全生命周期视角下高校专项债券风险识别与应对——以Y高校为例

王星宇

伴随高等教育大众化，我国高等学校数量及其办学规模显著增长。“十四五”规划关于教育的论述从“十三五”规划提出的“全面提高教育质量”进一步上升为“建设高质量教育体系”［1］，标志着高校即将进入追求高质量建设新阶段，高校想要高质量内涵式发展就必须筹集资金进行基础设施的改造和建设，逐步改善办学条件，为教学和科研活动提供更好的保障。

当前，我国高等学校的收入主要由三大方面构成：一是包括生均定额拨款和财政专项资金拨款的财政拨款收入；二是学校收取的学费、住宿费等事业收入；三是其他收入，主要包含国有资产的出租收入与处置收入、利息收入、捐赠收入等，这类收入在学校收入中所占比例很小，并且在一定程度上也会受到一些政策的约束［2］。根据经费的来源和用途，财政拨款收入、事业收入和其他收入在满足学校人员支出、日常公用支出和其他必要支出之余，已经很难支撑建设大规模基础设施的需求。从实际情况来看，单纯依靠财政资金难以弥补学校的基础设施建设和办学条件改善的资金缺口，需要从多个方面、多种途径筹集资金［3］。

2018 年开始，我国一些省市开始推出高校专项债券用于支持高校基建项目，这一新的融资模式让高校的借款对象由商业银行向地方政府转变，但其还款责任却没有发生改变。由此可见，高校专项债券的风险依旧存在。地方高校要想抓住新的发展契机就需要加强对高校专项债券的风险识别与应对，提高风险管理的意识［4］。项目全生命周期理论认为，任何项目不管大小都是由若干阶段组成的，各阶段之间的关系是互为联系和影响。在对专项债项目进行风险管理的过程中，从全生命周期的视角出发，对专项债券“借、用、管、还”四阶段做到风险的事先、事中和事后控制，能够有效防范风险所造成的损失与冲击，促使高校专项债券达到期望的回报。

一、Y高校专项债券风险识别

（一）Y高校概况

Y高校是艺术类本科高校，位于H市高教基地，占地556 亩，拥有与艺术高等教育相适应的一流设施设备，以及剧院、音乐厅、美术馆、大师工作室和戏剧戏曲、舞蹈、音乐、美术设计、播音主持专业教学楼等教学场馆。一期工程首批项目开工建设20.87 万平方米，2017 年秋季部分校舍已投入使用，2018 年基本建成。学校现有教职工324名，在校生5 133名。

Y 高校人才培养能力提升工程项目计划发行专项收益债券总额为60 000 万元，其中2021年和2022年分别发行10 000万元和5 000万元，2023年拟发行专项债券45 000万元。

债券发行期限为15 年，本项目2021 年已发行利率3.39%，2022 年已发行利率3.21%，2023年拟发行利率4.00%，按半年付息，最后一期利息随本金一起支付。此次债券品种为记账式固定利率付息债券、新增债券。债券发行后可按规定在全国银行间债券市场和证券交易所债券市场上市流通。

（二）专项债项目阶段划分

为了使识别的风险更加全面，本研究将以项目全生命周期为主线，根据地方政府专项债券全生命周期管理流程，结合Y 高校专项债项目实际，将Y 高校专项债项目划分成四个阶段：一是申报及发行阶段（“借”），即Y高校根据学校发展的需要按照要求编制“一案两书”，准备相关申报材料，进行项目的申报，等待审批结果并确认发行金额的阶段；二是资金使用与项目建设阶段（“用”），主要是根据专项债券发行金额下达给Y高校的项目资金，实施项目建设的实施阶段；三是项目管理阶段（“管”），是Y高校对于整个专项债券项目监管的阶段；四是债务偿还阶段（“还”），主要涉及利息的支付和发行金额的偿还。

