新乡贤参与乡村治理的问题与对策

李宜聪

作为与乡村社会存在着血缘、地缘、亲缘、婚缘、业缘等关系的群体，新乡贤积极参与乡村治理，发挥着助力经济发展、加强村民自治、完善乡村法治、促进乡村德治、供给公共物品等功能，助力实现乡村善治。但是因为保障政策不足、追求利益、乡贤文化匮乏、农村教育落后等因素，导致新乡贤嵌入农村社会不深、组织治理功能异化、参与内生动力不足、群体自身条件局限等问题。新形势下，需要采取完善保障政策、建立激励机制，弘扬乡贤文化、营造尚贤氛围，规制乡贤组织、建立运行机制等纾解策略，构建起新乡贤参与乡村治理的长效机制，使其成为乡村治理的重要参与力量。

乡村社会处于社会治理的神经末梢， 国家政权如何实现对乡村社会的有效治理， 是从古至今颇受关注的问题。古代乡绅因国家在经济上优免其徭役、在政治上赋予其自由见官权而在乡村具有特权地位； 因共同生活经历产生的心理认同而在治理乡村时具有正当性；因识文断字、知书达理而被乡民所尊敬；因在教化村民、矛盾化解、诉讼请愿、资源供给等方面起作用而在乡村社会具有权威。所以古代中国乡村治理主体是乡绅，乡绅治理减少了国家行政管理支出费用， 唤醒了基层群众参与乡村事务的活力， 实现了乡村社会良序善治。但是随着科举制度的废除，乡绅失去了合法性身份的制度基础。随着“乡绅”一词成为充满革命色彩“土劣化”的历史话语，乡绅失去了存在的社会基础；随着封建土地所有制的废除，乡绅失去了存在的经济基础；随着“政党下乡”和人民公社建立，乡绅彻底退出了农村社会。

然而，随着我国农村发展出现社会“空巢化”、人口“老龄化”、文化“衰退化”等问题，近些年来学界和政界开始呼唤新乡贤的出现， 并且有关新乡贤参与乡村治理的实践和新建立的新乡贤组织如雨后春笋般涌现，在实践中发挥着突出的作用，但同时也存在着明显的问题，亟需从理论和实践上进行研究。

一、新乡贤参与乡村治理的背景及其功能

（一）新乡贤参与乡村治理的背景

新乡贤参与乡村治理能在中国政治体制下重新焕发生机具有深厚的政策背景和社会基础。进入21世纪以来，随着农村社会结构的变化，改革开放后开始实行的“乡政村治”模式在实践中出现了一系列问题，比如，农村空心化致使乡村自治乏力、村民自治制度内卷化致使村庄公共服务供给不足、乡村道德断裂化致使乡村文化衰落、集体经济空壳化致使乡村经济发展落后等， 一系列的乡村治理问题表明了完善乡村治理模式的紧迫性， 为新乡贤的回归提供了可能。随着社会对新乡贤参与乡村治理意义的认识不断深化， 党和国家在政策导向上也为新乡贤出场提供了制度支持。中央“一号文件” 从2015 年至2018 年连续四年提到创新、发展、培育新乡贤文化，一系列文件和制度的出台为新乡贤参与乡村治理提供了充足的政策依据。从新乡贤自身来看，在“修身齐家治国平天下”的人生理想、“乌鸦反哺，狐死首丘”的根文化、“落叶归根”“荣归故里”的价值文化驱使下，新乡贤返回乡村参与乡村建设和治理也具有内生动力。同时，政府、媒体、村民对新乡贤的推崇和尊重所形成的社会资本、与县乡干部交往接触带来的政治资本、返乡发展现代农业获得的经济利益， 对乡贤参与乡村治理也有一定的吸引力。总之，在乡村治理面临新问题的现实背景和多元主体协同共治的政策背景下，再加上“落葉归根、反哺桑梓”的乡土情结和工具性利益的驱使， 共同推动了新乡贤参与乡村治理的实践探索。

