消防行政处罚的自由裁量权研究

陈思妙

摘要：由于社会事务的复杂性，加之法律语言的模糊性，消防行政处罚的自由裁量权有存在的必要。消防行政处罚的自由裁量包括对事实认定、情节认定、处罚种类、处罚幅度的自由裁量。其在立法层面可能存在自由裁量幅度过大的问题，在执法层面可能存在自由裁量权滥用的问题。可以从完善消防法律法规，明确裁量基准；遵循消防行政处罚的相关原则；提升消防执法队伍的法治素养三个方面，完善对消防行政处罚自由裁量权的规制。

关键词：消防行政处罚；自由裁量权；规制

中图分类号：D631.6      文献标识码：A       文章编号：2096-1227（2023）12-0128-04

1 消防行政处罚自由裁量权概述

1.1  消防行政处罚自由裁量权的内涵

首先，我国学界对行政自由裁量权的界定较为一致，行政自由裁量权是指行政机关对于作出何种决定有一定的自由选择余地，可以在各种可能的行动方针中进行权衡，根据行政机关的自主判断选择作为或者不作为[1]。其次，消防行政处罚是指消防救援机构依照法律法规、规章的相关规定，对消防安全违法行为予以处罚的一种行政处罚方式。根据我国现行法律法规，消防行政处罚的种类包括：警告、罚款、对产品和违法所得予以没收、责令停工、行政拘留。最后，结合上述概念，消防行政处罚自由裁量权是指消防机构依据现行消防法律法规，遵循合法性、合理性原则，对消防行政处罚的各个环节进行自由判断、认定，并就是否作出消防行政处罚以及作出何种消防行政处罚具有的自由裁量的权力。

1.2  消防行政处罚自由裁量的种类

自由裁量的种类可以大致分为是否作为和如何作为两大类。根据我国现行法律法规，可以将消防行政处罚自由裁量按照行政处罚认定的顺序进行分类。

首先，对事实认定方面的自由裁量。对事实认定的自由裁量，是指对法律法规规定的消防安全违法行为认定的自由裁量。例如，《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第六十条第一款第四项，对该项条款中的埋压、圈占、遮挡消火栓等行为的认定，属于对事实认定的自由裁量。再如，《消防法》第五十四条有关消除火灾隐患的规定，对此处火灾隐患的认定也属于对事实认定的自由裁量。对于事实认定的裁量，往往涉及是否对行政相对人予以处罚。

其次，对情节认定方面的自由裁量。例如，《消防法》第六十五条第二款，针对人员密集场所使用不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的情况，规定了当情节严重时，应当责令停产停业。再如，《消防法》第六十八条，针对人员密集场所发生火灾，该场所的现场工作人员不履行义务的情况，规定了当情节严重、尚不构成犯罪时，应当对该现场工作人员处五日以上十日以下拘留。根据我国相关的法律法规、规章以及规范性文件，消防执法主体在情节认定方面的自由裁量，一方面影响到是否对行政相对人予以处罚，另一方面又影响到对行政相对人予以何种处罚，在何种处罚幅度范围内予以处罚。

再次，对处罚种类的自由裁量。前文提到，消防行政处罚的种类可分为五种，消防执法主体可以根据《消防法》的规定，在法律规定的范围内对处罚种类进行选择。例如，根据《消防法》第六十三条规定，消防执法主体可以在处以警告或者罚款之间进行选择。

最后，对处罚幅度的自由裁量。对于处罚幅度的自由裁量多见于对行政相对人予以罚款处罚的情形。例如，《消防法》第五十八條设置的处罚幅度为三万元以上三十万元以下，第五十九条的处罚幅度为一万元以上十万元以下，第六十条的处罚幅度为五千元以上五万元以下。

2 消防行政处罚自由裁量权可能存在的问题

由于社会事务繁多复杂，加之法律语言具有不确定性和模糊性，这就给自由裁量的存在留有余地。不如说，过分确凿细致的法律规定未必能很好满足民众的现实需求，法律的稳定性特征，也意味着法律可能无法迅速适应情势变化，自由裁量权将不可避免地存在。然而，“所有的自由裁量权都可能被滥用。[2]”有行政自由裁量的存在，便存在权力滥用的可能[3]，从而会影响到公民的合法权益保护。

我国对消防行政处罚自由裁量权的规制，既包括从外部的立法、司法方面进行规制；又包括从内部制定裁量基准方面进行规制。从内部规制来看，为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化消防执法改革的意见》，规范消防救援机构行政处罚裁量行为，我国消防救援局结合《中华人民共和国行政处罚法》《消防法》等法律法规，于2019年印发《关于对部分消防安全违法行为实施行政处罚的裁量指导意见》（下文简称《指导意见》），对消防行政处罚自由裁量进行规范，很大程度上改善了“办人情案”“办关系案”“执法不一”的情况。

