推动县域城乡社会结构加速演化

3. 1. 1 人口收缩抑制县域城乡经济融合活力并加大社会融合压力

县域人口收缩通常伴随劳动年龄人口减少和老年人口增加，2010—2020年全国1 507个人口集聚式收缩县域单元中，常住人口减少、户籍人口净流出、劳动年龄人口减少、老年人口增加同时发生的有1 122 个，占比高达74. 45%，由此导致3个方面的问题值得关注。①县域市场活力受到抑制。县域流出人口多是素质较高且消费需求较旺盛的青壮年劳动力，使得本就有限的县域市场空间进一步收窄。越来越多的小城镇、村庄人气不足，降低了乡村要素配置效度。②数量型人口红利加速衰减。劳动年龄人口外流导致县域内劳动力供给减少、成本上升，倒逼劳动力配置由数量主导的传统粗放方式向效率主导的现代集约方式转变，缩小城乡全要素生产率差距。企业通过转型升级、智能生产实现劳动力替代，加之现代农业发展，使得城乡生产部门均形成劳动力挤出效应，加剧城乡结构性失业，对以农村劳动力非农化推动城乡融合发展的传统路径带来冲击。③人口老龄化程度持续加重。根据第七次全国人口普查数据，县域65岁及以上人口比例为14. 67%，老年抚养比为22. 45%，劳动年龄人口中45岁及以上人口占比达到45. 87%，均高于全国水平，更深度的老龄化、更老化的劳动年龄人口，一方面不利于农村剩余劳动力实现更高质量就业，造成增收困难，加大与老龄化相关的致贫风险；另一方面导致农村养老保障、养老设施和服务需求提前释放，倒逼县域补齐以机会均等、成果共享为主要内容的社会融合短板，对县域当前有限的供给能力形成巨大挑战。

3. 1. 2 人口集聚促进县域由“乡土社会”转型为“城乡社会”

县域具有鲜明的乡村性，而县域内部人口向县城、镇区持续集聚，拓展了县域的城市功能，推动县域迈入“城乡社会”。2010—2020年人口集聚式收缩县域单元中，常住人口城镇化率、城镇常住人口数量、高中及以上学历人口比重、非农就业人口比重同时提升的有1 348个，占比为89. 45%，人口集聚态势在县域内部持续得到强化，并从3个方面对城乡融合发展产生深远影响。①县城和镇区人口集聚能力的增强，在大城市因新技术革命而减少一般性劳动力需求的形势下，为农村剩余劳动力和城市返乡人口提供了县域发展机会，形成对城乡劳动力跨县转移模式的补充和替代，其人口集聚水平直接影响县域劳动力配置效率和产业现代化质量。②城镇常住人口、较高素质人口、非农就业人口在县域呈现相同集聚态势，使得这类县形成较强人力资本优势，实现更快发展，而人力资本不足的县加快收缩，县域间的发展差距进一步拉大。③县域城市性要素主要来源于县城，“以城带乡”的“城”首先是县城，县城的集聚性促进了城市文明在县域扩散，带动乡村现代化加快实现。此外，人口集聚式收缩县域单元中，还有128个县域单元表现为常住人口城镇化率提高而城镇常住人口减少的情形，表明这类县的城镇化发展是城乡人口同时减少，且乡村人口减幅更大的结果，对此应引起重视，防止片面追求“做大县城”导致“有城无人”、丧失活力。

