涉案企业合规不起诉中的第三方监管制度研究

曹竞一 赵硕民

一、第三方合规监管机制适用范围的争论

一些学者认为,可以借鉴美国、加拿大和澳大利亚等国家的经验,建立二元化方案,调整企业合规监管制度适用范围。即:对于大型企业,应强制要求聘请第三方独立监管人,以确保合规计划的有效执行;对于中小微企业,则可以通过内部监督与外部检察院监督相结合的方式完成合规计划的监督和考察。这种差异化的监管方式有助于提高执法效率,减轻中小企业的负担。然而,也有学者认为,如果仅因公司规模较小就豁免其设立独立监管人的义务,可能导致部分中小企业忽视合规管理,增加法律风险[1]。此外,统一推行第三方独立监管人制度有助于提高企业的合规意识,促进整个行业守法经营水平的提升。

在我国,针对符合企业合规基本条件的案件,可以采用第三方监管评估机制帮助企业进行整改,以实现法律效果与社会效果的有机统一。然而,《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见》(以下简称《指导意见》)虽然指出自然人犯罪、危害国家安全、恐怖活动犯罪等三类案件不适用此机制,但对于聘请独立监管人的必要性或审查方面并未作出具体规定,对于某些小微企业,可以通过检察建议等方式完成合规整改,但仍缺乏明确且具体的必要性评价依据。因此,如何在确保法律公平的前提下合理确定适用第三方监管评估机制的范围成为了亟待解决的问题。笔者认为,在判断是否需要采用第三方监管制度时,不应仅仅依据企业的规模来决定其合规整改模式,而且要综合考虑企业规模、行业地位、涉案情况、实施难度等因素,选择最适合的整改方案。

二、第三方监管人对涉案企业合规考察的开展方式

(一)第一阶段:检察院开展涉案企业合规审查,启动第三方机制阶段

在第一阶段,我们将进行以下工作:

在与检察机关、第三方监管机构签订三方协议书之后,监管人将向检察机关提供一份第三方监管人的保证书,以确保在整个合规监管过程中,能够严格按照相关法律法规进行工作。在掌握涉案企业的基本情况之后,监管人需进一步了解企业涉案情况,以及相关法律规范、司法解释以及司法政策。

为确保合规监管过程顺利进行,应制定工作流程,列出每个阶段的工作内容和流程清单。同时,向涉案企业发出第三方监管企业合规风险告知书。上述准备工作完成后,应着手制定第三方监管人的合规监管方案。同步需要排布详细的工作计划日程表,以便对整个项目的进度进行有效的管理和监控。监督评估方法制定后,将召开第一次工作会议,向所有参与方详细说明项目目标和实施方案。如此,可以有效地保障企业在合规过程中达到预期的目标。一般流程如图1所示。

图1 第一阶段一般流程

(二)第二阶段:涉案企业制定合规计划,涉案企业开展合规整改阶段

在第二阶段,将进行如下工作:

对收到涉案企业的合规计划书进行仔细的审查,确保合规计划书中的内容和要求符合法律法规和相关标准。如果发现问题,及时反馈给企业并要求整改。到涉案企业现场考察,深入合规培训、测试、考核等环节进行抽查。合规人员会深入企业的各个部门和岗位,了解员工对法律法规、公司政策以及行业标准的理解和执行情况。

除此之外,还会关注企业在内部文化和宣传方面的努力,查看企业是否在公司内部建立起良好的合规文化;是否定期组织员工进行培训学习等。这个过程中还会召开第二次监管人工作会议和检察院与第三方监管人涉案企业合规监管工作会议等重要会议,提出整改意见和建议;此外,也对企业相关负责人及相关人员进行访谈,了解他们在涉及违规案件时的具体想法及看法[2]。如图2所示。