消防行政处罚自由裁量权虽然通过外部规制与内部规制结合的方式，取得了卓越成效，但对当前消防行政处罚自由裁量权的规制仍然存在一定问题。

2.1  立法层面：自由裁量的幅度范围过大

一是情节认定方面的自由裁量幅度较大。例如，根据《消防法》第六十四条的规定：“有下列行为之一，尚不构成犯罪的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处警告或者五百元以下罚款。”针对本条款而言，对于情节的认定，影响着对行政相对人予以行政处罚的类型，自由裁量的幅度从最轻微的警告横跨到最严重的行政拘留。除此条款之外，《消防法》中还有其他条款也规定了“情节较重”或者“情节较轻”的法律后果，但对上述模糊性法律语言，尚没有较为一致的解释。对于此类条款中的“情节较重”或“情节较轻”的理解众说纷纭，自由裁量的合理范围边界难以判断，在同一地区针对同类案件，处罚不一的情况时有发生。不同地区、不同性质的案件，根据社会危害程度的不同，或许在一定程度上，需要通过结果的不一致来实现个案正义。然而，纵然消防行政处罚的自由裁量权是保障实体正义实现的重要权力，但由于法律语言的模糊性，反而可能会导致权力的滥用和扩张，从而损害公民个人以及社会公共的合法利益。针对前文提到的《消防法》第六十四条的规定，消防救援局印发的《指导意见》中，也没有对情节轻微的认定做出解释说明。职是之故，对于情节的认定很大程度上依赖于消防执法主体的自由裁量，有损害公民合法权益、滥用消防行政处罚自由裁量权的可能。

二是对罚款数额认定方面的自由裁量幅度较大。《消防法》第五十八条第一款的规定：“有下列行为之一的，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款。”针对此条款的规定，罚款的数额范围相差较大，最高额罚款是最低额罚款的十倍，相差二十七万元。值得注意的是，消防救援局印发的《指导意见》明确，可以根据消防安全违法行为的事实、性质、情节、危害后果及单位（场所）使用性质，可以将违法行为划分为严重、一般、较轻三种情形，分别对应罚款幅度的70%～100%、30%～70%、0%～30%三个量罚阶次。然而，该《指导意见》仅对《消防法》第五十八条第一款第四项做了解释说明，设定了严重违法、一般违法、较轻违法的基准，却没有对该条的其他款项的适用进行解释说明。职是之故，一方面，针对其他款项消防安全违法行为的罚款幅度，仍然没有相对确定的适用基准；另一方面，即便是对第五十八条第一款第四项做了解释说明，罚款的幅度范围没有改变，最低和最高的量罚阶次差距仍然巨大。

同样，根据《消防法》第五十九条第一款的规定：“有下列行为之一的，由住房和城乡建设主管部门责令改正或者停止施工，并处一万元以上十万元以下罚款。”最低罚款额度与最高罚款额度之间相差九万元，《指导意见》也没有对罚款的幅度做出规定，最终还是要通过消防执法主体行使自由裁量权确定罚款数额。我国目前法律法规对于罚款幅度的设置，赋予消防执法人员较大自由裁量的空间，处罚金额的最低额与最高额可以相差十倍之多，如此宽泛的自由裁量空间，如果缺乏细化规则的合理规制，在一定程度上，可能会为滥用行政处罚自由裁量权埋下隐患。

2.2  执法层面：自由裁量权被滥用的风险较大

过于宽泛的自由裁量范围，可能导致各种外部因素影响消防执法主体对自由裁量权的行使[4]。基于我国的社会现实情况，消防执法人员执法时，往往面临法理与人情的两难，因为人际关系、感情关系等原因导致的“关系罚”“人情案”现象时有发生。如果将自由裁量权的行使认定为“谈关系”“谈感情”的结果，未免太过令人心惊。法律赋予行政执法人员的自由裁量权，当然得接受法律的规制，在法律规定的范围内合理行使。然而，由于自由裁量权过大，执法人员可以根据行政相对人的社会地位、影响力大小、与其的熟悉程度选择性地在法律规定范围予以不同的处罚，针对这种情况，实际上是执法人员在较为宽泛的裁量范围内，看似合法地行使自由裁量权，实则违背《消防法》的立法精神和目的，违反行政基本原则，以合法的假象掩盖违法的真相。消防行政处罚自由裁量权是一把双刃剑，对权力的滥用很可能损害行政相对人的合法权益，损害国家法律威严，与国家法治事业进程背道而驰。同时，消防行政执法工作要求执法人员具备较高专业素养，一方面需要具备防火减灾的专业知识和技能，另一方面还需要具备相应法律专业知识。然而，消防执法岗位人员流动频繁，掌握消防和法律专业技能需要的时间长，同时具备两方面专业知识技能的人才数量较少，执法队伍的整体专业素养尚不能满足现实需求。此外，消防执法工作人员的工作任务重，工作指标严[5]。在高强度的工作压力下，可能会出现为了完成任务指标而选择性处罚的情况。不加以限制的自由裁量权，有可能在“合法”的外衣下，侵犯公民的权益[6]。消防行政处罚自由裁量权的滥用，很可能出现同一地区同类案件，却采用不同处理方式的情况，不利于维护社会和谐稳定的秩序。

