儿童本位视角下的韩国托育机构服务质量评估认证体系探析及其启示

韩春花，胡家欣，康灵诗

（广东第二师范学院学前教育学院，广东广州 510303）

一、问题的提出：建立行之有效的托育服务质量监测体系之必要

0-3 岁婴幼儿发展的关键期，早期的照护质量对婴幼儿的学习与发展具有重要影响，如何提供高质量的托育服务以满足婴幼儿良好发展的需求，已成为备受社会关注的话题［1］。党的二十大报告提出我国应在“幼有所育”上持续发力。早在2019 年国务院办公厅印发的《关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中明确指出，到2025 年，我国应基本形成多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系。2022 年5 月，国务院在《“十四五”国民健康规划》中进一步强调要“建立健全托育机构质量监测评估制度，加快推进托育服务专业化、标准化、规范化”。由此可见，制定科学合理的托育服务质量监测评估标准，并建立规范化的托育机构服务质量监测评估体系，已经成为当前我国托育服务发展面临亟需解决的问题之一。托育服务质量的监测不仅有助于推动托育服务的高质量发展，而且对于推动托育服务整体水平具有重要的推动作用［2］。

同为东亚地区国家，韩国人口转变历程与生育政策与我国有一定相似性，并且在建立高质量托育服务体系和实施行之有效的托育服务质量评估制度方面积累了有益经验。作为应对超低生育率与重度老龄化的危机的重要举措［3］，自2003 年起，韩国连续实施了三个阶段的托育机构评估认证措施。在2004 年，韩国政府进行了全面修订《婴幼儿保育法》，其中核心理念是以“尊重婴幼儿的权利”为中心，将婴幼儿的最佳利益置于首位，以促进其健康发展。同时，该法案明确规定了国家在提高婴幼儿托育服务质量方面的角色和责任，并强调了国家和社会共同承担婴幼儿保育和教育的责任。此外，韩国的托育机构服务质量监测体系不断改进以适应养育环境的变化和社会需求，积累了宝贵的经验，有效提高了托育人员的专业水平、师幼互动质量以及保育质量［4］。因此，考虑到中国当前迫切需要建立标准化的托育服务质量评估体系，有必要学习借鉴韩国托育机构服务质量监测体系的实施内容和特征，以及它在实际执行中积累的有益经验，以为我国建立托育机构服务质量监测体系提供有益的参考。

二、韩国托育机构服务质量评估机制的发展：在批判与传承中渐行渐改

2003年，韩国第一次试点实行托育机构服务质量监测制度，并于2006年试点运行后逐步扩大范围。2009年，韩国完成了第一轮评估认证并在随后对评估指标进行全面修订，于2010年进行了第二轮评估认证，2014年进行了第三轮修订与补充［5］。2017 年11 月，韩国福祉保健部宣布“幼儿园和托育机构评估系统整合计划”，并正式启动第三轮评估认证［6］。

（一）第一轮评估认证制度（2003-2009 年）：探索期

上个世纪80 年代以后，随着韩国经济的发展，女性积极参与社会劳动，对婴幼儿托育的需求也随之增加。托育机构数量的增长引起了人们对提供托育服务质量的关注，并加强了国家应承担责任的主张。因此，韩国政府确立了托育的公共性，使托育服务的类型多样化，探索托育的发展方向。特别是，修订后的《婴幼儿保育法》将评估申报制改为认证制，以防止托育机构质量低下，并引入评估和认证制度，以保障和管理托育服务的质量［7］。评估认证制度的引入，为政府有效管理和支持托育机构建立了一个体系，确保了托育机构教师的专业性，提高了托育服务质量，并为家长提供了机构服务质量相关信息使其理性选择托育机构。自2006年起，韩国政府根据国内实际情况和托育机构的多样性，正式扩大了评估认证体系，并制定了更为合理的评估指标体系。