图2 第二阶段一般流程

(三)第三阶段:第三方组织开展合规整改评估验收阶段

在第三阶段,重点检查涉案企业在践行合规承诺、计划彻底性执行等方面的情况,第三方监督人对企业遵守计划的可行性、有效性、全面性进行全面考量。如图3所示。

图3 第三阶段一般流程

具体评估以下内容:(1)管理层是否充分重视此事并及时采取了相关的补救措施来应对涉及的违法行为;(2)是否针对涉嫌罪名建立健全体制机制,是否具备举报机制等;(3)是否完善了包括《合规计划书》《合规实施方案》在内的制度体系建设;是否梳理了企业内部法律风险自查清单;(4)是否将“合规经营”写入公司章程,是否优化了公司经理层决策清单和授权清单;(5)是否在公司内推行“合规文化”建设。

三、第三方监管机制在实践中出现的问题

国外有着成熟的第三方监管制度经验,该制度在保证公正、独立性和政策评估方面具有一定借鉴价值。为完善我国的企业合规第三方监管制度,需采取以下措施:消除合规评估标准的模糊性,确保客观准确;明确第三方监管机构的职责和职能;优化各地监管部门间的协作流程;杜绝“纸面合规”现象,真正落实合规要求。

(一)合规有效性评估标准有分歧

美国《联邦组织量刑指南》为合规有效性标准提供了详尽的原则和框架,并进一步细化了三项具体标准,即:合规计划设计的合理性、执行过程的彻底性以及实际效果的实质性。这有助于确保企业遵守法律法规,提高自身的道德水准和经营效率。相比之下,中国企业在合规管理方面起步较晚,缺乏具体审核方法和普遍适用标准,使得企业在进行有效性评估时缺乏统一的指标和严谨的框架。许多企业仅仅通过书面审查来出具评估报告,导致评估结果流于表面,难以为企业的合规管理工作提供有效支持。因此,为确保中国企业合规管理有效性评估能够真正发挥作用,我们需进一步明确评估框架中的具体审核方法和适用标准。

(二)第三方监管机构与检察机关的角色定位不清

关于第三方监管机构中立性问题,《Morford备忘录》明确规定了第三方监管人在合规监管工作中的独立地位,确保其在履行职责时能够保持客观、中立的态度,避免受到企业、政府的限制和干扰。

尽管我国理论上明确了第三方监督评估机制在合规整改工作中的独立性,但在实际操作中仍存在一定的问题。由于缺乏明确的具体规定,地方办案机构对政策的理解和执行可能存在差异,导致实践中出现偏差。例如,可能会出现偏向涉罪企业或偏向检察机关的情况,进而影响第三方监管人的独立性和评估报告的有效性。因此,明确规定并坚决执行对维护第三方监管人的独立性至关重要。只有第三方监管人在合规整改工作中的独立性和评估报告的有效性得到保证,才能有效地防止权力滥用和腐败滋生,从而保障司法公正和社会秩序稳定。

(三)异地协作对接不够流畅

在涉案企业合规改革进程中,异地协作发挥着关键作用。当注册地、经营地和犯罪地不一致时,犯罪地检察机关和第三方机制管委会将面临空间阻隔和资源浪费的问题。通过异地协作,可以帮助犯罪地与企业所在地的检察机关、第三方机制管委会达成共识,解决因地域差异带来的难题。然而,调研发现,各地的第三方机制和办案指引存在明显差异,在适用条件、监管方式、人员选拔、工作流程、考察期限以及听证审查等方面的差异可能阻碍跨地区协作[3]。

目前,跨省协作仍然主要依赖于个案沟通,因此,异地协作很大程度上取决于检察官和第三方机构专业人员的责任感以及他们的经验。这种情况使得整个过程存在着许多不确定、不具体、不明确的因素。