（二）新乡贤在乡村治理中的作用

新乡贤在助力经济发展、加强村民自治、完善乡村法治、促进乡村德治、供给公共物品等方面发挥着突出作用。在助力经济发展方面，新乡贤通过为家乡招商引资牵桥搭线或者直接注资发展现代农业等方式，吸纳农村剩余劳动力，带领村民实现共同富裕。在加强村民自治方面，新乡贤发挥“智囊团”作用，引导村民进行协商议事，提高村级民主管理和民主决策的科学性和民主化水平； 发挥“解压阀”作用，通过新乡贤平台整合村民的利益诉求，维护乡村社会稳定；发挥民主监督功能，利用自身的影响力和专业知识，监督村务的行为。在完善乡村法治方面， 新乡贤把深奥的法律条文转化为接地气的“农言农语”，使得国家法律在乡村社会以村民熟悉的形式“落地”；介入村规民约制定过程，确保村规民约内容与法治精神相契合；以身作则依法办事，潜移默化提高村民的法治意识。在促进德治教化方面， 新乡贤在乡村积极传播党的惠农政策，帮助村民理解和运用政策法规；践行社会主义核心价值观， 引导村民树立正确的价值追求；作为农村地区的道德权威，推进乡村移风易俗工作的开展。在供给公共物品方面，新乡贤凭借自身社会资本，在“分利秩序”中增加村庄获得项目的概率；通过直接投入人财物的方式，给乡村提供有形的公共服务；通过矛盾化解、村庄教育等形式，为村庄提供无形的公共服务。

二、新乡贤参与乡村治理中存在的问题

（一）新乡贤嵌入农村社会不深

新乡贤参与乡村治理的制度背景说明， 新乡贤进入乡村社会是政府推动下自上而下的制度化行为。所以，大部分乡贤组织的来源是嵌入型而非内生型。嵌入型社会组织在参与乡村治理时多是参与“公益服务类”事务，而非“政治参与类”事务，存在着浅层嵌入的问题。新乡贤嵌入农村社会不深具体表现为：因历史中的乡绅被贴上“土豪劣绅”的标签，村民在心理上抵制新乡贤入场； 新乡贤群体相对于村民所具有的优势使他们更容易接触项目， 村民会质疑新乡贤入场的目的； 作为一股全新力量的新乡贤势必会打破村庄本来的权力分配状况，导致村“两委”对其抵制；新乡贤长久性的“不在场”，使得村民对他们的信任感和认可度降低。

（二）新乡贤组织治理功能弱化

新乡贤参与乡村治理的动力有工具性利益，这表明新乡贤参与治理存在着表现为“富人治村”“村霸治村”等现象的异化风险。新乡贤组织治理功能异化具体表现为：新乡贤组织成为家族或者宗族力量的代表，危害村庄稳定；新乡贤组织与村“两委”力量博弈，忽视村民的利益；新乡贤参与乡村治理本质是“人治”，阻碍乡村法治进程。乡贤并不是善治的必要条件，足够的权威以及统一的意志才是促进善治的重要条件[1]。调研中发现某些宗族文化氛围浓厚的地区在自然村（村民小组）层面建立村民理事会，但在实际运行中，出现了村“两委”被村民理事会“架空”的现象。因为村民理事会和自然村（村民小组）成员接触多，更了解他们的需求，在提供公共服务时也会侧重于提供那些不会得罪人的服务，而那些会引起村民争利的公共事务往往交给村“两委”。在这种情况下，村“两委”不仅没有和村民理事会形成治理合力， 还被弱化了自身的权威，乡村善治也就无法实现。

（三）新乡贤参与内生动力不足

新乡贤参与乡村治理的五大背景中只有乡土情结属于内驱动力， 所以各地政府也期待通过对本土物质文化资源和非物质文化资源的挖掘， 来唤起新乡贤的乡情，进而推动乡贤返乡工作的开展。但是乡贤文化保护和研究工作经常虎头蛇尾，存在“重申报轻保护、重开发轻管理、重眼前轻长远”的现象[2]。有学者表示乡村结构表现为利益网络格局， 而非简单的文化网络格局[3]。在利益的驱使下，各地政府将目光对准新乡贤的“钱袋子”，普遍出现重“富乡贤”“官乡贤”，轻“文乡贤”“德乡贤”的做法。村庄将捐款和投资作为判定乡贤的唯一标准， 忽视对乡贤的道德要求， 这种做法把乡贤返乡回报桑梓的行为约等于资本下乡， 这必定会进一步摧毁乡村的社会文化网络。除了外部因素的诱导，新乡贤也有自己的考量，城乡之间在居住环境、生活保障方面的差距也减缓了新乡贤返乡的进程。

（四）新乡贤群体自身条件局限

新乡贤群体构成普遍存在着成员年龄过大、文化水平不高、性别比例失衡的情况。调研中发现，专职乡贤平均年龄超过70 岁，具有高中文化水平以上的乡贤占比极低，女性乡贤数量非常少。年龄过大的乡贤往往思想保守，缺乏创新精神，不利于村庄招商引资和现代化产业发展。文化水平较低的乡贤在学习贯彻落实党和国家政策， 理解法律条文和上级文件等方面存在困难， 有碍于党和国家精神在乡村的传播和村庄管理事务的开展。另外，随着生产性家庭向生活性家庭的转变， 在家庭事务管理方面女性主导地位越来越明显。当涉及婆媳矛盾、夫妻争吵等家庭内部纠纷的化解，甚至是关乎拆迁补偿、邻里纠纷等家庭外部事务的处理时， 做好家中女主人的思想工作往往是矛盾化解的关键。而女性乡贤和女主人沟通比男性乡贤具有天然优势， 女性乡贤数量的缺少往往使得乡贤群体在化解纷争时呈现出有心无力的状态。