在第一轮评估认证实施期间，韩国根据试点的评估结果对评估认证体系进行了持续改进。首先，将评价认证过程所需时间从9个月缩短至6个月，将申请资格确认从评价认证事务局改为地方自治团体，以判定是否符合申报资格。其次，以缴纳参与费用的机构为对象，育儿综合支援中心通过举行参与说明会、支持助力计划提供充分信息，完善程序，防止出现回避参与申请的情况。第三，2008年，通过协商确定了每周观察期，并将认证评议由5 人一组调整为3 人一组。第四，通过将自查报告的比例从30%降低到25%，认证决定的门槛分值从20%提高到25%，改善了认证决定比例，从而提高托育服务的质量。最后，向通过评估和认证的托育机构颁发了证书和认证牌匾，并在保健福利部、育儿综合支援中心网站上公开认证托育机构的名单［8］。

（二）第二轮评估认证制度（2010-2017 年10月）：稳定期

总结第一轮评估认证的经验，为解决个别托育机构在参与认证过程中面临的困难，韩国制定了一系列支持方案，并从2010 年开始实施了第二轮评估认证，以确立逐步提高托育服务质量水平的中长期计划。第二轮评估认证强调让婴幼儿家长参与认证准备，并在对托育机构进行调查时征求他们的意见。这样一来，公众可以相信通过评价认证的托育机构提供的服务质量高于政府设定的标准，从而实现整个托育机构运营体系的高质量化。评估认证制度实施十几年来，托育机构通过自主申请的方式参与评估认证，提高了自身的服务质量，但是对于没有参与评估的托育机构，相关部门并没有给予特别的处罚。这导致8，289 家（20.2%）托育机构直到第二轮认证才获得通过［9］。因此，有必要改善运营体系和指标，以减少评价认证的盲点和机构迎评工作负担，从而提高托育机构对评价认证的参与积极性。

第二轮评估认证期是评估认证制度的稳定期，伴随着各种合理运行的变化，认证过程将从自我检查统一改为参与确认、现场观察、审议3个阶段，全程需要4个月的时间。与此同时，还确立了机构参与评估认证的法律相关事项的程序，将未履行托育机构设置标准所要求的法律事项的托育机构排除在参与评价认证对象之外。从2012 年开始，为了保证评估的公正性，要求现场评估人员在现场观察结束前与托育机构园长签订相互确认书。另外，由于托育机构自我评估结果的有效性问题被提出，第二批试点中将现场评估报告的比例调高至55%，第三批试点中将现场观察评估报告比例再次调整至65%。与此同时从2012 年开始引入了对已获得认证的托育机构进行定期突击检查，以确保对托育机构在获得认证之后的质量管理［10］。

（三）第三轮评估认证制度（2017年11月-至今）：成熟期

2014 年韩国推动了第三轮评价指标的修订工作，并在2014 年制定了指标（草案）。2014 年底，在国务调整室成立的“幼儿园和托育机构评价工作组”，推动了托育机构和幼儿园综合评价体系的建立，尤其开启了第三次指标（草案）与第二次指标并行试点工作。推动托育机构和幼儿园评价体系的整合，目的是根据各自的评价体系加强评价的客观性和一致性，使托育机构和幼儿园的质量能够客观地相互比较，同时保持机构的多样性。韩国在2016 年6 月发布了《幼儿园和托育机构评价体系整合方案》，从2017 年11 月开始正式实施评价认证。到目前为止，评价认证制度改善了托育机构的物质环境，增加了机构评价的话语权，并增加了政府的支持［11］。随着2018 年12 月11 日《婴幼儿保育法》修订案的公布，评价认证制度从2019 年6 月12日开始变更为托育机构评价制度。虽然评估认证制度是通过自愿申请方式实施的，但已经扩大到所有托育机构的参与，并建立了由国家管理的法律制度。因此，托育服务质量管理将对所有托育机构具有强制性。

