长江流域生态环境协同治理法治保障研究

韩子龙

(武汉理工大学 法学与人文社会学院,武汉 430070)

随着长江大保护战略的不断深入推进,特别是《长江保护法》的全面深入实施,长江流域生态环境迈入全面依法保护阶段,取得了显著成效。该法无论是在总则还是在其他章节,都有大量的法条直接涉及流域协同治理机制。为确保长江母亲河永葆生机和活力,使“黄金水道”真正释放“黄金效益”,必须进一步将长江流域生态环境协同治理纳入法治化体系轨道。

一、长江流域生态环境协同治理法治保障理论概述

(一)流域生态环境协同治理法治化概念界定

流域生态环境协同治理是指在协同治理视角下,为了保障流域整体性利益,通过协调多元主体之间的利益冲突,促使多元主体以筑牢生态安全发展屏障为共同目标,行动步调达成一致,相互配合协调,合力打造生态共建、污染共治、资源共享的生态环境治理模式[1]。基于此,协同治理视角下流域生态环境法治化追求的是流域各治理主体在治理协调机制的统筹安排下,遵守治理协调机制所配套的体系化法律制度规则,协调共治,从而实现流域生态保护与高质量发展这一共同战略目标。

(二)流域生态环境协同治理法治保障理论基础

其理论基础主要是协同治理理论。协同治理理论主要强调在一个复杂的系统内部,不同的主体之间若能够进行有效的协调沟通,最终会取得整体效益。然而,不同主体在沟通交流间还要遵循相应的规则约束,在协调沟通过程中各主体势必会产生或多或少、或大或小的利益矛盾冲突,通过一定的规则约束将这些利益矛盾进行有效调和,各治理主体在调和过程中既相互妥协又互相竞争,最终在这个调和过程中达到各自力量的利益平衡,从而走向协同合作发展[2]。这一理论为长江流域生态环境协同治理法治保障路径提供了有效的建构基础,即在长江流域这一大治理系统中,沿流各治理主体在长江流域治理协调机制相配套的法律制度统筹安排下配合协作,形成巨大合力,不断提升治理效能,最终实现治理目标。

二、长江流域生态环境协同治理法治保障现行方式

(一)法律规范下政府间联合治理

党的十八大以来,习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路。基于此,长江流域生态环境保护取得了转折性的变化,中央率先开展顶层设计与总体格局统筹推进工作,各省也相应开展省际协商合作,以协同治理为抓手全力推进长江流域生态保护工作。本文搜索相关法律文件结果如表1所示。

表1 有关长江流域协同治理的法律文件

由表1可知,2016年中央高度重视长江流域生态环境保护,把保护和修复长江生态环境放在首要位置,牵动全局、立意高远。《纲要》指出,要打破行政壁垒,建立流域上下游生态补偿机制,形成生态环境联防联治、流域管理统筹协调发展新机制;《方案》强调,要抓紧建立健全长江流域管理体制及生态保护法律制度,切实提高长江流域发展的整体性、协调性、可持续性。随后,长江流域各省也相应开展生态保护协商合作,签署合作机制协议,这一举动标志着长江流域省际协商合作机制全面建立。紧接着,最高检于2019年发布《意见》,要求流域环境保护案件的审判工作也要以“协同治理”理念为引领,建立长江流域环境保护案件办理的司法协作机制。2020年底《长江保护法》的出台,具体规定了建立长江流域协调和监管机制,确定流域协同治理的责任主体,实现流域高质量协同发展。

(二)开展生态保护的环境公益诉讼制度

2015年《环境保护法》施行时正式确立了生态环境公益诉讼制度,其在长江流域生态环境协同治理过程中也发挥着不可或缺的作用。一方面,公益诉讼制度能够在流域生态环境保护中发挥预防性与恢复性功能,有助于实现预防为主、损害担责、注重修复的有机统一[3]。另一方面,公益诉讼制度能有效促使检察机关与审判机关、行政机关三类国家治理机关联动,同时充分调动社会组织的力量,凝聚保护环境公共利益的共识和合力,形成多中心的生态环境治理体系。我国的环境公益诉讼制度经历了从“提出建立—地方试点—逐步完善”的历程,实现了制度规范的从无到有、裁判规则的从粗到细、实践探索的由浅入深、全面推进的巨大飞跃。其中,不乏出台了一系列对环境公益诉讼案件办理程序的规定,如《最高人民法院、最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》等,这在一定程度上推动着长江流域生态环境保护的可持续发展。

