高校内部经济责任审计价值提升路径研究——基于湖南省高校的问卷调查

钟希余 许淑敏

(湘潭大学 商学院，湖南 湘潭 411105)

一、问题的提出

2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》(以下简称《2019规定》)，此规定对经济责任审计的定义、审计重点、责任认定及审计结果运用等方面进行了完善[1]，进一步规范了经济责任审计工作的开展，对提升经济责任审计价值将起到重大促进作用。

内部经济责任审计是伴随着国家机关开展的经济责任审计而发展起来的，在内部审计中占据着越来越重要的地位。它是指内部审计机构和人员对本单位所管理的领导干部在任职期间的经济责任履行情况的监督、评价和建议活动，其中经济责任是指领导干部在本单位任职期间，对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动本单位事业发展，管理公共资金、国有资产、国有资源，防控经济风险等有关经济活动应当履行的职责。

高校内部经济责任审计对提高办学效益、促进对高校领导干部的考核以及提升学校治理水平至关重要[2]。本文认为高校内部经济责任审计价值提升的路径研究实际是指如何更好地发挥其作用，因此很有必要对高校内部经济责任审计的工作开展现状进行调研，以此分析其在实践中所产生的问题并提出优化路径。

而现有文献侧重于从理论分析的角度或以实务工作经验研究高校内部经济责任审计存在的问题及应对措施，大多数学者认为其存在的问题主要包括联席会议制度不健全、审计质量有待提升、审计公开和结果利用不充分、任中审计开展比例较小、评价标准尚未统一等[3-6]。针对上述问题，一些文献提出了优化高校内部经济责任审计的措施，如健全相关制度、加强队伍建设、建立任期目标责任制等[7-11]。也有部分文献以案例的形式对个别高校进行深入分析[12-15]，但仅有少数文献以问卷调查的方式对高校内部经济责任审计的实施现状展开调研[16-18]，并且尚未有文献以湖南省高校审计人员为主要研究对象。

为更全面地了解和掌握湖南省高校内部经济责任审计的工作开展情况，本文通过对湖南省高校内部经济责任审计的实施现状进行调研，基于问卷数据总结出其存在的问题，并从三个层次提出相应的优化路径，以丰富相关文献。

二、调查问卷的基本情况

(一)问卷的设计

1.问卷初稿的形成

通过阅读国家颁布的关于经济责任审计的政策规定和相关文献形成问卷初稿，问卷共分成三个部分，一是高校的基本情况，包括办学层次、学校规模、审计人员数量、机构设立、制度建设等；二是高校内部经济责任审计开展的具体情况，包括审计覆盖度、任中审计比重、审计结果是否公开以及公开的范围和方式、审计整改的方式、各相关部门应用审计结果的程度等；三是评价和建议部分，共22个单项选择题、1个开放式题目。

2.问卷最终稿的确定

为使调查问卷更具有专业性，笔者通过征询湖南省相关审计专家的意见，包括从事审计理论研究的专家学者和具有实务工作经验的审计人员，最终确定了25个单项选择题和1个多项选择题以及1个开放式题目。

(二)问卷的发放与回收

笔者通过湖南省教育审计学会联络群进行问卷发放，其中包括公办本科和大专院校，问卷要求高校内部审计部门的领导干部和审计人员均进行填写。回收问卷总共184份，剔除信息不详、资料不完整的问卷6份，最终得到有效问卷178份，样本有效率为96.73%。

三、高校内部经济责任审计价值发挥存在的主要问题

(一)内部审计机构设置不完善

独立的审计机构是内部经济责任审计发挥作用的基石[16]，只有保证审计机构的独立性，审计工作和审计人员才能真正独立于其他部门；而审计委员会的设立则可以反映高校党委对内部审计工作的集中统一领导。