在第三轮评估认证中，为了减轻托育机构准备评估资料的负担，使评估更具有实质性，将原来的13 分制，即每个项目和领域的分数相加，改进为等级制（A 至D），将评估结果分为“符合”或“不符合”两个等级，以防止托育机构过于关注分数等级的现象发生；从绝对分配总额的方式改为反映现场评价10%的结果，并且将评价结果为A 级的托育机构的认证有效期延长一年；鼓励B 级和C 级托育机构在一年内再次申请参与评估，使它们有机会提高自身的质量；公开所有被评估认证的托育机构的结果以保障家长的知情权；通过缩短现场评估周期，采用评估托育机构日记的方式来减轻评估认证的现场监测负担；对于评估等级制的变更，教师们给予了肯定并表示对托育机构的现场评估需要更加客观、公正的评价和多方位的评估方法［12］。学者们对第三次托育机构评估认证提出了以下观点：首先，将现场观察的两周通知期改为一周，将为期三个月的托育机构日记评估缩短为一个月，以此来减轻一线教师的负担。第二，人们担心评价认证分数和评级会因观察员的主观看法和判断而存在差异，因此，要加强对评估人员专业培训，以确保评估人员专业资质［13］。尽管，托育机构教职员工普遍表示认证有效期限的延长、现场观察周和托育日志评定时间的缩短减轻了他们评估认证的负担，同时，托育机构信息的公开保障了家长的知情权，但在现场评价比率的上调中，需要进一步制定适当的标准，并对现场评估人员进行严格的选拔及培训管理［14］。

综上，韩国从第一轮到第三轮的评估认证持续改进过程中，评估认证体系逐渐得到了完善，其制度变迁过程如表1，然而，评估过程中仍存在评估认证准备工作量过重，评估认证后对托育机构服务质量的管理方面的问题。

表1 评价认证制度变迁

三、韩国托育机构服务质量监测体系运作逻辑：儿童视角

（一）韩国托育机构质量监测目的

韩国第三次托育机构服务质量监测评估认证指南中表示，质量评估目的是保障婴幼儿健康养育的权利，增加保育教职员的专业性，增加家长对托育机构和保育现场的支持与管理。韩国目前实施的第三轮托育机构质量监测评估具有以下的目标：第一，提高保育服务质量水平，保障婴幼儿在安全的保育环境中健康成长的权利。第二，提高托育机构负责人和保育教职员的专业性，丰富托育机构保育教育课程。第三，提供托育机构的保育服务信息，让父母合理地选择幼儿园。最后，建立政府有效支持和管理托育机构的高质量体系。

（二）韩国托育机构认证评估程序

第三轮评价认定指标的评价认定过程在申请后约4 个月，分为参与确认、现场观察、综合评估三个阶段［15］。（见图1）。

图1 韩国托育机构服务质量监测评估流程

第一阶段为参与确认阶段：托育机构自愿提交质量监测评估的申请，同时自行准备好自我评价报告。报告有九项必填信息：遵守师幼配额比例、机构预算与结算报表文件、安全事故保险（人身伤害、火灾赔偿保险）登记、婴幼儿保育法等相关行政处理、托育机构的设置标准、保育室的设置标准、保育员的安置标准、保育员的定期健康检查报告和紧急疏散设施的设置。韩国托育机构质量评估政府部门（韩国保育振兴院）确认托育机构提交的申报和基本信息后，会要求符合标准的托育机构提交自查报告和缴纳以幼儿园具体人数为准决定的参与评估手续费（39人以下25万韩元，40 人以上30 万韩元，100 人以上45 万韩元）。

第二阶段为现场评估阶段：现场评估专家访问确定参评的托育机构，根据评价认真指标对托育机构的质量水平进行现场评价及报告。政府部门将根据确定参评的托育机构定一周评价周，并在其中选定一天作为现场评价日。在事先没有通知的情况下派遣评估专家到现场实施观察访问，幼儿数量在100 人以下的托育机构派遣2名评估专家，幼儿数量在100 人及以上的派遣3名评估专家。评估专家通过一天的现场观察、文件审查和面谈等方法进行现场评估。最后在一周内向参评的托育机构公布评估结果。

第三阶段为综合评价阶段：由学界专家、现场观察者、相关政府部门人员和综合评估委员会根据托育机构的基本信息、自评报告和现场评估报告书为依据，依照综合评估体系最终确定托育机构质量等级，评价等级分为4 级，分别是A、B、C、D 级，根据等级划分为认证通过（A、B、C）和认证不通过（D），同时递交托育机构质量改善方向的建议报告。最后通过托育信息公示网站（www.childinfo.go.kr）公开对参与评估的托育机构的评价结果，分为：认证通过、认证不通过、未参与认证和变更（取消、到期等）。认证结果从公示月的15号开始，有效期为3年［16］。

