基于风险导向的审计整改约谈策略与实践研究

闫贞铮

摘要：审计领域逐渐开始接受行政约谈制度，这是一种充满灵活性、旨在推动合法和规范的新型行政执法手段。这不仅是一种有力的手段来最大化审计监管的功效，增强审计对象对于财务、招投标和法律法规知识的认知，同样也满足了新时期构建服务型审计的需求和审计整改效果的提升。经过审计部门的“预防针”和“指导式”谈话，审计对象管理意识得到了提升，能够及时采取有效正确的行动，确保审计整改到位，一定程度上遏制了屡审屡犯这一现象的发生。为了使审计约谈发挥最好的效果，我们必须明确约谈的目标、要求、参与者、约谈流程和内容，并严格遵守约谈的规定。

关键词：风险导向；审计整改；约谈；策略；实践

引言

伴随现代化进程，审计除了检查和监督职能之外，已经在逐步扩大其管理和服务的职能。而约谈是一种充满灵活性的行政手段，行政约谈已经在众多领域得到了大范围的运用。审计整改是审计工作的一个重要环节和重要内容，做好审计的下半篇文章刻不容缓。只有整改到位，才能达成审计的根本目的。整改目的是直击问题产生的根源，采用有效手段和行为，遏制问题的再次发生，及时止损。整改过程也是体现了审计管理和服务的过程。鉴于在审计过程中，审计人员和审计对象的思维模式会对双方的关联产生影响，很难形成一种公正的信任关系。在审计整改过程中，采用约谈的方式，可以在发挥审计服务与监督的作用过程中，逐步建立一种对等的信任，增强审计对象的财务、招投标、管理、法律法规等方面的知识，直击问题发生的实质，以有效提升审计整改的效果，从源头上阻止审计对象违规和违法行为的再次发生。审计人员希望通过约谈实现的目标，必须基于明确约谈的实质，进行深入分析，并采取有效措施进行优化，以建立一个符合标准、严格要求、合理有效的约谈框架。现阶段，中国的审计约谈体系面临着确立约谈参与者、目标、内容和流程相关的许多难题。

一、审计整改的现状

按照审计实施主体分类，主要分为政府审计、内部审计和社会审计三个板块。除了政府审计的整改很有成效外，现阶段内部审计和社会审计的整改不到位，仍旧是一个普遍现象。面对要求整改的事项，审计对象和所在单位以學习文件规定或者下不为例代替整改，或者整改方案、措施议而不决，或者问题的选择性整改等现象仍是普遍存在的。尤其是涉及退费等与个人有关事项的问题整改方案确定、整改措施的执行，难度就更大了。这些现象的产生，既导致审计成果无法被充分应用，破坏了审计的权威性，降低了审计的执行力，更严重的是导致经济活动风险剧增，一些违法违规的活动无法被有效控制，腐败活动无法受到适当的打击，进而减少了审计监管在我国经济监管架构中的重要角色，同时也给审计执法的腐败活动创造了环境。针对这一现状，增加审计约谈以提升审计整改效果非常必要。

二、审计整改不到位产生原因分析

结合工作实际，造成审计整改难的原因主要是以下三个方面：

（一）被审计单位领导对审计整改认识不足，不重视审计整改

不重视审计整改的原因，第一是主观认识不到位，对审计产生推诿和抵触情绪，面对指出的问题内心并不完全认可，对审计整改是一种敷衍态度，往往表现出来就是以学习代替整改，以下不为例代替整改。第二是认知的错误。在存在内审部门的单位，被审计单位的领导或者业务单位往往会认为审计和审计整改是内审部门的工作。当被政府审计发现问题了，会被认为是内审部门沟通不到位，让内审部门来具体整改，而代替业务部门整改。内审部门虽然熟悉整改要求，但是不熟悉具体业务，内审部门在中间充当“夹心饼干”作用，毫无意义。业务本身存在的问题依旧是存在的，这样后果是最为严重的，表面上整改到位了，实际上并没有落实到具体业务过程中，下次审计或者巡察这个问题仍旧是存在的。第三是审计对象不知道怎么整改。部分审计对象和被审计单位，法律法规意识淡薄，对很多资金资产管理等方面的规章制度知识欠缺，认知有偏差。不知道具体需要怎么进行整改，但在整改中按照“趋利”想法，很容易导致整改不到位。

（二）审计整改责任追究制度的缺乏

《审计准则》163至171条对审计整改的检查流程进行了明确规定，并赋予了审计部门通过调查、定期审查和追踪审查等手段来推动整改的工作职责。然而，由于缺乏具有强制执行力的审计整改责任追究制度，没有一个强制执行的责任追究制度来处理那些拖延整改或者不作为的被审计单位，没有处罚的约束，导致一些单位依旧频繁地被发现并重复违规，对审计整改持怀疑态度的情况依然普遍。因小团体或个人利益不愿整改的现象时有发生，如在审计过程中，我们发现其中的某些问题已经严重影响到某些小组和个人的权益，他们在维护自身权益的同时，往往选择拒绝或推迟修正。