三、长江流域生态环境协同治理法治保障现存困境

(一)流域协同治理立法内容有待完善

《长江保护法》第六条规定了区域之间针对流域生态环境保护和修复开展协同立法的内容,为长江流域各行政区域之间开展立法协作机制提供了明确的法律依据。但是就目前实践中长江流域各行政区域开展的协同立法情况来看,还存在以下问题需要完善:

1.开展立法协作的职责部门有待明确。《长江保护法》虽然确立了长江流域协调机制,但是没有对此专门设立相应的管理机构,况且各省(市)依据其第六条开展协同立法工作时,要面临着各省(市)人大常委会、政府及部门等协商讨论法律案提出、审议、表决、公布的局面,如果没有具体牵头协商工作的机构或部门,那么协同立法工作的效率性、精准性将会大打折扣[4]。构建立法协同机制内涵本质除了要为各区域行政主体搭建一个交流平台,更重要的是要针对流域各地生态环境保护存在的实质性问题,通过协商最终汇总给出相应的建议意见,从根源上化解矛盾,解决纠纷。而打通这一要点的关键性因素就在于要确定立法协同机制实施的职责部门,在具体工作中起到牵头作用,保障流域各地之间立法协商工作的顺利进行。

2.开展立法协作的具体程序尚未明晰。第一,《长江保护法》第六条虽然规定了地方可以根据需要在地方性法规和政府规章上规定协同开展生态环境保护协同立法的工作,但是对于具体工作如何开展,如启动程序、协商程序、审查监督程序等并未明确规定。也就是说,现有规定仅能起到宏观指引和法律依据作用,还不能满足实际工作开展的需要。第二,并未对地方性法规和地方政府规章两种不同层级的协同立法程序区分规定。根据《立法法》得知,地方性法规的制定主体是市级以上人大常委,而地方政府规章的制定主体是市级以上人民政府。两者主体定位不同,相应的协同立法工作开展程序也应有所区分,以符合相应的立法权限以及具体的规范内容。

(二)流域地方协同执法治理力度不足

目前,长江流域协同治理过程中政府部门仍然起主导作用。因此,各行政部门依法履行其相应的执法职责以及充分发挥其主观能动性开展协同执法工作对长江流域生态环境保护发挥着至关重要的作用,然而实践中各区域行政部门间开展协同执法治理工作尚有不足。

1.流域协同执法的内生动力不强。通过上述资料收集发现,长江流域生态环境地方协同执法工作往往是通过举办联合会议签订合作机制协议确立的,如上述表1列举的长江上游、中游地区省际协商合作协议。进一步考察这些协议所规定的内容可以发现,协同执法机制的运行程序较为笼统模糊,不具有可操作性,从而导致协同执法的内生动力不强[5]。此外,上述也提到《长江保护法》仅规定了根据“需要”建立生态保护协同机制,但是具体的程序内容并未落实,所以实践中各地方展开协同执法工作需要依靠其内在自觉性,而这种自觉性往往又会受到多方面因素制约,比如各自目标、执法信息、成本利益等。这些制约因素的不对等就会导致协同机制各方并不能相互信任,不利于充分有效展开协同执法工作。

2.流域协同执法的监督考察机制不健全。协同执法机制的有效运转需要相应配套的监督考察机制予以保障,从而促使各行政执法主体在监督考察过程中为实现保护公共利益这一目标达成高质量协作。然而,全面协同执法监督机制尚未在长江流域生态环境治理过程中建立健全。第一,正如本文上述提到,当前长江流域协调机制并未确定专门的职责主体,开展协同执法的行政主体又往往处于平等地位,所以相互之间并未确立监督考察机制。第二,据统计,长江流域横跨共计19个省、市、自治区且区域差距、城乡差距、群体差距突出,这就导致不同区域的执法规范以及监管标准并不统一。基于此,长江流域协同执法监管的有效性、公平性等难以得到保障。

(三)流域执法与司法协作开展不畅通

当前,我国已然出台了一些关于推进长江流域环境司法协作机制的规范性法律文件,但是通过考察文件内容来看,其大多属于不同区域间司法机关内部的系统协作,如审判规范方面等,然而关于行政机关与司法机关展开协作的规范性文件较为少见。总之,当前长江流域司法部门与行政部门协作严重不足,不利于流域生态环境协同治理发展。