（三）韩国托育机构评估认证结构

第三轮托育机构服务质量监测评估认证综合指标包含4个评估领域（育儿过程与互动、托育环境及运营管理、健康与安全、教职员工）以及21项评价指标和79个评价项目，详见表2。

表2 第三期托育机构服务质量监测评估认证综合指标的内容和组成

育儿过程与互动领域：育儿过程与互动评估指标尊重幼儿的权利并保障幼儿的主体地位，包括制定和实施儿童保育计划、教学方法和游戏支持、师幼互动、教师在与婴幼儿互动中的作用、评价及日常生活这7 个评价指标，用于评价托育机构保育计划制定与实施、一日生活流程安排、教学方法和游戏支持以及师生互动的科学性和规范性，下设31个评价项目。

托育环境及运营管理领域：托育机构环境及运营管理评估指标依据婴幼儿的年龄特点和发展需要，包括室内空间配置、室外空间配置、机构运作、与家庭和社区的联系及日托中心使用保障5 个评估指标，用于评价托育机构的设施设备配置、运营管理以及家园合作情况，下设19 个评价项目。

健康与安全领域：健康与安全评估指标根据婴幼儿生理发展特点和需要，包括室内外空间的清洁和安全、午餐/点心、健康教育和管理、入园和离园的安全及安全教育与事故预防这5个评估指标，用于评估托育机构室内外空间的卫生和安全、饮食的安全性以及健康安全的教育，下设15个评价项目。

教职员工领域：为提高与婴幼儿接触最为直接且时间最长的教职员工的工作满意度和专业水平，进而提升托育服务的质量。教职员工评估领域共有4个评估指标，包括园长的领导力、托育机构工作人员的工作环境、托育机构教职工的待遇和福利及提高教职工的专业性，用于评价托育机构园长的领导是否合理、有效，教师员工的工作环境、福利待遇是否合规、稳定以及其教学水平和工作能力是否专业，下设14个评价项目。

四、韩国托育机构质量监测评估的实施：质疑与追问

保障和提升托育机构质量是韩国社会对托育机构质量的最根本的价值诉求，托育机构质量的提升多以质量监测为依托，以监测促发展。韩国政府规划了以儿童为中心的托育机构改革与发展总目标，提出确保所有儿童享受生命初期最好的教育，为自己和国家创造更好的未来。这一目标体现了政府在追求教育机会公平的同时对保育质量公平的督促。完善的托育机构质量监测体系对于托育机构高质量的发展从而促进婴幼儿健康发展具有重要意义。韩国建立了完善的托育机构质量检测体系，对其不断进行有益探索，并推进了持续性改革。

（一）以儿童发展为核心，构建多维主体的质量监测评估体系

第三轮质量监测体系将幼儿园、托育机构和残疾儿童机构三者的评估指标合并为“共同指标”，确保拥有托育资格的机构都能根据统一的评价标准，提供最佳的保育托育服务。现场评估周时长从2 周改为1 周，并对综合指标进行大幅度精简，有效减少了重复评估，减轻了托育机构教师的迎检负担，使教师更集中精力于服务婴幼儿的身心成长，保障儿童发展权利。利用自评和他评相结合的方式，主要依托三类主体合作负责监测，即国家机构监测、地方政府监测、托幼机构自我监测，国家层面，主要通过财政投入来支持质量监测的实施，并通过立法设置专门机构负责制定评价标准和机构质量审查和督导；地方政府层面，负责组织和管理托育实践和托育机构质量监测记录；托育机构层面工作重点是确保将相关标准体系依法落实，并系统做到定期、系统地记录儿童发展和保教过程。对托育机构进行质量评估的过程包含4 个基本环节，包括学习评价认证指标阶段、机构汇编自评报告阶段、专家现场评估阶段和综合评估与持续改进阶段，其中机构聚焦于改善质量的自我评价是非常重要的环节，需要汇编系统的认证资料以表机构是如何满足认证要求。监测内容包括结构性质量、过程性质量和结果性质量，涵盖四个指标，与婴幼儿直接相关的指标有三个即育儿过程与互动、环境创设与运营管理以及健康与安全，强调儿童的健康和发展是托育机构质量的核心要素。

