国有建设用地资产清查的上海实践

金璟

摘 要：基于国家全民所有自然资源资产清查第二批试点的工作要求，本文总结了上海市在国有建设用地资产清查试点工作中遇到的难点，包括专题信息中空间图形与字段属性不规范、清查价格体系与基准地价的用途分类不一致、基准地价覆盖范围不全等。针对清查试点中存在的问题，探索形成上海实践：清洗各专题图层并形成“一张图”整合使用权信息的技术方法，建立基准地价与清查价格用途内涵之间的衔接规则，根据价格分布规律完善清查价格体系。并对清查工作提出相应的对策建议，以期为下一步全面开展清查提供参考。

关键词：建设用地；自然资源；资产清查；价格体系

中图分类号：F293.27 文献标志码：A 文章编号：2095-1329（2023）03-0132-04

2019 年4 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，要求“研究建立自然资源资产清查评价制度，开展实物量统计，探索价值量清查”。同年9 月开展资产清查第一批试点，从建立制度、汇集补充数据、开展经济价值估算、建立成果数据库四方面开展试点工作[1]。

2021 年2 月，在总结第一批试点工作的基础上，自然资源部启动第二批试点工作，进一步验证和优化全民所有自然资源资产清查技术路径与方法，建立资产清查价格体系，健全工作组织方式和协调机制，指导规范试点工作。根据《关于开展全民所有自然资源资产清查第二批试点工作的通知》（自然資办函﹝ 2021 ﹞ 291 号）要求，上海市选择奉贤区和金山区作为代表区域开展第二批自然资源资产清查试点工作，涵盖土地、矿产、森林、草原、湿地和海洋等六类全民所有自然资源资产，以年度变更数据为底板叠加各类资源专题数据开展实物量清查，分资源建立清查价格体系估算价值量。

本文以奉贤区的清查实践为例，分析国有建设用地资产清查中遇到的技术难点与上海市相应的实践方法，可作为后续清查具体工作实践铺开推广的参考。

1 研究区概况

本次研究范围为奉贤区，位于上海市南部，南临杭州湾，行政区划面积约733 km2，辖区内全民所有自然资源资产类型较为全面，包括土地、森林、草原、湿地和海洋等。以奉贤区为研究区域，对于上海市自然资源资产清查技术路径的实践探索具有代表性。从空间分布看，国有农用地集中分布在海湾镇内；国有建设用地在奉浦街道、金海社区和南桥镇区域内集中连片分布，其他区域相对零散；全民所有的森林资源在全区内零星分布，在“上海之鱼”和“海湾国家森林公园”区域较为集聚；国有湿地资源沿奉贤区南部海岸线呈带状分布。

2 国有建设用地资产清查的技术难点

2.1 实物量专题信息存在空间图形问题与字段属性问题

实物量清查分为三个步骤，首先从“国土变更调查”数据中提取国有建设用地图斑形成清查底图；其次，梳理清洗专题数据，包括不动产登记信息数据、土地市场动态监测与监管数据、土地供应数据。最后，将国有建设用地清查底图叠加宗地和监测监管数据的专题信息，进行图斑细化和使用权属性信息提取[2]。

本次实物量清查中，专题数据的梳理清洗工作最为复杂。经检查，各专题要素层存在不同程度的拓扑重叠、冗余信息、错误信息等问题，无法直接与清查底图套合[3]。一方面是空间图形的问题：专题要素层内部普遍存在图斑重复、图斑局部重叠或边缘重叠、空间图形坐标偏移等问题；要素层之间同一位置地块图斑形状不匹配；专题要素层图斑不覆盖国有建设用地清查范围，大部分地块暂无使用权信息。另一方面是要素层属性信息的问题：要素层属性字段值域与清查需求不符、字段属性信息缺失、字段内涵不明确、地块在不同要素层中的同一属性信息冲突。