《湖南省教育系统内部审计工作实施办法》第六条明确规定：“单位应当设置独立的内部审计机构或者明确内设机构，履行内部审计职责。”关于审计委员会的设立，第八条还规定：“单位可以根据工作需要成立审计委员会，由本单位党组织主要负责人任主任，主要负责部署内部审计工作，审议年度审计工作报告，研究制定内部审计改革方案、重大政策和发展规划，决策内部审计重大事项等。”(湖南省教育厅《湖南省教育系统内部审计工作实施办法》，湘教发〔2022〕17号)

本文从独立审计机构、审计委员会的设立两个角度分析湖南省高校内部经济责任审计机构设置情况，如表1所示。

表1 湖南省高校内部审计机构设置情况

首先，针对“是否设立独立审计机构”的调查结果显示，有20.79%的高校未单独设立内部审计机构，其中本科院校为2.03%，而专科院校没有单独设立审计机构的比例远高于本科院校，达44.30%。其次，关于“是否成立审计委员会”的调查结果显示，仅有38.76%的高校成立了审计委员会，其中本科院校比例为55.56%，而专科院校仅为17.72%，也是远远低于本科院校。

以上调查结果说明，湖南省部分高校没有单独设立内部审计机构，这严重制约内部审计工作的开展，并影响审计工作的独立性；另外，党委对内部审计工作的集中统一领导也有待加强，这也是湖南省高校内审机构设置不完善的体现。上述问题在专科院校表现尤为突出。

(二)审计工作缺乏制度保障

管理规范，制度为先，任何一项工作的开展都需要制度进行规范和管理，高校内部经济责任审计的实施也不例外，健全的内部经济责任审计制度能够为审计工作的开展提供重要保障，其中专项审计制度能够确保内部经济责任审计工作有章可循，联席会议制度有利于推动各部门的协调配合，进一步发挥经济责任审计对领导干部管理监督的作用，而审计结果公开制度有利于提高审计工作的透明度，推动经济责任审计成果的共享。本文从以上三个方面分析湖南省高校内部经济责任审计制度建设情况，如表2所示。

表2 湖南省高校内部经济责任审计制度建设情况

首先，针对“是否制定经济责任审计专项审计制度”的调查结果显示，有30.90%的高校未制定专项审计制度，其中本科院校12.12%，而专科院校高达54.43%，比例远高于本科院校。其次，针对“是否建立经济责任审计联席会议制度”的调查结果显示，有60.11%的高校未建立联席会议制度，其中本科院校42.43%，而专科院校高达82.27%，同样也是远远高于本科院校。第三，针对“是否制定经济责任审计结果公开制度”的调查结果显示，有43.82%的高校未制定审计结果公开制度，其中本科院校36.36%，专科院校53.16%。

以上调查结果说明，部分高校的审计工作缺乏基本的制度保障，内部经济责任审计工作成效的发挥更多依靠内审机构“单打独斗”，没有较好形成合力，审计结果公开在制度层面同样没有得到保障。

(三)任中审计的开展有待加强

经济责任审计分为离任审计和任中审计，两种审计方式形式上最主要的区别是在审计时间上，前者发生在干部离任时或离任后，后者在领导干部任期内进行，这一时间上的差别，进一步影响到审计作用的发挥，任中审计能更有效规范干部权力运行，推动干部履职尽责，促进干部监督管理，在近年各级政府发布的相关文件中均要求经济责任审计应“以任期审计为主”。

本文从地方高校开展经济责任审计的主要方式和任中审计开展的具体比例来考察湖南省高校开展任中审计的情况。据调查结果显示，湖南省高校内部经济责任主要以离任审计为主，占比高达85.39%，仅有14.61%的高校以任中审计为主，这一现象在本科、专科院校之间并未存在显著差异。任中审计开展的具体比例如图1所示，开展比重为20%以下的高校占比为56.73%，开展比重为20%以上的高校占比为43.27%，而比重达到60%以上的高校仅占15.74%。

图1 湖南省高校任中审计开展比例

以上调查结果说明，湖南省高校内部经济责任审计的方式仍以离任审计为主，任中审计开展的比重较小，这导致由于被审计领导干部已经离任，便难以将审计结果作为干部考核、任免和奖惩的重要依据，无法对权力进行真正的监督和制约。