3. 2 深刻改变县域城乡空间关系和布局

3. 2. 1 “城乡双栖”弱化城乡空间矛盾和空间融合稳定性

县域人口集聚密切了城乡空间联系，城乡人口双向流动更加活跃。根据2010、2020年全国人口普查数据，县域户籍地与常住地一致的人口比例由88. 22% 降至76. 40%，减少11. 82 个百分点，而县内流动人口比例由5. 85%提高到14. 15%，增加8. 30个百分点；省内县外流入人口比例由2. 08%提高到4. 96%，增加2. 88个百分点；省外流入人口比例由2. 60%提高到3. 76%，增加1. 16个百分点。同时，县域内还有大量白天在县城或镇区就业、晚上回村居住的潮汐流动人口（因未在县城或镇区居住满6个月仍被统计为乡村常住人口）。这些流动人口主要流向县城，一方面促进了乡村人口转移潜力持续释放，县城和镇区的人口集聚效应不断增强；另一方面，人口在县城和镇区的集聚样态多元化，部分转移人口在县城实现完全市民化，大部分转移人口则基于“离土不离乡”的生活习性与生存理性，选择“城城双栖”（在大城市的城区就业、周边县城生活）、“城乡双栖”（在县城或镇区与村庄间“半居半工”“半工半耕”“半工伴读”）或“城乡三栖”（子代在大城市就业、孙辈在县城就读、父代留村耕作）的家庭接续式城镇化模式［6］，这种以家庭为基本单元的接续式城镇化，在城乡时空距离不断压缩的条件下，突破了城与乡的地域边界，活跃的人流带动不同城乡空间单元形成紧密互嵌的网络结构，资源、资本、技术等要素得以在城乡间加快流动。接续式城镇化模式虽是当前及未来较长时期中国县域城镇化发展的适应性选择，并契合了城乡融合发展中要素自由流动的内在要求，但是，对于家庭中的流动个体而言，“城乡双栖”从长远看不利于人力资本的持续积累和发展权益由低到高的多维保障；对于城乡空间单元而言，“城乡双栖”形成的空间集聚格局稳定性不强，流动人口的公共服务需求难以有效响应，而且容易造成供需错位。

3. 2. 2 “虚拟集聚”增大乡村振兴机遇和可持续发展挑战

随着“流空间”的发展，由虚拟集聚带动的人口在实体空间的再集聚，丰富和拓展了县域城乡融合发展路径。全国淘宝村、淘宝镇、网红村、网红镇大量涌现，贵州台江县台盘村“村BA”、榕江县“村超”知名度借助互联网迅速提升，网络上数以亿计的网友涌进直播间观看比赛，带动2万余人涌入台盘村、近5万名观众聚到榕江县城。根据《榕江县2023年国民经济和社会发展统计公报》，该县全年接待游客760. 85万人次，同比增长52. 16%；实现旅游总收入83. 98亿元，同比增长73. 94%。网络的虚拟集聚带动了人口在实体空间的再集聚，因“流”而兴的“流城镇”“流乡村”兴于线上但源自线下，通过互联网与乡村特色资源的深度融合，在更大范围密切了城乡空间联系，人口集聚因“流”改变常规方向，为偏远县城、镇、村振兴提供了新的可行路径。但是，这种“流城镇”“流乡村”也面临可持续发展挑战，如果缺乏及时的规划引导、设施投入和服务供给，集聚的“流量”将难以转化为持久的“留量”，一些淘宝村、网红村已出现新的空心化现象，需要引起足够重视。

3. 3 倒逼县域城乡要素配置体制改革

3. 3. 1 加剧按户籍人口配置城乡资源要素的不平衡性

县域人口集聚式收缩是人口收缩约束下的集聚样态，要求公共资源配置依据常住人口规模和需求进行调整，这与当前按户籍人口配置公共资源的供给体制形成矛盾。一是人口净流出县“大马拉小车”，设施服务闲置和浪费问题突出。全国1 507个人口集聚式收缩县域单元中，人口净流出的有1 481个，净流出人口数量超过10万人的有562个。这些县域单元的公共资源按户籍人口配置，尤其是一些空心化严重的村庄，沿用统一标准配建公共基础设施，导致大量设施建成后因使用率低、缺乏维护而闲置浪费，既加重了地方财政负担，当地常住居民的实际需求也未得到有效响应。二是相当多的县城和镇区“小马拉大车”，公共服务供给严重不足。在人口集聚式收缩县域单元中，城镇常住人口数量、县城人口密度同时提高的共有898个，城镇常住人口县均增加5. 50万人，增幅超过10万人的有135个，而县城的户籍人口增幅远低于常住人口，面向户籍人口提供的基础教育、抚育托育、健康养老等公共服务远不能满足常住人口需求，特别是优质教育资源缺口较大，降低了县城农业转移人口完全市民化质量。

