中国农村宅基地制度改革方向与保障措施探索研究

黄兴平

建瓯市东游镇乡村振兴发展中心，福建 建瓯 353123

0 引言

农村宅基地制度是中国农村土地制度的重要组成部分，对于保障农民住房权益、维护农村社会稳定具有重要意义。然而，随着中国城市化进程的加速和农村人口老龄化的加剧，农村宅基地制度面临着诸多难题。为了解决这些问题，近年来国家出台了一系列政策文件，提出了一系列改革措施，旨在完善农村宅基地制度，提高农民住房保障水平，促进农村经济发展［1］。然而，目前我国部分农村地区超标准占用宅基地的现象十分突出，造成宅基地对耕地资源的大量挤占。福建省某宅基地制度改革试点县宅基地基础数据调查成果显示，该县一户多宅的农户约占15%，城郊村一户多宅的比例更是在40%以上［2］。此外，多数农村宅基地使用权权能单一，限制了农民的财产权益，不利于农民的财产增值和财富积累。因此，改革完善农村宅基地制度已经成为当前我国农村的重要发展任务。

1 相关研究综述

当前，较多学者对我国农村宅基地制度改革进行了研究。朱方林等［3］探讨了当前我国农村宅基地存在闲置率高、权能受限、混乱无序、确权颁证缓慢等阻点问题，总结了典型省份宅基地制度改革的典型案例和成功经验，提出了推进宅基地制度改革的关键问题、主要内容和选择策略。陈胜祥等［4］综合运用政策分析、模式识别及实地观察等方法，探究宅基地制度试点改革模式的形成机理、应然类型及实践形态。林雯璐［5］选取江西省唯一“三块地”试点地区——余江区作为研究区域，以宅基地制度改革为研究对象开展定量调查，在总结余江区宅基地制度改革取得的成效、分析影响政策满意度主要因素的基础上，运用博弈的视角理顺改革过程中各参与主体的诉求，找到均衡各类诉求的策略，再结合我国其他地区的试点经验，为余江区宅基地管理、维护宅基地制度改革成果提供政策建议。吕萍等［6］基于农民住房权益视角，结合相对剥夺理论和需求层次理论，以2015 年以来全国宅基地制度改革试点地区为例，分析当前宅基地和住房制度产生的问题，解析农民住房权益残缺的理论影响，探讨上一轮改革在农民住房权益保护层面的经验和瓶颈，提出深化农村宅基地和住房制度改革的目标和建议。

笔者在前人研究的基础上，归纳总结了我国农村宅基地制度改革的依据与必要性，并进一步探索农村宅基地制度改革发展的方向。

2 农村宅基地制度改革的依据与必要性

2.1 农村宅基地制度改革的依据

国家一直较为关注农村宅基地制度改革问题，并陆续出台了一系列政策文件，开展了一系列改革试点，为全面推广宅基地制度改革提供了政策支持和依据［7］。例如，2018 年中央一号文件（《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》）提出，“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制”［8］。2020年中央一号文件（《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》）要求“以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点”［9］。这为我国农村宅基地制度改革提供了改革方向。此外，一些地区已经开展了宅基地制度改革试点［10-11］，探索出了许多可行的改革措施，这些经验为全面推广宅基地制度改革提供了参考和借鉴。

2.2 农村宅基地制度改革的必要性

首先，改革完善农村宅基地制度是当前我国农村发展的必然要求。随着我国城市化进程的加速和农村人口老龄化的加剧，农村宅基地制度面临着诸多问题。而改革完善农村宅基地制度，可以提高农民住房保障水平，促进农村经济发展，推动乡村振兴战略的有效实施。其次，现有的农村宅基地制度存在许多问题，如宅基地超标准占用、闲置浪费等，这些问题导致土地资源被浪费和农民住房权益受到损害。最后，随着中国农村经济的发展和农民收入水平的提高，农民对于改善居住条件、提高住房保障水平的需求也越来越强烈。改革完善农村宅基地制度，不仅可以保障农民的住房权益，还可以促进农村经济的发展和社会的稳定［12］。