三、新乡贤参与乡村治理存在问题的原因分析

（一）政策保障不足导致新乡贤嵌入农村社会不深

新乡贤参与乡村治理的保障包括组织保障和制度保障。在组织保障方面，新乡贤组织作为一种社会组织，和其他社会组织一样存在“小”“散”“弱”的问题。而且新乡贤组织内部在成员产生、参事议事、考核监督、信息公开、资金使用等方面存在制度“缺位”的情况。组织力量弱小且内部运行机制不完善，使得新乡贤组织在乡村事务管理中形同虚设。同时由于大部分新乡贤在进入城市定居时放弃了农村户口，导致他们返乡之后没有宅基地，也就没有固定居所，这使得新乡贤在乡村生活世界的返场遥遥无期。即使近些年“两会”期间有政协代表号召建立现代告老还乡制度， 但是并没有解决新乡贤返乡之后的住所问题。新乡贤长期“离土”，和村民之间的沟通交流较少，对村民之间的沟通方式不熟悉，也就无法真正嵌入农村。

（二）追求利益最大导致新乡贤组织治理功能异化

新乡贤和村“两委”之所以会发生博弈，是因为两者都具有“经济人”的身份，在决定是否合作时首先考虑组织的“成本—收益”。当新乡贤组织力量大于村“两委”时，村“两委”被新乡贤组织“架空”；当村“两委”力量大于新乡贤组织时，乡村治理又一次陷入“行政化”的怪圈；当两者发现利益契合点时，会合谋谋取村集体利益。其实，“经济人”思维在村民身上也有体现，在“一切向钱看”的价值引领下，村民更关注新乡贤是否能为他们带来经济收入的增长， 这也强化了新乡贤“经济人”的身份。

（三）乡贤文化匮乏导致新乡贤参与治理的内生动力不足

乡村精英的流失和乡土文化的凋敝是乡贤文化匮乏的主要原因。市场经济的发展和户籍制度的改革敲开了农村封闭的大门，城乡在发展机遇、服务保障、教育资源之间的差距吸引更多乡村精英离土谋生创业。近十年来， 中国常住人口城镇化率不断提升，城镇人口的增多也预示着乡村精英的流失。同时消费主义、拜金主义、功利主义等思潮在逐渐侵蚀村民的思想和道德，破坏了农村的社会文化网络，造成了乡土文化凋敝。

（四）农村教育落后导致新乡贤群体自身条件局限

乡村长久以来为现代化建设做出牺牲， 导致即使现在国家一直对农村输入资源， 但是城乡二元体制之间的壁垒仍然无法打破。城乡二元体制不仅表现在经济收入、居住环境、基础设施等方面，更是表现在教育方面。乡村教育水平低下，经费有限，教师年龄大，导致新乡贤群体眼界不高，民主法治意识缺失，开拓创新精神不足。

四、推进新乡贤参与乡村治理的对策

（一）完善保障政策，建立激勵机制

新乡贤不是圣贤， 把新乡贤返乡造福村民的动力仅仅寄托于新乡贤自身意识的觉醒， 不利于新乡贤返乡工作的长久开展。必须提供给新乡贤足够的保障政策，包括创业创新政策、人才安居政策、服务保障政策、立法保障政策等，争取新乡贤不仅情感、资源返场，也能够在生活世界返场，使新乡贤真正嵌入乡村社会内部。同时要注意到新乡贤在满足了生活、安全需求后，还有满足归属、尊重、自我实现的需求，因此需要建立精神激励和政治激励机制，提高新乡贤参与乡村治理的积极性。

对于愿意返乡创业的新乡贤， 要给予创业创新政策照顾。以地方政府为主导，对可行性高的项目给予资源支持，在信贷、融资、税收等方面给予一定的政策倾斜，同时简化行政审批流程，建立创业风险测评与防范机制，提高政府服务质量。完善人才安居政策，解决新乡贤返乡“住无所居”问题。在国家对土地买卖进行严格限制的环境下， 地方政府可以在现有土地政策框架下，采取帮助新乡贤租住村民房屋、提供资金修缮新乡贤宅基地房屋等方式， 解决新乡贤返乡之后最基本的生活问题。完善服务保障政策，把新乡贤真正留下来。为返乡乡贤提供医疗保障、健康体检等优惠政策， 保障新乡贤子女在当地受教育问题，并且和新乡贤原单位联络，确保新乡贤返乡依然能享受原有的退休福利。完善立法保障，为新乡贤组织发展提供制度支持。