2.2 清查价格体系与基准地价的用途分类不一致

清查价值量的测算需建立国有建设用地清查价格体系。清查价格体系以现行基准地价体系为基础，经过修正、调整后形成基于清查时点、内涵统一、全域覆盖的国有建设用地清查价格。

本市基准地价用途适用范围有明确界定，且含义范围参照《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）等相关管理文件规定，各用途与年度变更地类用途衔接度较高[4-6]。经与清查价格用途逐项比对，清查价格体系共涉及22个二级地类，其中17 个地类已包含在现行基准地价体系中，另有5 个地类（采矿用地、盐田、农村宅基地、特殊用地、空闲地）缺少基准地价价格信号。

2.3 基准地价覆盖范围不全

上海市基准地价覆盖范围为陆域，其中：住宅、商业用途基准地价仅覆盖本市陆域，覆盖面积约6900 km2，与全域覆盖面积之间存在差异，差异部分主要为滩涂、海域；工业、公共管理与公共服务用地乡村范围的基准地价在制定过程中，侧重于考虑集体权属内涵、体现引导集体建设用地减量提质的管理导向，而城镇区域侧重体现推进营商环境优化和民生事业发展、落实地价底线管理的政策导向，因此工业、公服基准地价乡村区域部分级别水平高于城镇，价格水平与相邻城镇区域存在明显差异，故工业、公共管理与公共服务用地用途在乡村区域视同为无国有建设用地基准地价覆盖，与清查价格体系要求行政区域内（除无居民海岛外）全覆盖的要求存在乡村区域及滩涂、海域等未覆盖的差异。

3 上海国有建设用地资产清查实践

3.1 实物量专题信息清洗

3.1.1 专题数据预处理

经检查，各专题要素层存在不同程度的拓扑重叠、冗余信息、错误信息等问题，无法直接与清查底图套合，需通过拓扑检查和数据信息清洗两个步骤处理形成“干净”的要素层后，再进行图层间的套合裁切操作。

（1）宗地数据处理

宗地数据的重叠图斑情况较为复杂，需要按照统一的规则进行人工判断：一是时间优先原则，对于完全重叠或局部重叠的宗地图斑，留下时间较新的宗地，删除旧宗地图斑，不对宗地图斑进行分割。二是现势用途优先原则，当时间信息缺失，留下现实用途与“年度变更”底图中地类用途一致的宗地，删去历史用途宗地图斑。逐一处理宗地数据层中问题图斑后，形成无空间拓扑错误的专题数据宗地图层。

（2）监测监管数据处理

检查监测监管数据要素层，存在两类重叠问题：一是少部分图斑存在包含关系，二是大部分图斑存在擦边重叠问题。针对这两类问题，调研了解后确定以下处理口径：

① 包含关系的重叠问题在土地供应过程中必然会产生，地块供应后，土地出让合同规定土地使用权人在子地块上配建公共设施，建成后将子地块移交政府。根据土地供应业务逻辑，被包含在内的小图斑应分割獨立，并更新原出让图斑范围。

② 擦边问题中重叠部分图斑面积及占比较小，可能受坐标误差或转绘精度影响，处理原则如下：遵循时间优先原则，重叠部分归入时间较新的地块；若无法通过时间原则判断，则归入公共边最长的图斑中。逐一处理图层问题图斑后，得到无空间拓扑错误的土地供应数据集合图层。

3.1.2 多来源使用权信息整合

国有建设用地的使用权信息来源于宗地数据和监测监管数据，由于登记和监测监管数据产生时间的先后代表其数据的有效性，后产生的数据可用来更新旧的历史数据，因此需要在完成上述专题数据自身内部问题预处理之后，开展两图层的对比与清洗，整合形成一张宗地数据与监测监管数据无重叠的图层。

开展宗地数据与监测监管数据的两个图层整合工作，一是边界一致图斑判读原则为时间优先、宗地优先，对于确属同一地块的情况，保留宗地图斑；若宗地图斑使用权属性信息存在缺失，采用监测监管数据图斑属性信息进行补充。二是一对多、多对一交叉重叠情况需细化图斑边界，保留子图斑图形空间信息。三是保留独立无重叠交叉的宗地图斑。叠加处理多来源专题数据后，形成一版无拓扑错误且整合使用权属性信息的“使用权信息一张图”。