(四)审计结果公开有待提升

审计部门在审计结束后将审计结果在一定范围内予以公开，这有利于加大经济责任审计知识的宣传和普及，提高学校领导对经济责任审计工作的重视程度，也有利于加强对审计人员的监督，提升审计工作的质量，还有利于推动审计整改的落实。

审计结果公开情况可以通过结果公开的力度、范围和公开的形式得以体现。首先，针对“是否公开审计结果”的调查结果显示，有41.57%的高校未将审计结果予以公开。其次，针对“审计结果公开范围”的调查结果显示(图2)，各高校主要选择在校领导、被审计领导干部所在单位领导班子层面予以公开，选择在被审计领导干部所在单位和全校中层干部层面公开的较少，而选择在全校范围内公开的更是屈指可数。第三，针对“审计结果公开形式”的调查结果显示(图3)，各高校主要以审计通(汇)报会的方式进行公开，占比为55.62%，而其他方式的占比较低。另外，在审计结果公开范围和方式选择上本科院校和专科院校基本一致。

图2 湖南省高校内部经济责任审计结果公开范围

图3 湖南省高校内部经济责任审计结果公开形式

以上调查结果说明，根据调查结果可知湖南省高校审计结果公开的力度有待加强，审计结果公开的范围较窄，不利于审计结果的共享，也在一定程度上影响了监督作用的发挥，审计结果公开形式较为单一，这也进一步证实了审计结果公开的范围较小，审计结果公开的力度有待加强。

(五)审计结果运用不充分

审计结果的有效运用可以检验审计工作的质量，是实现经济责任审计最终目标的重要手段，更是经济责任审计价值发挥的关键所在。其中审计整改是经济责任审计结果运用的重要方式之一，在审计过程中发现的问题只有进行整改并落实到位，才有可能防止问题的再次发生。《2019规定》将审计结果运用单独作为一章，并对审计结果运用的范围和审计整改等相关内容进行了细化和完善，本文从审计整改方式、审计结果总体运用程度、各部门审计结果运用程度来考察湖南省高校内部经济责任审计结果的运用情况。

如图4所示，各高校实施整改跟踪的方式主要为被审计对象汇报整改情况，占比高达67.41%，而更为有效的内审部门不定期派遣人员检查的方式运用较少，仅占17.98%。

图4 湖南省高校内部经济责任审计整改追踪方式

图5列示了高校内部审计人员对本校审计结果运用程度的总体评价，评价为“一般”的占比最高，为46.63%，而评价为“充分”的仅占6.18%。

图5 湖南省高校内部经济责任审计结果总体运用程度

《2019规定》还进一步明确了审计结果运用的主体，包括被审计单位、内审机构、组织人事部门、纪检监察部门等，根据本次调查结果，审计结果运用程度较低的为组织人事部门，其中，评价为“一般”的占52.81%，而评价为“充分”的仅占4.49%；情况相对较好的是纪检监察部门，评价为“比较充分”的占43.26%，而评价为“充分”的占8.43%。

另外，对调查结果进一步统计分析，可以发现本科院校、专科院校在审计结果运用方面情况类似。

以上调查结果说明，湖南省高校审计整改方式大多为被审计对象汇报整改情况，而更为有效的审计机构不定期派遣人员检查的方式却较少采用，这将导致审计整改流于形式，审计结果运用效果大打折扣。

由于审计结果的运用和经济责任审计价值的发挥紧密相连，本文又进一步调查了湖南省各高校审计人员对本校在审计结果运用方面所存问题的评价，据调查结果统计，认为本校审计结果运用存在的最大问题是“没有根据干部管理权限，将审计结果以及整改情况作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要参考”，占比53.93%；认为是“没有对审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题和提出的审计建议及时进行研究，并将其作为采取有关措施、完善有关制度规定的重要参考”的占比35.96%；而认为是“没有将审计结果及整改情况作为加强领导干部党风廉政建设的重要参考”的占比为10.11%，这些数据再次说明湖南省各高校对内部经济责任审计结果存在运用不充分的问题。