（三）审计结果运用非常差

审计结果和审计整改的结果没有和被审计单位领导的各种考核挂钩。被审计单位仍旧存在审计完成就结束了。审计结果和审计整改没有纳入审计对象的目标考核。尤其是没有纳入被审计单位领导干部个人考核中。这一点在内部审计和社会审计中非常普遍，内部审计单位和负责人还要接受被审计单位的考核，这些制约都导致审计整改不到位，审计结果基本上没有运用现象发生。

（四）缺乏整改评价标准

尽管审计机构已经开始采取了重视问题识别、轻视问题修正的策略，但是他们并没有提供足够的引导、监控以及推动，只是专注于修正期结束的审计修正状态，而对那些尚未全面修正的问题却没有进行进一步的监控与推动。由于他们对待被审计的机构充满了信赖，只是浏览了提交的修正文件，并没有进一步研究审计问题的实际修正状态。另一方面，鉴于审计的专业属性，受审单位对于解决问题的方法、深浅以及目的的理解并不明确，对修正的重要性的理解也相当有限，没有得到专门的引领，这都会直接影响到审计修正的成效。受审单位的状态各有千秋，所面临的审计难题亦各有所长。针对各种问题的修复要求都应该按照特定的问题进行详细的解读，所以，关于修复的效果并无固定的评估准则。这无疑会使得各位审查者对修复效果的看法产生主观的偏见，进而妨碍了修复效果的公平、客观和科学，无法真实地展现出修复的效果。

三、基于风险导向的审计整改约谈概念简介

（一）基于风险导向的审计

审计模式是审计导向性的目的、范围和方法等要素的组合。它规定了审计应从何处着手、如何着手以及何时着手等方面。伴随着社会经济进步，审计目标与环境也在持续演变，因此，审计人员需要根据这些变动，对其审计方法进行相应的调整。现在审计已经完成了从账务基本审查、体系基本审查到风险引导性审查的转型。

审计风险导向模式的基础在于对审计风险的全面分析和评估，然后根据这个基础来制定审计策略，并且制定出能够适应公司实际情况的多元审计计划。自20世纪60年代以后，由于内部控制体系的固有限制、管理机构提供的虚假会计信息的内在驱动力、审计目标的日益复杂性、科技和政治经济法律环境的转变、审计地位和责任的增强以及社会大众对审计期望的提升，审计风险也急剧上升。指责审计人员的事件频繁发生，审计人员的压力大大增加。审计人员需要不只是对管理风险做出评估，还需要针对可能引发风险的每一步、每一个细节做出评估，从而明确关键的检查内容及其检查标准，并决定应该采取哪些措施、采取的数量及采取的审计证据类型，和对应发现问题整改情况，是否整改到位，是否为有效整改措施。审计风险的评价与解读是整个审计流程的一部分，所以它是一个持续消除并减少审计风险的步骤。通过约谈，审计人员对已经确实审计发现问题的整改有确定的认知，这一方面审计风险已经被限定在了可承受的最小范围，他们有权提出审计建议，并对审计整改作出有效评价。所以，风险导向审计模式需要审计人员从被动应对审计风险的角度转变为积极管理，这样不仅有助于削弱审计风险，并且提高审计效果和审计整改效果。

（二）审计约谈的兴起

“管理型政府”的改革通常以“行政约谈制度”为标志。在“管理型政府”的阶段，行政行为常常带有强制、一刀切、反抗等指示型的属性，导致行政实施者和其所服务的个体的身份并非均衡。因而，当行政机构发出众多“命令”时，其相关方常常会表现出强烈的反感，从而导致了行政争议的频繁出现。尽管如此，即便是采取司法途径，对于这类行政问题的处理依旧存在一定的挑战，行政诉讼依旧遭遇许多问题。随着时间的推移，行政磋商作为一种灵活的执法手段开始受到重视，其依据的是公正和自由的原则，创造出一个仅供行政机构和相对人参考的沟通环境。经过一番对话和讨论，两者最终签订了一份合同，从而极大地降低了相对人的反对意见，并且减轻了许多行政冲突，同时也让相应的政策能够更好地落地生根。另一方面，行政会议的预防性功能使其能在未来阻止一些不合法或不合规的事件，从而减少了许多后续的行政惩罚。这种方式不只是减少了行政运营的开销，还增强了行政效能。伴随着服务型政府的进步，行政约谈机制已经融入审计环节。在过去的几年里，我国一直在积极推动法治社会的构建，反贪污和廉洁的任务也在持续深化，而审计监管在此过程中起着至关重要的角色。《中华人民共和国审计署审计结果公告（2019年第7号公告）》揭示，2019年第一季度，审计署对31个省份、35个中央机构以及新疆生产建设兵团、10家中央企业、15家中央金融机构实施了审计，并对3643个项目、1728个单位进行了随机检查，涉及的金额高达4449.15亿元。审查的数据显示，一些机构和地区在加强“放管服”的改革，执行减税降费的政策，执行“六稳”的规定，以及推动三大重点任务的过程中仍有一些难点。针对这些情况，有关的机构和单位已经接受了适当的惩戒，但是这种情况仍旧频繁发生，主要原因就是有关机构和单位的财务法规认知的缺乏。尽管一些事后的严厉处罚能够对这些缺点产生一定的震慑效果，但是，这样的处理方式常常只能解决问题的表面，而无法根本解决。由于金钱的强烈诱惑和当事人的过度侥幸心态，这种威慑力可能会变得微不足道。因此，为了规范各部门和单位的财务收支行为，创造一个优良的财经环境，我们需要从根本上加强，也就是提升各部门单位的财经法纪意识和责任意识，让他们积极主动地履行法律义务。审计对话具备以上的关键作用，审计部门通过对各部门、单位、企业的负责人进行对话，指出问题并提供改善建议，同时向行政相关方普及相关法律法规，引导他们自觉遵守法律。因此，它们不只是推进了各个机构、组织和公司的健康進步，还增强了审计的工作效率，规避了许多事后的处罚，降低了审计工作的开销。