3.2 价格体系用途衔接

遵循用途内涵及土地利用特点的相似性、地价水平的客观规律和谨慎估算等原则，参考基准地价已有相似用途确定清查价格水平。

（1）有价格信号的地类

以年度变更调查二级地类为出发点，以基准地价用途分类为对照，通过比对两者地类内涵、土地利用方式及利用特点、地价规律等方面的一致性，逐个确定各年度变更调查二级地类适用的基准地价用途。其中，17 个二级地类有价格信号、与现行基准地价用途存在一一对应关系，对应基准地价级别范围归纳汇总后，主要包括以下5 类：商业用地（批发零售）、住宅用地、工业用地、公共管理与公共服务用地（一类）、公共管理与公共服务用地（二类）。

（2）无价格信号的地类

根据用途内涵及土地利用特点的相似性，采矿用地、盐田、特殊用地、空闲地清查价格的级别范围及价格水平参考产业项目类工业用地。

农村宅基地，指农村用于生活居住的宅基地，从属于一级地类住宅用地，根据用途内涵、土地功能的相似性及地价客观水平规律，与本市动迁安置房相似。根据动迁安置房出让起始价不低于出让地块所在级别基准地价的70% 的工作管理要求，农村宅基地清查价格的级别范围参考现行住宅用地级别范围，价格水平参考现行商品住宅基准地价的70%。

3.3 空间范围补充

住宅、商业基准地价与清查价格之间的空白区域（主要为滩涂、海域），公服一、公服二、工业用途基准地价与清查价格之间的空白区域（乡村区域及滩涂、海域、河流），应充分考虑基准地价空间分布规律以及本市地价管理政策导向，参考同一行政单元的末级价格确定。具体做法如下：

（1）乡村区域

公服一、公服二、工业用途乡村区域清查价格需结合清查目的、城镇区域基准地价水平及分布规律等综合确定。根据本市地价体系构建特点以及一级出让市场地价分布规律，同一用途在街镇范围内的价格差异相对不大，尤其是远郊区的乡村区域，与同一街镇的相邻城镇区域价格较为接近，综合上述因素及客观实际，乡村区域的清查价格参考所属同一镇级行政单元的末级价格确定。

（2）滩涂、海域

根据清查价格体系全域覆盖的要求，除陆域外，年度变更调查范围内的滩涂、海域应建清查价格。考虑到滩涂、海域的开发、建设等利用条件尚不成熟，经济价值相对较低，根据遵循经济价值体现功能价值的原则，上述空白区域参考本用途全市基准地价末级价格确定。

（3）一江一河

工业、公服二基准地价矢量图中黄浦江、苏州河区域覆盖不完全，全局考虑地价分布空间规律的连续性，并参考其他用途的处理方法，苏州河区域的级别价格参考河两岸确定，黄浦江区域（一半）的级别价格与沿岸价格水平保持一致。

4 思考与建议

针对本次试点阶段遇到的难点问题，从清查工作的长期目标来看，提出以下建议：

（1）建议清查成果中缺少的相关实物量信息，如宗地登记信息、监测监管数据、使用权情况等，当前试点阶段可暂空，由相应专题工作开展专业调查补充完善专题成果，待清查时点更新和清查规范稳定时统一纳入清查成果，提高清查成果数据质量。

（2）建议由上至下协调清查所需的专题数据成果的完善。从清查来看，部分专题数据内容要求与清查不一致，建议按照清查成果的数据规范要求，对各类资源专题调查监测数据进行统一规范和内容补充，为下一步清查成果的全面铺开提供支撑。

（3）探索清查成果在地价管理工作中的应用。建议部里进一步明确清查成果的应用方向，明确清查工作开展方向，在实际管理工作中逐步完善清查成果的应用性。

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