（三）专项债券各阶段风险识别

1.申报及发行阶段（“借”）风险识别

Y 高校专项债券申报及发行阶段（“借”）风险主要是项目报批风险和发行风险。项目报批风险方面。Y高校在专项债首次申报时，上报材料通过率是100%，由于当时A 省刚开始高校专项债券的申报发行，主管部门和财政部门对于上报材料的规范性要求不严。随着大量高校专项债券的发行，主管部门对于上报材料的规范性有了统一的要求，Y高校开始出现上报材料在第一次上报时未通过的情况。材料的驳回可能会导致申报效率降低，出现申报材料反复报送的问题。如果出现重大失误，可能会影响当年专项债券的申报。发行风险方面。Y 高校所在省份2020 年新增高校专项债项目9 个，新增发行27.75 亿元；2021 年新增高校专项债项目14 个，共计发行39.71 亿元；2022 年新增高校专项债项目4个，共计发行16亿元；2023年新增高校专项债项目2 个，共计发行1.7 亿元。根据Y 高校专项债券《实施方案》，Y 高校预计发行专项债券60 000 万元，分三年发行完成，项目于2023 年9月正式投入运营。但实际Y 高校专项债券项目截至目前只发行15 000 万元，其中2021 年发行10 000万元，2022年发行5 000万元，由于执行金额未按计划发行，建设项目出现延期、预计收入减少等风险。

综上，Y 高校专项债券申报及发行阶段（“借”）存在的风险为其全生命周期的第一环节，如果没有提前做好应对措施，会对后续的所有环节产生影响。

2.资金使用与项目建设阶段（“用”）风险识别

Y 高校资金使用与项目建设阶段（“用”）最主要的风险为项目延期风险、建设项目质量风险、资金使用效率风险和资金使用规范风险。项目延期风险方面。2021 年底，由于文明创建期间不允许土方外运导致土方外运滞后从而导致地库施工延后。2022年，美术楼、教学综合楼验收合格、交付使用。受疫情影响，学生宿舍整体延期，未能实现交付。1#楼、2#楼达到预定可使用状态，3#楼、4#楼主体结构竣工。2023 年，由于专项债券未按计划发行，体育馆项目建设被叫停。

建设项目质量风险方面。根据调取的项目验收单，得到项目验收合格率，如表1所示。

表1 Y高校项目验收合格率（%）

资金使用效率风险方面。根据表2 可以看出，2021 年专项债券资金仅支付3 214.05 万元，执行率只有32.14%；2022 年由于发行金额未按计划发行，专项债券执行率显著提升；2023年未发行专项债券，将账户产生的利息收入全部用于支付。

表2 Y高校专项债券资金使用情况

资金使用规范风险方面。2021 年Y 高校使用专项债券资金300万元购买信息设备一批，用于新闻专业教育教学，2022 年使用专项债券资金5.93万元发放建设工地高温慰问费，以上经费使用违反专项债券资金使用规范。

综上，虽然2022年以后，无论是债券资金的执行率还是规范性都得到了很好的提升，但由于未按计划发行债券资金，导致债券资金不足，所以风险依旧存在。

3.项目管理阶段（“管”）风险识别

Y 高校项目管理阶段（“管”）的风险主要体现在管理能力不足、信息披露不及时和绩效管理不完善三方面。管理方面。Y 高校目前在学校专项债券管理方面未出台相关的规章制度。2021 年学校财务处有专项债券专职管理人员两名，其中一名为科研助理岗。该工作人员于2022年7月离职，财务处随即安排一名工作人员兼职负责专项债券的支付工作，导致在专项债券整个环节流转速度偏慢、对突发事件能力不足。信息披露方面。对于专项债券的每一笔支付都要在A 省政务平台网站进行项目实物工作量登记，但是由于该平台管理不严，存在登记不及时、不完整等情况。绩效管理方面。Y 高校通过招标选定第三方机构，对专项债券的绩效管理进行评价，并出具绩效评价报告。2021—2023年度Y高校人才培养能力提升工程项目绩效评价综合得分如表3所示。

表3 Y高校绩效目标执行监控表

综上，Y高校在项目管理阶段（“管”）存在的风险不仅包括人员配备不足问题，在学校制度建设和顶层设计上也存在较大缺陷，这类风险在短期内很难完全解决，需要采取措施减少其带来的不利影响。