四、提升高校内部经济责任审计价值的路径

基于以上调查分析，并结合审计实践，本文认为提升高校内部经济责任审计价值的路径可以从领导层、制度层、执行层三个层次来进行分析，从宏观到微观。每个层次针对不同的问题提出相应的对策，领导层中的提高重视程度、完善机构设置能够有效增强内部审计机构的地位和独立性，这也是前提和基础；而制度层中的三大制度能够让内部经济责任审计工作有章可循，为其提供标准和依据，最后，执行层中的加大任中审计比例、推动审计结果运用能充分发挥内部经济责任审计的作用，将工作落到实处。如图6所示，三个层面层层递进，七大举措环环相扣，最终达到提升高校内部经济责任审计价值的目标。

图6 高校内部经济责任审计价值提升路径图

(一)领导层

1.提高领导对内部经济责任审计工作的重视程度

经济责任审计本质上是一项干部监督管理制度，能有效促进干部管理和权力制约，在推动高校治理体系和治理能力现代化、推进高校党风廉政建设等方面具有重要作用[4]，但是这项制度的有效推行和领导的重视程度密切相关，因为经济责任审计涉及到多个部门，影响范围广，如果领导未能认识到其重要性，则后续的审计结果运用很可能流于形式，内部审计的地位也无法提高，因此要提高领导对高校内部经济责任审计工作的重视程度，比如内部审计部门可以通过召开研讨会、工作交流会等形式让相关领导了解并清楚内部经济责任审计的作用和价值。

2.完善机构设置，增强审计独立性

独立性是内部审计的灵魂，是经济责任审计职能有效发挥的前提[19]，部分高校没有单独设置内部审计机构，存在与纪检监察合署办公的情况，甚至还有些高校可能存在财务部门设置内部审计岗位的情况，这将极大地影响审计的独立性，进而影响审计的质量。因此高校要尽快建立独立的内部审计机构，以增强审计独立性。另外还要通过设立审计委员会来加强高校党委对审计工作的集中统一领导，因为当内部审计机构隶属于审计委员会或由更高层级的领导者管理时，其独立性会越强[20-22]。

(二)制度层

首先，为确保内部经济责任审计工作能够规范开展，各高校应当按照国家出台的相关规定建立经济责任审计专项制度，还应根据最新政策以及学校的实际情况及时更新。

其次，经济责任审计是一项需要组织人事、纪检监察、资产财务、内部审计、被审计领导干部所在单位等部门共同完成的重要任务，它不仅涉及到多个部门，而且综合性较强，因此仅依靠内部审计部门很难完成好这项重任，需要部门之间的协调配合。而经济责任审计联席会议制度通过联合各部门来推动审计工作的顺利开展，是一项重要的制度安排，各高校应尽快推动该项制度的建立，并细化各部门在审计结果运用方面的职责，定期跟踪检查、交流通报各部门审计结果运用情况和审计整改落实情况[23，24]，而已建立该项制度的高校应按照相关规定加大执行力度，并不断完善。

最后，各高校还应建立并完善审计结果公开制度，明确公开形式、公开范围，让审计结果的公开得以真正落实，具体来说，高校可选择审计通报会、简报、网站等多种方式进行审计结果的公开，公开的范围可视问题的严重程度和保密性而定，一般会选择在校领导层面、被审计领导干部所在单位领导班子间进行公开，也可以扩大公开的范围，比如在全校中层干部层面以及被审计领导干部所在单位、审计委员会或联席会议成员间公开，通过审计结果的公开形成对被审计领导干部及单位、审计部门的“倒逼机制”[17]，不仅“倒逼”被审计领导干部及单位对查处的问题及时进行整改，还能“倒逼”审计部门提升审计的效率和质量。

(三)执行层

1.逐步实现以任中审计为主

虽然在《2019规定》中已明确提出经济责任审计应以任期审计为主，但在审计实践中却经常存在“先离后审”或“边离边审”的问题[25]，这也是审计结果难以有效运用的原因之一，因为离任审计是一种事后监督，难以防患于未然，不能充分发挥经济责任审计的“免疫系统”功能，无法对干部权力进行真正的制约和监督[5]，并且由于领导干部已经离任，也难以将审计结果运用于干部管理之中。