(四)存在“虚假整改”“纸面合规”等问题

“纸面合规”现象主要表现为企业在制定合规计划时流于表面,执行落实上迟迟不肯推动,直接损害合规工作的实际效果。《指导意见》及其配套文件为此对合规人员管理制定了多项具体规定。然而,尽管有了这些制度的支持,一些企业仍存在虚假整改和纸面合规等问题。例如,部分企业在公司账册中存在发票编号不连续、缺乏合规专员等情况,可能存在虚开增值税专用发票的风险漏洞。因此,在合规整改过程中,专业机构和企业之间可能产生不当的利益关联、隐瞒或虚构事实等违规行为。

四、对于第三方监管机制中的问题对策

(一)确定灵活的、动态的、具有普适性的合规有效性评估标准

为确保企业合规管理的有效性,需要制定灵活、动态、普适性的合规评估标准,同时确保第三方监管人具备足够的专业素质和中立判断能力。这意味着要针对不同行业、企业规模和特点,制定细化且差异化的合规计划以适应实际情况。其中,设置合理的设计标准可以在确保计划满足各种法律、道德和社会责任要求的基础上建立一个健全的框架;执行彻底性标准可以推动企业在实际操作中遵循计划要求,确保员工积极遵守和有效执行;执行实质性的效果评估标准可以量化并评估计划的实际效果,为企业提供改进和优化的方向。

(二)明确检察机关在第三方监管机制中的角色定位

《指导意见》明确规定,最高人民检察院联合多部门共同组建第三方监督评估机制管理委员会,全国工商业联合会负责承担该委员会的日常工作,检察机关的职责主要围绕刑诉法、刑诉规则等法律规定的法定监督职责展开。

因此,检察机关应具有明晰的角色定位:首先,检察机关和第三方机制管委会共同进行监管工作。由管委会组建检查小组定期检查监管人员履职情况;建立科学评估体系以对监管人员业务水平、工作态度和沟通协作等方面进行评估[4]。其次,检察机关需要完善与第三方组织的工作沟通机制。加强对合规计划的意见沟通和协商,及时反馈,避免单向书面阅卷,可通过召开听证会,确保各方利益得到充分考虑和保障。最后,检察机关还应加强对涉案企业的回归监督和保障力度。在实施企业合规的过程中,严格遵循启动条件,以确保合规工作的顺利进行。在开展回归监督时,设定合理的跟踪监督期限,确保企业能够在规定的时间内完成合规整改。

(三)总结并运用异地协作办案经验

涉企案件的特殊性导致其异地监督考察难度较大。尽管第三方机制的监督考察对企业运营具有重要意义,但如果只依赖检察机关所在地的第三方机构,可能影响监督质量。

根据天津市检察机关在改革过程中形成的一些工作经验,可以得出一些通用性的解决办法:首先,应借鉴试点地区的经验并促进一致性。在国家第三方机制文件设定的框架下,结合本地特色体现独特性,以更好地满足各地区的实际需求,避免激化矛盾;保持政策的一致性和连贯性,减少区域差异。其次,应完善异地协作机制。各地区应当积极建立跨地域合作机制,协调、推进和监督异地协作工作。运作过程中,各方需要紧密配合,形成优势互补,为区域协同发展提供有力支持。

(四)整改“纸面合规”现象

“纸面合规”现象可能导致企业在实际运营中无法实现真正的合规,给企业和社会带来一定的风险。我们需要进一步完善相关规定,确保第三方监管机构在实践中能够真正发挥作用。

具体来说,可以从以下几个方面入手:首先,应强化内部监督机制。企业应建立健全内部监督机制,包括明确责任分工、建立内部审查检查制度、加强内部培训等。其次,对于可以不起诉的涉案企业应加强行政和经济追责,应从严向主管部门提出检察意见,让违法企业受到应有处罚。经第三方监管机制查出阳奉阴违、拒不整改的,要依法追诉,防止其逃避刑事制裁。最后,全面监督确保合规工作公正推行。在此基础上,要加强对第三方监管者的资质、对实体与程序两方面的监督,以保证企业的合规工作的质量与效果。要对涉案企业的合规计划设计、执行落实、第三方合规考察书面报告等进行审查,根据情况提出明确意见[5],必要时进行调查核实。