1.流域执法与司法联动治理机制不完善。正如上述提到,当前有关行政执法部门与司法审判机关协同开展流域生态治理的法律文件相对较少,仅有少数省份出台了简略的协作机制文件,如贵州省生态环境主管部门与贵州省高院建立了行政执法与环境司法联动治理的横向衔接机制。通过考察这些文件内容可以得知,当前行政机关与司法机关之间的协作主要体现在制度层面,而且制度规定具有高度概然性。实践中由于具体的操作程序并未详细规定,往往导致两机关之间衔接机制缺失,出现两机关“联而不动,协而不调”的问题。此外,由于司法权需要保持中立性,因此行政机关与司法机关的联动机制仍需要考虑到充分保障审判机关的中立地位,保证司法公正。

2.流域执法与司法协同治理工作缺乏监督。在深入推进流域生态环境协同治理能力建设下,当前已然初步形成以“政府主导、公众参与、司法保障”为原则的多元共治新模式。然而,当前共治模式的实施更多体现在政府权力主导以及行政与司法强强联合,社会公众等其他主体的参与效果并不显著,不符合生态文明法治的要求。司法是维护公平正义的最后一道防线,如果任凭司法机关与行政机关开展协作,往往会导致权力滥用的现象发生,如贪污腐败、徇私枉法等问题[6]。基于此,长江流域行政执法与环境司法的协同治理工作需要监督机制予以约束,如公众参与、第三方评估机制建立等来保障行政机关与司法机关合法合理的开展生态环境保护工作,维护执法公正与司法公信力。

四、长江流域生态环境协同治理法治保障完善路径

(一)体系化建构流域协同治理立法内容

虽然《长江保护法》明确了流域协同治理机制,且第六条专门规定了区域之间针对流域生态环境保护和修复开展协同立法的内容,但流域协同立法作为一项全新的制度,《长江保护法》并没有为其提供一个完备的内容建设。因此,有必要通过建构流域协同立法制度体系,进一步完善相应的立法内容。

1.建立实体的流域协同管理机构。流域协同管理机构将作为牵头机关,承担起协同治理中立法、执法、司法等方面的联动管理职责,切实增强流域协调机制运行的可操作性和务实性。具体建立实体机构,则需要从长江流域的事权分配体系和综合治理原则两个方面考虑。一方面,从事权分配体系上看,长江流域纵向职责主体依次有中央政府、中央政府职能部门、流域各地方政府以及流域各地方政府职能部门等不同级别的行政主体。另一方面,以协同治理原则为基准,该制度目标是统筹流域内各行政区域间事权分配体系,确保各区域行政机关共同服务于生态文明法治建设的法治保障[7]。由此可知,实体性的流域协同管理机构应当设立在长江流域各区域地方政府之上,从而在横向层面实现统筹治理流域生态环境。此外,实体性的流域协同管理机构还可以在需要流域协同治理的地方行政区划中设立部分派出机构,以实现流域协同治理在基层予以覆盖。

2.设计流域协同立法具体化程序规则。不同行政区域协同立法的本质内涵是通过协作制定地方法规和地方政府规章,将实践中探索出来的长江治理经验与方法转化为长效性的立法规范。不同行政区域之间通过对话协商机制,获取共识性认识,打破在标准制度、考察监督等方面形成的生态环境治理壁垒。应当加快制定具体明确的立法协同程序性规范,从启动程序、协商程序、决策程序及评估程序入手,渗透到立法建议提出、撰写草案到协商审议表决、最终公布等各个方面,详细罗列各种协同立法事项以及范围,从而保障协同立法工作的规范性和可操作性[8]。此外,还应根据不同层级的立法规范区分制定运行程序,即分别以地方法规和地方政府规章为基准建构具有合法性、合理性及可行性的两套协同立法程序规则,以满足实践中流域生态治理具体操作标准的需要。

(二)整合与优化流域地方协同执法机制

长江流域地方行政机关之间在生态环境治理中的不同利益博弈使得其很难自发构建协同执法治理机制。深入调动行政机关协同执法的积极性,加强流域生态环境协同执法的监督,进一步优化与整合长江流域地方协同执法治理工作的开展。