4.债务偿还阶段（“还”）风险识别

为掌握Y 高校专项债券项目偿还阶段存在的风险，利用现有的财务数据，运用财务分析的手段，对Y高校的经营状况、财务状况进行分析，从而进行风险识别。

（1）财政拨款收入分析。高校的收入主要由财政拨款收入、事业收入和其他收入构成，其中财政拨款收入作为高校收入的重要来源，影响高校整体的收支情况。Y 高校财政拨款收入为一般公共预算财政拨款收入，主要用于工资福利支出、商品与服务支出和对教职工个人和家庭的补助支出等。

从表4的数据来看，2019年由于学校处于申报关键期，Y 高校财政拨款收入较2018 年增长7 432.97 万元，增长率高达97.52%，2020 年之后Y高校不再享受A省拨款以及政策倾斜，一般公共预算财政拨款收入降至4 586.62 万元。2021年较2020 年增长5 092.18 万元，2022 年较2021年增长214.02 万元，2023 年年初预算安排的财政拨款收入为9 834万元，根据以往经验，年中一般会有部分追加。2021 年之后一般公共预算财政拨款收入总体呈小幅增长态势。但是，一般公共预算财政拨款收入的小幅增长难以满足学校发展的需求，势必需要更多的事业收入与其他收入进行补充，挤占其保障基建项目的份额。

表4 Y高校2018—2023年一般公共预算财政拨款收入情况

（2）事业收入与其他收入分析。表5是Y高校2018—2023 年实际在校生人数和增长率情况表。2019 年由于申报成功，学校增加了招生专业，学生数增长61%，此后，学生数一直处于稳步增长的阶段，但是由于学生宿尚未交付，学生宿舍无法满足现有学生数的要求。2021 年，学校与A广播职业技术学院、A艺术职业学院和A出版职业学院联合培养部分专升本专业学生，这部分学生的学费收入和住宿费收入属于联合培养单位，生均拨款属于Y 高校。这部分学生，并没有引起Y高校事业收入的增长，导致实际收入与实施方案中Y高校按学生数6 000人进行的收入测算还有一定差距。

表5 Y高校2018-2023年学生增长情况

根据图1 所示，2019 年学校申报成功后，由于获批更多的招生专业，2019 年事业收入较2018 年增长了276%，2018—2023 年Y 高校事业收入总体呈现上涨趋势，主要是由学生数增长带来的学费和住宿费收入的增长，但是与实施方案中事业收入预测值4 800万元还有一定差距。Y高校的其他收入主要是教职工横向科研项目经费、校企（地）合作经费，主要用于教职工的横向科研项目、专项合作等，专款专用，学校收取20%管理费，但是对整体收入影响不大。

图1 Y高校2018—2023年事业收入和其他收入情况

（3）支出分析。如表6 所示，2018 年和2019年，学校以申报为主要工作重心，基本支出占总支出的比值只有44.73%和31.16%，低于50%，2020年以后基本支出猛增，2020年、2022年以及2023上半年基本支出占比都已经达到85%左右，过高的基本支出挤占项目支出的份额且导致结余减少，难以保证债券本金的偿还。

表6 Y高校2018—2023年基本支出统计表

注：2018—2022年数据来源为Y高校决算报表，2023年数据截至2023年6月30日，来源为Y高校预算报表。

（4）还本付息分析。Y 高校计划发行6 亿元专项债券，2021 年已经发行1 亿元，年利率为3.39%，2022 年发行0.5 亿元，年利率为3.21%，2022 年支付利息兑付费和发行费共计423.49 万元，占2022年事业收入的10.21%，2022年利息支付风险较低。若以目前发行的1.5 亿元债券，每年偿还近0.05 亿元的利息对于Y 高校来说风险较低，但是2036年开始本息需要偿还1.03亿元，风险较高。2023 年计划发行专项债券4.5 亿元，目前尚未发行，若按计划发行，每年利息支出高达0.2亿元，占目前的事业收入的60%以上，特别是2038 年需还本付息4.86 亿元，若还款资金仅依赖于财政拨款收入和事业收入，在保证本息偿还上存在难度。