（二）以儿童立场为导向，彰显以儿童为本的的过程性质量观

从韩国托育质量评估标准一级指标的网络词分析可知，“儿童”处于词频的中心，托育机构质量的评估以儿童的发展为核心［17］。随着新一轮课程改革的推进，韩国将“Nuri”课程改为“儿童中心”、“游戏中心”的课程导向，其核心理念为为了支持婴幼儿的发展，督促托育机构提供适合婴幼儿年龄的环境和活动。韩国第三轮托育机构质量监测评估兼顾结构和结果的同时，注重以儿童为本的过程性质量，没有将监测重点放在有关场地、设备、教师资格等硬性要求上，而是提高了师幼互动的过程性评估比重，规定“过程标准”。在评估方式上增加了现场观察、面谈的比重，缩短了查看保育文件日志的比重，特别在过程性指标评估领域，以观察者现场观察和对托育机构进行面谈为主进行过程性质量评估。促使评估人员在现场观察中，站在婴幼儿的角度去关注他们在机构中的感受、体验和经历，倾听婴幼儿自身实际的保育教育需求，真实客观地了解教师是否有效帮助婴幼儿身心健康发展。“自下而上”的儿童视角避免成人视角的单一性和片面性，增加质量监测的儿童话语权。实地具体观察教师与幼儿在不同情境下的情感氛围和互动策略，考察教师在互动过程中是否始终以儿童为主体，了解儿童的需求并及时满足，有效考查师幼关系是否平等民主，婴幼儿在师幼互动中的参与权是否实现。同时支持婴幼儿的各种游戏活动，强调教师应以鼓励为教育手段而不强迫婴幼儿完成某项活动［18］，满足婴幼儿的游戏天性，凸显了教师是婴幼儿的观察者、支持者和引导者的儿童本位教育理念。

（三）以儿童健康成长为目标，构建公开、透明的托育机构质量监测机制

韩国托育机构质量评估不仅局限于对托育机构等级的判断，更关注的是托育机构中存在的问题的改进。韩国构建了一个具有开放性的托育机构质量评价体系，将监测结果透明公开，注重各项数据的收集和分析，并要求外部评估完成后将评估报告发布在平台上向家长和社区进行公示，为家长选择托育机构提供有效信息。公开透明的托育评价过程确保了客观、科学和有效的评价结果，增强运营机构的透明性，从而加强托育机构的良好服务意识，更好为婴幼儿营造健康安全、值得信赖的托育环境。针对韩国社会频发的幼儿园和托育机构虐童事故，在托育机构安装摄像头实时监测，增加了“发生虐待儿童等严重违法行为时禁止再开托育机构”的条例［19］，促使托育机构对虐童事件提高警惕，有助于预防虐童事件的发生。在官方网站上公示参评托育机构的不同等级以及未参评和出现违法行为的托育机构，增强运营机构的透明性，从而加强托育机构的良好服务意识，更好为婴幼儿营造健康安全、值得信赖的托育环境。在现场一方面观察教师与婴幼儿的互动情况，及时发现教师在保育教育过程中出现的问题并提出针对性建议，另一方面评估托育机构能为教师提供的专业提升空间，促使托育机构管理层注重满足教职工的工作环境和福利待遇，尊重托育人才，及时有效帮助教师不断提升自身保育教育专业水平，从而为婴幼儿健康成长提供更好的支持。