3 完善消防行政处罚自由裁量权规制的建议

自由裁量权的存在能够弥补法律滞后性的缺憾，一定程度上提高行政的效率，维护公民的正当合法权益，但自由裁量权需要加以限制地行使。然而，也不能在立法时，通过严格的程序确立明晰的法条，彻底去除自由裁量权存在的空间[7]。因此，需要在合理限度范围内对自由裁量权进行有效规制。

3.1  完善消防法律法规，明确裁量基准

我国现行的消防法律法规对消防行政处罚的规定有较大的解释空间，对部分消防行政处罚赋予了较大的自由裁量空间。对于现行消防法律规范中部分模糊性法律用语，例如，情节较轻、情节较重，有关机关可以对其进行解释说明，明确适用条件和限制，对消防行政处罚自由裁量权的行使加以限制。

在对模糊性法律语言进行解释时，应当遵循法律解释方法，通常而言，法律解释方法包括文义解释、体系解释、目的解释等解释方法。对消防法律规范中的模糊性语言进行解释时，应当首先以文义解释为基础起点，按照法律条文所使用文字的一般意义理解，不应超过法律文本的应有之意和法律文本的涵摄范围。其次，应当在消防法律规范体系下进行体系解释，将该法律条文置于整个消防法律体系中，结合上下条文的立法目的和立法价值导向，对该条文进行解释。如果单纯对法律条文的字面意义进行解释，而不做体系性思考的话，可能会陷入机械适用法律条文的境地，还有可能会导致前后法律规范适用冲突，从而影响法制体系的一致性。最后，应当基于立法目的对模糊性法律语言进行解释，目的解释的价值导向，在一定程度上可以解决法律适用的困境，但由于目的解释存在较为强烈的主观性，在进行目的解释时，应当秉持审慎态度，否则，采取目的解释反而可能会导致自由裁量权的肆意。此外，在尚无立法解释的情况下，各省、自治区、直辖市消防救援总队可以根据《消防法》以及国家消防救援局印发的《指导意见》，结合当地的现实情况，制定配套的行政处罚裁量规则，规范消防救援机构的行政处罚裁量行为，确保执法公正。根据制定的裁量规则，应避免出现同一地区同类案件不同處理结果的情况，应当实现处罚种类和幅度大致相当，有效规范消防行政处罚自由裁量权的行使。

需要指出的是，明确裁量基准并非完全消除自由裁量权存在的空间。明确裁量基准是在法律规定的范围内，细化原则性、模糊性的规定，对消防执法主体的自由裁量权进行限缩，而非直接剥夺。在设定细化的裁量基准时，应当严格依照《消防法》《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律的规定，不得超越法律授权设定规则，严格遵循公法领域的法无授权不可为原则，尊重和维护国家法律权威。

3.2  遵循消防行政处罚的相关原则

实施消防行政处罚，实现消防行政处罚的自由裁量权，首先，应当遵循合法行政原则。行政处罚必须严格遵循处罚法定[8]，消防安全违法行为需经形式上的法律涵摄，当其满足法定的应受行政处罚行为构成要件时，才应受到行政处罚。合法行政是行使消防行政处罚自由裁量权应当遵循的首要原则，消防执法主体应在法律规定的范围内对符合构成要件的消防违法行为进行处罚，应当遵循法无授权即禁止的法律理念，不得超越现有法律规定，创设减损行政相对人合法权益的规则。在做出行政处罚决定时，应当严格按照法律规定的程序执行，坚持程序正义与实体正义并重。

其次，应当遵循比例原则。比例原则的概念最早由德国法学家提出，我国有学者认为，行政法中的比例原则可以用民法中的“帝王条款”来形容[9]。比例原则的内容包括以下三个子原则：适当性原则、必要性以及狭义比例原则。在消防行政执法中，应当坚持广义比例原则，一是，消防行政处罚措施必须能够实现消防行政处罚的目的，或有助于该目的达成，且处罚措施应适当。二是，在实现消防行政处罚目的时，应当选取给行政相对人及社会公共利益造成损害最小的措施。三是，应当坚持狭义比例原则，在消防行政处罚过程中，所选取的处罚种类、处罚范围所造成的损害，应当与获得的利益之间保持均衡。自由裁量权贯穿行政处罚过程始终，融入比例原则的适用，有利于对公权力的有效规制[10]。在消防行政处罚中坚持比例原则，可以有效限制自由裁量权的行使，防止自由裁量权的滥用。