（5）偿债资金覆盖率敏感性分析。收益本息覆盖倍数是衡量高校专项债券收益和融资自求平衡的主要标准，通过对这个数值的测量，可以判断相应的项目能否达到项目收益和融资的均衡。若其数值大于1，说明收益与融资可以均衡，反之不能，且数值越大偿债能力越强。

Y 高校在债券发行前对项目的收益产出进行了测算，根据《Y 高校人才培养能力提升工程非标专项债实施方案》，Y 高校专项债券收益本息覆盖倍数=Y 高校专项债券项目可偿债收益/债务还本付息和=117 235/94 492.5≈1.240。经测算，Y高校专项债券本息资金覆盖率大于1，表明该专项债券本息能够被预期收益所偿还。但是目前Y 高校的相关收入以及专项债券用于建设的工程项目进展情况没有达到预期，能否在债券存续期内实现方案中的预期收益还需商榷。为了对Y高校的偿债能力进行合理的估计，采用敏感性分析的方法对收益本息覆盖倍数进行测算，考虑专项债项目收益下降到95%、90%、85%、80%的情况下的收益本息覆盖倍数，分析结果如表7所示。

表7 收益本息覆盖倍数敏感性分析

对Y 高校专项债券收益本息覆盖倍数进行敏感性分析后得出，项目如果能够达到90%以上的收益，可以确保按期偿还本金和利息，当项目收益只有80%的情况下，本息资金覆盖率只能达到0.992，此时为了弥补收益不足的问题，则需要压缩学校的其他支出和筹集其他资金。所以，在专项债券存续期内如果项目收益达不到80%，债券收益本息覆盖倍数就会小于1，Y 高校将不能实现方案中计划的收益，从而使其本金和利息的偿还难以得到保障。

总体来看，Y 高校资金结余较少，事业收入和财政拨款收入不理想，Y高校当前债务偿还能力有限，容易出现偿债风险。

二、Y高校专项债券风险应对

（一）“借”阶段的风险应对措施

1.完善报批手续，提高决策科学性

首先，合理选择业务能力强、经验丰富的第三方机构参与项目实施方案（含项目收益与融资平衡方案）、会计师事务所出具的项目财务评估报告、律师事务所出具的法律意见书；项目立项、科研、用地、环评等批复资料；项目简介等其他必需的申报及佐证资料的准备，确保项目实施方案等申报资料科学、合理、真实、准确，切实提高项目申报质量，提高申报项目审批通过率。

其次，在发行专项债券之前要全面考量项目的建设期、真正的融资需求、融资的平衡以及项目的效益，这样才能更好地预防项目的建设和偿债风险。在此基础上，要做好充分的前期工作，确保专项债券的资金能够按时到位、及时使用，防止资金闲置［5］。

2.提高政策敏感性，时刻关注政府动向

2018 年之前新增专项债的资金主要投向土地储备、棚户区改造、收费公路，项目类型较为单一，发债期限较短。2018 年开始探索发行其他类型项目收益专项债，新增专项债券投向领域逐步拓宽。2019年、2020年其他类型项目收益专项债券快速发展，期限大幅延长，利率逐年降低，支持领域更加广泛，开始重点投向能够有效拉动投资形成实物工作量的领域。高校相关部门工作人员要有及时关注专项债各类政策发布的意识，迅速、准确地了解新发布的政策、把握政策，进而合理地运用政策。对于可能出现的债券发行不及时、未按计划发行等风险要提前做好应急预案。

（二）“用”阶段的风险应对措施

1.强化资金管理，制定使用计划

首先，要强化对专项债资金的管理，制定专项债资金使用方案，防止资产的浪费。在项目施工过程中要严格遵守各项规章制度，提高资金的利用率，使资金得到最大程度的利用。由于专项债资金不是一次性下达，而是分批下达，高校要做好分批下达资金的衔接管理，保障项目的正常运转。

财务部门对于专项债项目经费的支出及时审核、及时支付，打通资金使用的各个环节，不在流程上过多停留，提高债券资金使用审批的效率，形成高效的经费支出流程，保证专项债券资金按计划使用，避免出现资金闲置现象［6］。