3. 3. 2 加快县域人口集聚由工业驱动向服务业驱动演进

县域人口集聚与居民消费需求升级存在正相关关系，随着县城与大城市消费边界消融，“人随产动”的集聚逻辑不断演化。工业化时代，人因工业发展而集聚，但在后工业化时代，现代服务业发展比新型工业更需要人口集聚，也更能带动人口集聚。2010—2020年，全国人口流动原因虽仍以“工作就业”为主，但省内和省外因“工作就业”流动的比例分别下降6. 55、8. 86个百分点；省内人口流动原因趋向多元化，“拆迁搬家”比例提高12. 04个百分点，“照料孙子女”“为子女就学”“养老康养”3种原因占比达到6. 16%，表明人们因居住条件改善、人力资本积累等需求而进行的空间流动增多，服务业对城镇化的驱动力增强，服务较为完善、交通条件便利、生活成本优势明显的县城成为农民进城的首选地。随着县城居民日益追求与大城市同品质的生活，县城人口集聚将更多依赖消费场景创新和公共服务升级，这既给县城“保基本”的公共服务供给格局带来挑战，也倒逼工业基础弱但生态本底好的县重新审视工业化驱动城镇化的发展模式，转而探索特色服务业聚人的县域城镇化新路径。

4 促进城乡深度融合的县域人口集聚式收缩应对策略

4. 1 “畅通城门”与“敞开村门”并举，促进城乡要素流动双向化和便利化

4. 1. 1 扩大城乡两端的价值势差

把城乡作为平等、开放的价值主体，在功能定位、生产效率、资源禀赋、文化内涵、景观形态等方面突出差异化，扩大县城、镇区、村庄各自独特优势和相互间的价值势差，激发城乡要素双向流动的内在需求。在数字经济场景中，这种价值势差不仅要体现在县域内部，更要依托数字赋能突破县域，增强“土特产”在省域、全国甚至全球的竞争力。推动县城畅通“城门”、村庄敞开“村门”，强化县城、镇区、村庄基于比较优势的产业分工协作，优先培育有利于挖掘本地优势资源或服务本地发展需求的产业链，加快农业、生态、文化等优质资源向优势产业转换，将价值势差转化为要素流动，带动县域一二三产业深度融合发展，促进城乡劳动生产率有效收敛。

4. 1. 2 提升城乡之间的联通效率

优化县域交通网络，加快农村公路提档升级，因地制宜推动人口规模较大村通硬化路。完善县域商业网络设施，支持常住人口大镇推进集贸市场标准化改造，完善冷藏、加工、配送等设施，加强邮政、供销、电商、快递、益农信息社等资源协作共享，创新农村商业网点综合服务模式。推进乡村信息基础设施优化升级和传统基础设施数字化改造，健全适配新业态新模式需求的数字化人才培养体系，突破县域企业面对数字化转型“不想不敢不会”困境，提升城乡居民尤其是老年人口的数字素养，“软硬兼施”夯实数字赋能城乡融合发展的基础。发挥数据要素乘数效应，培育以需定产模式、数字生活消费方式和产业协同创新生态，以数据流引领技术流、资金流、人才流、物资流，推动“流城镇”“流乡村”建设，激发县城、镇区和中心村人口集聚活力。

4. 1. 3 破除要素流动的制度障碍

完善省以下财政转移支付、城镇建设用地新增指标、基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩机制，跟踪评估政策实施绩效，增强县城吸纳人口的能力和积极性。探索以需求为导向的“菜单式”赋权模式，按需赋予县级、镇级“人事财”相匹配的经济社会管理权限，推动人口流失县城和人口小县整合职能、权责、机构，构建“小机构、大服务”行政管理新体制。深化要素市场化配置改革，畅通劳动、资本、技术、数据等流动性要素进城入乡的“城门”“村门”，完善土地等不可流动要素的城乡统一市场体系，探索推动有能力进城定居农民依法自愿有偿流转农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的具体路径和补偿机制，让人口流动与资源要素配置相协调。

4. 2 “虚拟集聚”与“实体集聚”协同，加快城乡转移人口市民化和村民化

4. 2. 1 强化“虚拟集聚”与“实体集聚”协同效应

适应县域人口收缩与集聚新趋势，构建以素质型为主导、配置型为支撑、数量型为补充的人口红利新结构，促进高劳动参与率向高劳动生产率转变，以高质量人口机会转型激发县域城乡融合发展活力。抓住县域数字化转型机遇，引导分散的资源要素通过数字技术在数字孪生空间聚合，带动人口在县域有序流动和集聚，以持续释放的配置型人口红利支撑城乡融合发展。强化“流空间”的时空压缩效应，缩小县域与大城市在发展机会、工作条件、生活环境、收入水平等方面的差距，促进县城、镇区、村庄的常住人口逐步变“城乡双栖”为稳定居住，变人口“流量”为人力资本“留量”，以不断壮大的素质型人口红利驱动城乡融合发展。引导县域根据本地实际调整生育支持策略、力度和方法，促进县域人口自然增长，延缓数量型人口红利衰减态势。