五、经验与启示

（一）建立标准化的监测指标体系，保障儿童权利得到落实

自2019 年以来，我国政府陆续出台了多项与托育机构监管相关的规范和标准，这些规范不仅包括了托育机构的硬件要求，如场地设置、建筑设计和人员规模，还强调了提升托育机构运营水平和服务质量的软性要求。然而，目前我国尚未建立标准化的托育服务质量的监督与评估机制［20］。值得注意的是，各省市在实施托育服务质量监测时存在不一致的标准，这显然增加了各地托育机构服务质量监管的复杂性，从而不利于确保儿童的基本权利从而促进儿童的健康发展。相比之下，韩国的托育机构质量监测评估体系经过三次修改逐渐形成了明确定量的评估指标和评估流程，这为托育机构提供了自我评估的明确方向，同时也使评估人员能够根据具体的评价指标对幼儿园进行具体而可行的评估。这有助于确保各地方教育部门在评估方法、进程、结果以及对评级指标的解释方面保持一致性［21］。因此，有必要构建我国标准化的托育机构服务质量监测的内容指标，并明确规定具体的监测流程和监测主体。这不仅有助于提高质量监测过程的客观性和有效性，还为托育机构的管理层和托育教师提供了科学有效且易于理解的参考工具，以便不断进行自我反思和改进，提高其托育专业水平。这将进一步加强质量监测的功能，以更好地满足婴幼儿健康和谐发展需求。值得注意的是，不论是评估婴幼儿的发展水平，还是评估幼儿教师的专业能力以及托育机构的运营设置，都应明确质量监测的目的是为了促进儿童更好的发展，并将儿童权利的尊重作为监测的核心原则［22］。

（二）注重过程性质量监测，促使儿童成为监测主体

我国一项对27 个省市的托幼机构质量评估研究中，对结构性质量、过程性质量和结果性质量进行了分析。研究结果表明，各省市的评估指标普遍表现出结构性指标的比重较大，而过程性指标的比重相对较低，呈现出结构性质量相对重要而过程性质量相对较轻视的特点［23］。韩国第三轮质量监测评估体系改变以往“重结果轻过程”的评估方式，聚焦过程性评估，增加了师幼互动等过程性评价指标的得分比重，强调教师对婴幼儿的保育教育过程的影响，有效考察了托育机构的托育质量是否能促进幼儿的高质量发展。因此，我国托育机构服务质量监测体系的构建需要注重评估的发展性和动态性，应以综合的动态机制为基础对托育机构的质量进行评估，以确保监测和评估的结果能够有效提升托育机构的质量［24］。此外，应重视儿童视角，通过自然观察了解托育机构师幼互动情况、教职人员的教育观念和保育机构专业的保育教育水平。有关婴幼儿保育与教育的研究证实了儿童视角的重要性［25］，这有助于在质量评估过程中，托育教师和管理人员更好地理解儿童的发展需求，反思并改进他们的工作方式和环境。这进一步推动了婴幼儿的积极学习，使其在高质量的师幼互动中形成稳定的情绪，在健康、语言、社会等领域均有显著发展［26］。如，高质量的教师与婴幼儿之间的情感和语言互动，有助于减少婴幼儿的适应不良行为，对婴幼儿的身心健康发展具有关键性影响［27］。

（三）公开监测结果，引导机构对儿童良好托育

监测结果的应用是评估功能发挥和作用效果的重要环节。然而，目前我国托育机构服务质量评估结果的应用机制尚不完善，未能充分运用监测成果来支持政府的科学决策、托育机构的质量改进以及家长在托育选择方面的决策［28］。韩国保健福祉部公示优秀托育机构的名单，同时设有托育信息查询网站，供家长了解不同托育机构是否参与评估和等级评定结果的相关信息，并且由相同部门集中公示虐待儿童等严重违法的托育机构［29］，为家长选择幼儿园提供更多了解信息的渠道。因此，我国应当建立和完善托育机构服务质量监测结果的公示机制，以体现监测成果的重要价值。这不仅有助于提高托育机构运营的透明度，还能加强家长和公众的知情权和选择权，使他们能够基于儿童的需求合理选择托育机构。不仅如此，还能够在一定程度上引导托育机构重新审视“儿童本位”的理念，促使其进一步提高托育服务质量，从而有效保障婴幼儿在托育机构获得有质量的照料，获得更好的发展。