因此各高校内审部门应加大任中审计的比重，并逐步实现以任中审计为主，一方面可以解决高校审计人员力量不足的问题，因为离任审计一般在领导换届时集中进行，这时会给审计部门带来较大的工作量，不仅时间紧任务重，而且根据本次调查结果，湖南省本科高校的审计人员多为4～6人，专科院校的人数则更少，集中在1～3人，若以离任审计为主，审计任务和审计力量之间就会存在矛盾，这会影响审计的质量，而任中审计则将审计时间提前到领导干部任职期间，使得审计部门可以根据实际工作量来有计划地安排审计任务，进而为审计质量提供保障。而另一方面任中审计通过将被审计领导干部的经济责任履行情况及时反馈给相关部门，能有效推动各部门对审计结果的运用，还使得审计关口前移，进而充分发挥审计的预防功能。

2.推动审计结果运用

审计结果运用的本质是相关部门将审计结果转化为对领导干部的监督管理，在这个过程中则需要审计、组织人事、纪检监察等部门的协调配合，从而形成对审计结果的运用机制及执行监督体系。《2019规定》中明确了审计结果运用的不同主体和方式，各高校还应制定具体实施办法，细化相关部门运用审计结果的具体要求，并进行落实，而并非是“纸上谈兵”。

一方面，审计部门应着力提高经济责任审计质量，提高审计报告的可用性和可读性，因为审计质量的高低和审计结果运用程度有着直接的关系。审计部门还应按照规定及时将审计建议书送达被审计领导干部所在单位，同时督促有关部门、单位落实审计决定和整改要求，除要求被审计对象定期汇报整改情况外，也要不定期派人对审计整改情况进行检查，将整改情况以专题会议、审计简报等方式予以公开，必要时还要进行后续审计[16]。另外，审计部门还应积极推动相关部门将审计结果以及整改情况作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要参考，并明确要将审计结果报告以及审计整改报告归入被审计领导干部本人档案，还可将审计结果作为领导干部任前公示的内容之一，以便更清楚地了解拟任用干部的履职情况。

另一方面，被审计领导干部及其所在单位要积极配合审计部门的工作，在规定期限内进行整改，根据审计发现的问题要落实有关人员的责任，并采取相应的处理措施，将审计建议作为完善内部管理制度的重要参考，更关键的是要将审计结果和整改情况纳入所在单位领导班子党风廉政建设责任制考核的内容，这样才能形成有效监督和防止“审后再犯”。

对于审计移送事项，纪检监察部门要及时作进一步处理，并将受理和查处结果以书面形式反馈给审计部门，以强化审计结果运用[6]，把好经济责任审计的最后一关。

五、研究结论

内部经济责任审计通过对领导干部的经济责任履行情况进行监督评价，能规范干部权力运行、加强党风廉政建设、推进干部履职尽责、促进干部监督管理，是推进高校治理体系和治理能力现代化的重要抓手和有效方式[26]。本文通过问卷调查的方式研究了湖南省高校内部经济责任审计的工作开展及价值发挥现状，归纳出存在的普遍问题，并从三个层次、针对不同问题探讨提升高校内部经济责任审计价值的路径。具体来说，包括领导层、制度层、执行层，领导层中的提高重视程度、完善机构设置是内部经济责任审计价值发挥的前提和基础，能够增强内部审计机构的地位和独立性，而制度层中的三大制度为内部经济责任审计的工作开展提供依据和指导，最后执行层中的加大任中审计比例和推动审计结果运用是内审部门和其他相关部门需要切实履行的责任，它们之间相互联系，最终提升高校内部经济责任审计的价值。

本文的研究结果有助于相关部门了解湖南省高校内部经济责任审计的实施情况，并为内部经济责任审计的价值发挥提供一定的建议，同时也能引起高校对内部经济责任审计工作的重视。