4. 2. 2 推动有能力的农业转移人口完全市民化

探索利用手机信令大数据等方式，加强县城常住人口统计。落实按常住地登记户口制度，健全“公共资源随人走”的要素分配机制，完善财政资金、建设用地、机构编制等资源配置与常住人口数量挂钩的实施办法。建设精明增长县城，优化空间布局形态，盘活存量、做优增量，实现用地规模与常住人口相匹配。建设就业友好县城，健全县城创新创业支持政策和就业服务体系，将低学历非户籍常住人口纳入常态化职业教育和技能培训，提高劳动力素质与就业岗位匹配度。建设“教育优先”县城，把教育作为县城引人聚人的关键突破口，扩大优质教育资源供给，实现义务教育学位按县城常住学龄人口应供尽供。建设居住友好县城，合理调控房价收入比，建设配售型保障性住房，发展保障性租赁住房、机构化长租房，多渠道解决非户籍人口“住房难”。建设全龄友好县城，统筹普惠抚育托育和老年健康服务供给，打造具有鲜明地方特色的时尚街区、消费场景和服务品牌，强化县城新青年的人文记忆和文化认同，以“乐居”推动县城流动人口“久留”，实现完全市民化。

4. 2. 3 引导有意愿的城市返乡人口实现高质量村民化

响应城市人口返乡需求，引导城市人口向经济强村、中心村及“流乡村”集聚，实现异地村民化。将返乡人口纳入基层治理体系，探索返乡人口享有集体经济组织成员权的具体内容和实现机制，推动返乡人口平等参与乡村建设和管理，增强对村庄的认同感和归属感。创新土地经营权流转机制，扩大集体经营性建设用地入市范围，为返乡人口参与乡村产业振兴提供土地保障。探索返乡人口参与宅基地使用权流转，以及与村民合作改建自住房的政策、条件和实现路径，因地制宜保障返乡人口在村庄的居住权利和发展权益。

4. 3 “分区施策”与“共同缔造”联动，提高城乡公共服务适配度和满意度

4. 3. 1 分区施策提升县域公共服务适配度

根据县城、镇区、村庄的常住人口规模、结构及其生产生活需求，制定差异化的发展指引和资源要素配置标准，优化县域产业、设施、服务、生态、文化等空间布局。对于人口持续流入县城，适度增加现有基础设施和公共服务的供给规模，着力提升匹配新业态发展和新消费需求的设施服务供给品质，提高县城的承载力、包容度，以及在城市群、都市区中的“能见度”。对于人口流失严重的县城、镇区及村庄，坚持减量提质发展，补齐基本公共服务短板，提高人口规模较大镇区、中心村的现代性和便利度。分圈层确定村庄、镇区、县城设施服务供给标准和方式，以中心村为服务载体，构建10分钟村域生活圈，实现保障型便民服务全覆盖；以镇区为服务载体，构建30分钟镇域生活圈，实现基础型便民服务全覆盖；以县城为服务载体，构建1小时县域生活圈，实现品质型服务全覆盖。拓展生活圈设施服务的数字化应用场景，多渠道补齐偏远镇村公共服务短板，促进县域公共服务优质均衡。

4. 3. 2 促进以共同缔造为导向的社会融入

坚持福祉增进和机会平等、参与平等、获得平等的城乡融合发展价值导向，以群众获得感和满意度作为衡量政府绩效的价值标准，精准识别城乡居民的差异化需求，强化居民参与意识、融入意识，以共同缔造为关键抓手促进“人的融合”，走出“政府干、群众看”的治理困境。剥离户籍附着的城乡公共产品差异化配置功能，消除流动人口的被排斥感。创新运用示范引领、以奖代补、积分制、清单制等激励措施，激活市民、村民参与城镇建设和乡村振兴的主体性、积极性，推进美好环境与幸福生活共同缔造，增强转移人口对流入地的认同度和归属感。

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（责任编辑：田红）