最后，应当坚持处罚与教育相结合的原则。根据《消防法》第一条的规定，该法的立法目的在于预防火灾和减少火灾危害。职是之故，在行使消防行政处罚自由裁量权时，应当遵循立法精神和目的，不能为了处罚而处罚，而应当坚持处罚与教育相结合的原则。行政处罚在消防执法过程中起着关键作用，处罚的威慑效用，可以提升行政相对人的消防安全意识，阻止行政相对人再次违反消防安全法规，埋下消防安全隐患。对行政相对人的处罚，同时也会对社会起到一定的警示作用。此外，罚款作为纠正消防安全违法行为的一种手段，可以在一定程度上补偿违法行为所造成的财产损失。但处罚的根本目的在于预防火灾安全事故的发生，因此对行政相对人进行教育也同样重要。并非采用严厉的处罚手段，对所有消防安全违法行为一刀切，就可以实现《消防法》的立法目的和精神。为了保障社会生活安宁和谐，降低火灾风险隐患，在进行消防行政处罚时，必须在处罚和教育之间取得平衡。一方面，要使得违反消防法律法规的主体承担相应的不利法律后果；另一方面，也要对其进行消防安全教育，使其掌握防止未来发生消防安全事故的必备知识和技能，共同维护社会消防安全。

3.3  提升消防执法队伍的法治素养

消防执法队伍的法治素养是消防执法效果的关键，有利于妥善行使法律赋予的自由裁量权，维护社会稳定和社会利益，维护公民的合法权益。当消防执法队伍在法律规定的范围内合法、合理、透明地行使自由裁量权时，一定程度上可以提升公众对消防机构的信任，反之，任何对自由裁量权的不当行使，都会侵蚀公众的信任。各级消防救援机构应根据当地的实际情况，制定提升消防执法人员法治素养的学习方案和学习模式，可以通过与当地司法部门、高校开展法治思想学习研讨会，或者通过邀请学界学者开展消防执法人员内部培训等方式，提升消防执法人员的法治素养。同时，可以设置考核机制，定期对一线消防执法人员的工作能力进行考核，并设置相应的鼓励机制，全面提升消防执法人员的法治信念和法治素养。此外，在遇到疑难案件时，消防执法主体可以咨询有关法律专家，确保自由裁量权在法律规定的范围内合理行使。增强消防执法队伍的法治意识，不仅是法律合规层面的问题，还涉及维护公众信任、维持社会秩序等重要方面。在建设法治国家进程中，各个行业的每一名法律工作者都是推动法治事业进步的力量，因此，应提升消防工作人员的法治素养，强化消防执法人员依法办事的法治意识，使其与其他岗位上的法治队伍各司其职，相辅相成，共同推进全面依法治国。

4 结语

由于社会现实的复杂性，加之法律语言的模糊性，消防行政处罚的自由裁量权有存在的必要。但消防行政处罚的自由裁量权是一把双刃剑，需要对其进行合理有效的规制，以实现《消防法》的立法目的和价值，助推国家法治建设。我国现行的消防法律法规对消防行政处罚的规定有较大的解释空间，可以依据文义解释、体系解释、目的解释等解释方法对其进行解释。同时，各地可以依据相关法律法规，在法定范围内制定细化裁量规则。消防执法主体在行使消防行政处罚自由裁量权时，应当坚持合法行政原则，遵循比例原则，同时兼顾处罚与教育相结合原则。此外，应当注重提升消防执法队伍的法治素养，强化消防执法人员依法办事的法治意识。

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Research on the discretion of fire administrative punishment

Chen Simiao

（Nanjing University of Information Technology， Jiangsu Nanjing 210044）

AbstraCt： Due to the complexity of social affairs and the ambiguity of legal language， it is necessary to have the discretionary power of fire administrative punishment. The discretionary power of fire administrative punishment includes the discretionary power of fact determination， circumstance determination， type of punishment， and penalty range. It may have the problem of excessive discretionary range at the legislative level， and there may be the problem of abuse of discretionary power at the law enforcement level. It is possible to improve the regulation of the discretionary power of fire administrative penalties in three aspects： improving fire laws and regulations and clarifying the benchmarks of discretion; following the relevant principles of fire administrative penalties; and enhancing the rule of law literacy of fire-fighting law enforcement teams.

Keywords： fire administrative punishment; discretion; regulation