3 农村宅基地制度改革方向探索

3.1 完善宅基地集体所有权行使机制

第一，明晰宅基地所有权归属。在农村宅基地制度中，明确规定农村集体经济组织为宅基地的所有者，保障其对于宅基地的最终所有权。同时，明确农村集体经济组织在宅基地管理中的主体地位，确保其有效地行使对宅基地的各项权能。第二，健全农村集体经济组织宅基地管理制度。通过制定严格的宅基地使用规则和管理制度，明确宅基地申请、审批、使用、流转等各个环节的操作流程和规范，确保农村集体经济组织有效地管理和监督宅基地的使用［13］。第三，发挥村级组织在宅基地管理中的作用。村级组织作为基层管理机构，对宅基地的管理具有不可替代的作用。因此，应明确村级组织在宅基地管理中的职责和作用，完善监督和管理机制，确保其能积极参与宅基地管理工作，并有效维护农村集体经济组织的利益。

3.2 探索宅基地农户资格权保障机制

第一，探索宅基地资格权的认定办法。为了保障农民的宅基地权益，需要探索科学的宅基地资格权认定程序和方法，确保符合条件的农民能获得宅基地的资格权。通过制定明确的认定标准和程序，确保资格权的认定过程公平、透明、规范。第二，出台宅基地分配实施办法。为了保障宅基地公平分配，需要制定科学的分配实施办法。该办法应明确分配原则、程序和操作规范，确保宅基地能公平分配给符合条件的农民。第三，拓宽宅基地资格权的实现途径。为了保障农民的宅基地权益，需要探索多种实现途径，如通过宅基地流转、抵押、出租等方式［14］。同时，建立健全相关制度和市场机制，确保这些实现途径的合法性和可行性。第四，强化农民建房空间规划和计划指标管理。为了保障农民建房的合理空间和计划，需要制定科学的空间规划和计划指标。同时，建立健全相关管理制度和监督机制，确保农民建房的空间和计划符合规范，不损害其他农民权益。

3.3 探索宅基地使用权流转制度

第一，探索宅基地使用权流转机制。通过制定明确的流转规则和程序，确保符合条件的农民能合法地将宅基地使用权转让给需要的人，促进宅基地流动和土地资源优化配置。第二，探索闲置宅基地和闲置住宅盘活途径。为了充分利用闲置的宅基地和住宅，需要探索多种盘活途径。通过出台相应的政策和措施，鼓励农民将闲置的住宅进行改造和再利用，发展农村产业，提高农民的收入水平。第三，探索宅基地使用权继承管理办法。为了保障农民的宅基地权益，需要明确宅基地使用权的继承办法。通过制定科学的继承规则和管理办法，确保符合条件的继承人能合法地继承宅基地的使用权，保障农民权益。

3.4 探索宅基地有偿使用机制

第一，确定宅基地有偿使用范围。在宅基地制度中，明确规定哪些情况需要采取有偿使用的方式，保证符合条件的使用者及时支付相应费用。同时，制定相应的政策，明确有偿使用的具体范围和操作流程。第二，研究制定宅基地基准指导地价。为了保障宅基地的合理利用和农民权益，需要制定科学的宅基地基准指导地价。该地价应综合考虑土地位置、面积、质量等因素，为宅基地的交易提供参考和指导。第三，确定有偿使用的标准和方式。通过制定相应的政策和规定，明确有偿使用的具体标准和方式，确保符合条件的使用者能按照规定支付相应的费用。

3.5 健全宅基地收益分配机制

宅基地收益分配机制旨在通过制定相应的政策，明确收益的分配规则和程序，确保农民能合理获得宅基地所产生的收益，维护其合法权益。在具体操作中，该机制要求对宅基地的收益进行科学评估，并按照公平、公正、公开的原则进行分配，确保收益的合理性和公正性。同时，为了规范宅基地收益的分配和管理，还应制定严格的收益分配管理制度。该制度应明确规定收益的分配对象、分配比例和分配程序，确保收益能按照规定合理分配，避免出现收益滥用的情况。此外，应建立严格的监管机制，加强对收益分配的监督和管理，防止出现收益分配不公平和不合理的现象。

3.6 完善宅基地审批、管理制度

第一，完善宅基地审批制度。为了提高宅基地审批的效率和公正性，要完善现有的宅基地审批制度。通过制定严格的审批程序和标准，明确审批责任和时限，确保符合条件的申请者能快速、公正地获得宅基地使用权。同时，加强对审批过程的监督，防止出现权力滥用和审批不公的情况。第二，优化宅基地管理方式。为了提高宅基地管理的效率和规范性，需要优化现有的宅基地管理方式。具体来说，可通过引入现代化的管理手段和技术（信息化管理、地理信息系统等），提高管理水平和管理效率。同时，加强对宅基地的监督和巡查，及时发现和处理违规使用和违规建设等问题，确保宅基地的合理利用和农民权益。