采用线上线下相结合的方式宣传新乡贤先进事迹，对新乡贤进行精神激励。村干部和基层政府成员逢年过节给新乡贤打电话或发信息表示慰问， 在新乡贤规模化返乡的日子举办联谊会， 组织开展有关乡贤文化的研讨会，以此拉近新乡贤和家乡的距离，增进新乡贤对家乡发展现状的了解。同时要通过政府官网、村庄公众号、颁发证书等方式宣扬新乡贤事迹，并且将新乡贤善举与本地公共建筑结合，建立乡贤文化长廊，为他们营造衣锦还乡的荣誉感。对部分为乡村发展贡献大的新乡贤采取政治激励的方式，将他们发展为党员， 引导他们通过合法程序参与村“两委”竞选或者任命他们为乡村发展顾问。

（二）完善党的领导，加大监督力度

基层党组织是党的意志在基层落实的保障，在乡村治理体系中处于核心地位。村民委员会作为基层群众性自治组织，除了要处理村民自治事务，还要协助基层政府开展工作，所以具有“行政性”和“自治性”双重特点，在乡村治理体系中处于主体地位。新乡贤组织是社会组织， 在乡村治理体系中处于辅助地位。所以村“两委”与新乡贤组织的关系是“议与决”“谋与断”“监与行”“辅与主”。要清楚界定村“两委”和新乡贤组织的职能界限，防止新乡贤组织职能异化，导致村“两委”被“架空”、新乡贤组织“失语”、村“两委”和新乡贤组织“合谋”等现象发生。因此必须对新乡贤组织进行监督， 以此确保新乡贤组织的运行过程和活动结果不“偏航”。必须坚持党建引领鄉村治理，始终坚持党组织领导下的多元协作治理，乡贤会理事长、副理事长的人选必须经过党组织审核，通过对主要成员“入口关”的把控，把新乡贤组织置于党组织的管控之下。同时针对农村基层党组织软弱涣散、成员素质不高的情况，要加强基层党组织建设，实施农村基层组织带头人队伍优化提升行动，提升基层党组织组织力。

（三）弘扬乡贤文化，营造尚贤氛围

乡贤文化的内容涉及人、事、结果，具体包括乡贤的构成及特质、乡贤的作用及影响、乡贤治理乡村所创造并传承下来的物质文化遗产与非物质文化遗产[1]。弘扬乡贤文化，必须在政府层面为新乡贤正名，减小新乡贤进村的阻力。政府和村民要意识到，新乡贤是在国家政策号召下，是反哺桑梓的群体，区别于“赢利型经纪”下的土豪劣绅。而且新乡贤参与乡村治理的本质是还政于民， 这意味着新乡贤参与治理不仅不会损害村民自治， 还能扩充村民表达诉求的渠道。弘扬乡贤文化需要对乡绅治理乡村所创造并传承下来的物质文化遗产与非物质文化遗产进行保护，具体包括对祠堂、乡绅故居等进行保护和修缮，对村规民约、村志族谱等进行编辑整理，对即将消失的民间绝技、乡风民俗进行救护。

（四）健全运行机制，培育乡贤力量

一是坚持以德为先，规范新乡贤的产生标准。不仅重视“富乡贤”“官乡贤”，也要重视“德乡贤”“文乡贤”，只有坚持新乡贤成员类型的多元化，才能保证村庄内部多元的利益被代表。同时在选拔新乡贤时，要坚持道德品质“一票否决制”，严把新乡贤入口关。二是扩展新乡贤的产生渠道，组建乡贤后备军。运用亲缘、血缘、业缘、地缘、婚缘关系，通过走访调查，联络散落在各地的新乡贤，建立新乡贤信息库，按照新乡贤擅长的事务划分新乡贤类型， 以便根据不同乡村事务类型寻求专业指导， 提高新乡贤参加乡村治理的效能。同时要注重将本地刚入学的大学生作为乡贤后备军培养，保障乡贤群体数量的稳定。三是构建新乡贤组织平台，完善新乡贤组织工作机制。提供新乡贤办公的专门空间，配齐办公所需设备，还要建立权责一致、运行流畅的组织内部制度，现代社会的风险性要求地方政府在新乡贤创业时， 要允许新乡贤犯错，只有这样才能解开束缚新乡贤手脚的枷锁，所以需要尽快建立新乡贤参与乡村治理的试错机制。四是完善新乡贤群体的培训和试错机制。新乡贤培训模式不能仅限于“以会代训”，更要开拓多种培训形式，如采取和地方高校合作、组织乡贤外出学习交流等方式提升新乡贤综合素质。