2.加强专项债制度的教育宣传

对于资金使用规范风险方面，高校要加强对财务人员、基建工作人员以及各级领导的培训，明确专项债券资金的使用范围仅限于项目资本性支出，不得用于经常性支出和楼堂馆所等中央明令禁止的项目支出［7］，不得用于偿还债务本息，不得用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。注重政策的宣传与学习，规范资金使用。

3.监控建设项目实施进度与施工质量

高校的建设部门要承担起对专项债券建设项目的监督作用，及时跟进施工进度；高校的纪委和审计部门要对项目廉政、资金、工期、质量、安全以及成本控制等方面进行监督管理，以预防为主加强监督，从监控工程方面设计管理程序，保证项目的实施达到预期目标，及时发现项目实施过程中存在的问题，并针对具体情况及时对建设计划作出适当调整，提升建设项目质量并对项目建设进度进行有效监督，强化项目建设的全过程管理，实现对工程项目风险管理的全方位监控，推进专项债券各项工作有序开展。

（三）“管”阶段的风险应对措施

1.加强专业队伍建设

高校要成立专项债券管理的专业团队，完善专项债券管理队伍建设，提升相关人员的工作能力，建立奖惩制度，提高工作质量和效率。专项债券从发行到项目偿还结束是一个漫长的过程，要保持队伍的稳定性。

2.建立健全高校专项债管理制度

高校应在已有的管理制度上完善专项债券项目的管理办法，建立健全项目的申报、使用、监督管理以及责任划分等制度，做好项目的规划期限、投资计划、收益和融资平衡方案、预期收入等测算，做好与政府债务管理系统的衔接，配合做好专项债券发行各项准备工作，加强对项目实施情况的监控，并统筹协调相关部门保障项目建设进度，如期实现专项收入。

（四）“还”阶段的风险应对措施

1.督促项目尽快完工，保障项目收益

高校应加强校内建设与使用单位之间的协调与联系，召开各部门之间的工作会议，推动专项债券建设项目尽快完工并尽早投入使用，保障项目收益最大化［8］。

2.拓宽资金筹集渠道

高校应充分利用艺术类本科高校的优势，与各大演艺集团、各类企事业单位合作，承办、指导和参与各类演出活动，在财政拨款收入和事业收入之外积极为学校拓宽筹集资金的渠道，增加高校的收入。对于其他收入的管理，学校要制定相关政策，抽取一定比例的管理费用，以作偿债资金使用。

3.建立偿债准备金专户或偿债风险基金

高校要加强对偿债问题的重视，做好还款准备，将还本付息资金纳入学校全面预算，动态监测债券项目的收益并及时调整，每年年初针对到期债务本息，测算偿债缺口，筹措偿债准备金，根据预算安排结合实际收入情况按照专户管理、专款专用的原则预留偿债资金，以确保到期能够偿还本金。

4.积极与地方政府沟通

高校虽然是专项债券的使用主体，但专项债券的实际发债主体为地方政府，所以地方政府承担专项债券的偿还责任［9］，高校应积极与地方政府进行协调沟通，寻找解决偿债问题的途径，提高偿还的弹性。虽然本次专项债券的还款方式是最后一期偿还本金，但是可以通过调整允许学校通过分期偿还本金或者提前偿还部分本金的方法减轻学校集中偿债的压力，如果存在可预见的情况下无法偿还本息的情况，提前做好发行再融资专项债券用于偿还本金的准备。

三、结语

针对当前我国高校专项债券的发行情况，对高校专项债券进行全生命周期风险管理，做到风险的事先、事中和事后控制［10］，可以有效地应对风险发生带来的损失和影响，促进高校专项债券实现预期的收益，真正把专项债券项目管好、资金用好，并取得实效，最终实现债券本息的偿还，帮助高校实现更好的发展，避免导致高校陷入负债的困境。对于加快我国普通高校尤其是财政支持力度相对较弱的地方普通高校建设，促进高等教育事业可持续发展，切实支持科技兴国和人才强国战略，具有积极意义。