1.建立流域地方协同执法激励与信息共享机制。(1)激励机制层面。一是要将流域生态治理效果纳入考核范围,即重点措施和有效成果作为地方行政机关绩效考核的重要指标,对于取得显著成效的部门给予表彰奖励,对于消极怠惰的部门要给予相应的批评,以此带动行政机关协同执法的积极性。二是加大对经济薄弱地区的帮扶。长江流域各区域经济发展水平存在差异,强行协同区域间行政机关开展联合执法活动,可能会给经济薄弱地区有效的资源整合利用带来负面影响。基于此,其他区域或者经济薄弱地区的上级政府可对其援以人才交流、商贸合作、技术推广等方面的帮扶,增强其协同执法内生动力。(2)信息共享机制层面。一是要建立健全流域生态环境执法信息共享平台,及时发布共享水环境状况、水污染治理等基础信息,形成规范高效的“测管协同”工作机制。二是协同执法主体间定期召开信息交流会,解决不同行政区域间存在的矛盾与张力,有效解决流域生态环境治理中存在的“搭便车”、信息不透明等难题。三是建立信息反馈机制,在协同执法完成后,各行政主体间要及时相互反馈执法结果信息,总结经验,为之后深度合作奠定基础。

2.优化流域地方协同执法的监督考察机制。为打破长江流域各地方行政机关各自为政、行政分割的困境,加强生态环境执法协同治理工作,最为关键的一步就是要加大协同执法监督力度。一是要强化内部监督。具有法定监督权的部门要进一步强化督查督办力度,高度重视内部监督工作,整治协同执法工作中执法主体不适格、执法程序不规范、履职尽责不到位等问题行为,保障协同执法各部门依法依规履责。二是展开相互监督。协同执法为执法主体展开互相监督提供了平台基础,在合作过程中,执法主体可以彼此监督制衡、取长补短,化解矛盾与信任危机,保障协同执法工作高效开展。三是优化外部监督。推动流域生态环境执法信息全面公开,通过完善举报、投诉、听证等相关渠道,发挥社会公众对流域协同执法的监督作用,一方面避免地方保护主义对流域协同执法的干扰,另一方面防止区域规则对流域规则的侵蚀,增强执法公信力。

(三)完善流域环境执法与司法组合衔接

随着流域协同治理理念的不断深化,促使流域环境执法与司法展开协作。当前部分地区已然开始探索流域环境执法与司法协作机制的构建,然而还停留在初步阶段,从实践角度出发,目前衔接协作机制的运行缺乏社会公众权利的参与监督,“行政执法+司法协作”组合拳效能扩张难以约束。因此,不仅要深入完善流域环境执法与司法协作的衔接机制,更需要加大渗透社会公众对其的监督力度。

1.强化流域环境执法与司法协作的衔接机制。依据不同阶段分别着手强化执法与司法协作的衔接机制。(1)诉讼阶段,主要完善环境违法犯罪案件的移送程序与证据转化程序。行政机关在执法过程中发现涉嫌环境犯罪事件,针对案件性质、证据收集与适用等诸多疑难问题,要与司法机关发挥会商机制作用对案件进行定性,规范收集涉案证据和加强证据的审查力度,之后将所有涉案材料汇总由行政机关递交给司法机关。(2)执行阶段,行政执法与环境司法的协作主要分为两种,一种是行政机关辅助司法机关督促违法行为人执行生效判决;另一种主要是检察机关针对行政机关作为不当时,对其提出司法建议,要求其改正履责。检察机关作为监督机关,要加强对流域执法活动的监督,防止权力滥用的情形发生。

2.加强对流域环境执法与司法协作运行的整体性监督。流域协同治理下的行政执法和环境司法协作离不开社会公众等多元主体的监督。在协同治理过程中,执法机关与司法机关的强强联合,往往使社会公众处于弱势地位。因此,应完善信息公开制度,并在此基础上拓宽公众参与方式。一方面,要求行政机关加大信息公开力度。行政机关在处理流域环境违法行为时应及时将处罚结果及依据予以公开,定期进行通报,并上传至流域管理机构的信息平台,方便公众知情及监督。另一方面,拓展公众参与长江流域治理的渠道和方式,鼓励公民从自觉守法到主动参与司法[9]。例如,完善行政公益诉讼诉前程序、生态环境损害赔偿磋商程序中公众参与、检察监督的程序性规定。加大宣传力度,加强与社会组织的协调联系,探索建立诉前听证制度,推行检察建议的公开制度,征求公众意见。

五、结束语

协同治理视角下建构长江流域生态环境法治保障机制是提升环境保护治理质效的重要举措。通过分析长江流域现有的法治化方式,发现其存在协同立法内容不完善、协同执法力度不足、行政执法与环境司法协作开展不充分等问题。基于此,应立足于理论与实践,首先要明确立法协作的职责部门和立法协作的具体程序,其次要建立流域生态环境协同执法治理的激励、信息共享、监督考察机制,最后要强化流域综合治理下执法与司法协作的衔接与监督机制。在立法、执法、司法协同的相互配合下,各展其长,相得益彰,助推长江流域协同治理可持续发展。