3.7 健全宅基地监管机制

宅基地是农村居民的基本生活保障，必须建立健全监管机制，确保其合理使用和规范管理。首先，建立宅基地管理机构。各级政府应设立专门的宅基地管理机构，负责宅基地的审批、使用、监管等方面的工作，并建立健全相关制度和流程，确保宅基地的合理使用和规范管理。其次，推进宅基地综合执法。加大宅基地执法力度，及时发现和纠正违法使用、侵占宅基地的问题，加大对违法行为的惩处力度，形成有效的震慑效果，确保宅基地合理使用和规范管理。最后，搭建宅基地信息化管理平台。利用信息化技术手段，搭建宅基地信息化管理平台，实现宅基地数字化、信息化管理，提高监管效率和水平，及时发现和解决宅基地使用、管理等方面的问题。

4 践行农村宅基地制度改革的保障措施

4.1 加强政策支持和引导

第一，加大财政政策支持力度。地方政府应加大对农村宅基地制度改革的财政支持力度，设立专项资金，用于支持农民进行宅基地改造和升级，提高宅基地的利用效率和农民的生活质量。例如，可以通过直接补贴、贷款贴息等方式，为农民提供资金支持。第二，推出税收优惠政策。政府可以制定税收优惠政策，鼓励企业和社会力量参与农村宅基地制度改革。例如，对参与农村宅基地入股、租赁等开发的企业减免相关税费，对利用宅基地进行产业发展的农民给予税收减免等。第三，加大金融信贷支持力度。政府可以引导金融机构进入农村市场，开发针对农村宅基地制度改革的金融产品，为农民提供低息贷款等金融支持。同时，可以设立宅基地抵押贷款等机制，解决农民融资难的问题［15］。

4.2 完善相关法律法规

第一，明确宅基地权属关系。建立健全的宅基地法律法规体系，明确宅基地的权属关系，保障农民对宅基地的合法权益。同时，做好对宅基地的登记发证工作，确保农民能合法拥有和使用宅基地。第二，放宽宅基地使用权的限制。在保障农民合法权益的前提下，放宽对宅基地使用权的限制，允许农民通过出租、转让等方式流转宅基地使用权，推动宅基地的合理利用和优化配置。第三，明确宅基地收益分配规则。建立健全的宅基地收益分配规则，明确收益的分配对象、分配比例和分配程序。

4.3 加大监管和执法力度

第一，建立健全的监管机制。加强对宅基地制度改革全过程的监管，建立健全的监督机制，实现对改革工作的全面监管和跟踪问效。政府应设立专门的监管机构，负责对宅基地的审批、使用、流转等环节进行监管，确保改革的规范运作和农民的合法权益。第二，加大执法力度。加大对宅基地违法行为的打击力度，建立健全的执法体系，对违法使用、侵占宅基地的行为进行严厉打击，保障农民的合法权益。同时，加强对违规审批、违规流转等行为的监管和惩处，防止权力滥用和违规操作。

4.4 鼓励农民参与并保障其权益

第一，加强宣传教育。加强对宅基地制度改革的宣传教育，提高农民对宅基地制度改革的认识和参与度。政府可以通过开展宣传活动、举办培训班等方式，向农民普及宅基地制度改革的相关政策和操作规程，增强农民对改革的信心和认同感。第二，建立健全的农民权益保障机制。政府应建立健全的农民权益保障机制，设立专门的农民权益保障机构，负责处理农民在改革中遇到的权益问题，保障农民在宅基地制度改革中的合法权益。同时，建立公开透明的信息披露机制，及时公布改革的相关政策和实施情况，让农民了解改革的进展和自己的权益状况。第三，引导农民参与改革决策。加强引导和鼓励农民参与改革决策，建立健全的民主决策机制，让农民能参与改革方案的制定和决策过程。政府可以通过召开村民代表大会、宅基地使用者协会等方式，听取农民的意见和建议，确保改革的方案能充分考虑农民的利益和需求。

5 结束语

农村宅基地制度改革是推进农村现代化建设的必然选择。在农村宅基地制度改革中，探索改革方向和保障措施是非常重要的一环。通过这些措施，可以有效推动农村宅基地制度改革工作的深入开展，保障农民的合法权益，促进农村经济的发展和社会的稳定。