（三）基于风险导向的审计整改约谈

审计约谈是行政约谈在审计上的具体应用。因此，审计约谈概念应当是建立在行政约谈概念基础之上。行政约谈概念有狭义和广义之分，狭义的行政约谈仅仅指行政机关工作人员与行政相对人之间的约谈。行政会谈的定义可以是狭义的或者是广义的，其中，狭义的行政会谈只涉及行政部门的职员与行政相关方的会谈。审计约谈的作用体现在三个主要方面，首先是情感上的沟通，缓解双方对立关系，让审计对象更容易接受审计人员提出审计建议；其次是帮助审计对象增加内控管理的意识，提升整个被审计单位管理水平；最后是提高整改的效益，防止屡审屡犯，再审再犯的现象发生。

《审计法》清晰指出，审计的主体、目标以及任务分为政府审计、内部审计和社会审计三个部分，而被审计的主体则是审计对象，包括政府机关、企事业单位、社会团体等。审计风险是指审计中因为财务资料重大错报或者漏报，审计人员审计后发表不恰当的审计意见的可能性。审计整改是根据审计意见而提出的。意见提出得不恰当或者不可执行，会导致审计没办法整改。现阶段把审计整改列为审计的后半篇文章，其实质增大了审计风险。因此在约谈的时候，我们需要把审计发现问题和审计整改作为一体化来推进，要把整改执行的风险列为审计风险考虑。甚至可以理解为在整改阶段，执行整改导致风险会对审计风险产生更大的影响。因为审计归根到底是指出问题，杜绝问题再次发生。如果没有认识到问题产生的根源，屡审屡改屡犯，审计和审计整改就没有意义。

四、基于风险导向的审计整改约谈方式方法

基于风险导向的审计整改约谈是一种重要的审计程序，旨在帮助审计对象及所在单位，梳理问题产生的根源，采取有效的整改措施来降低潜在的风险，更有效完成审计整改，提升内部管理的水平。防止再次审计或者巡视巡察中同类问题再次发生。下面将从几个方面对基于风险导向的审计整改约谈进行详细介绍。

（一）审计约谈的目标

通过审计约谈，所有参与审计约谈的各方就审计发现的问题和审计整改要求达成共识。按照整改统一要求，对发现的问题，要承认问题，针对具体问题进行整改，杜绝任何以学习或者下不为例来代替对发生问题的认错和改错。在整改过程中，重落实，重时效，注重巩固整改的成果。

审计委员会的成员单位要共享审计资源，共同利用审计成果，规范经济运行，强化整体意识。全面提升审计成果运用的能力，共同提高审计对象和所在单位的管理水平和能力。

（二）审计整改约谈的参与者

审计整改约谈的主体一定是审计部门。如果政府审计，则由审计署、审计厅或者审计局派出小组进行约谈。如果是内部审计，哪怕是委托第三方社会中介机构进行审计的项目，也必须由审计部门组织实施。

审计整改约谈的对象就是审计整改对象，包括不限于审计对象本人，和审计对象所在单位的现任班子成员参与。必要时候还需要具体经济活动的经办人员和参与者参加约谈。这点在经济责任审计离任审计中尤为重要。

审计整改约谈的其他参与者，除了审计与被审计双方外，还要结合审计项目特点，可以主动邀请审计委员会成员单位参加。

（三）审计整改约谈的要求

1. 以风险为导向，以事实为基础

基于风险导向的审计整改约谈以审计发现的问题为基础，关注风险识别和评估，深挖高风险领域和潜在风险点，对其进行深入分析，提出针对性的整改要求。审计整改约谈要求所有参与者必须积极主动配合，不得推诿敷衍，反映情况或交谈内容，必须是真实、客观和全面的。

2. 主动性和针对性强

基于风险导向的审计整改约谈具有较强的主动性和针对性，其实际是审计关口前移的表现。审计人员在发挥监督作用同时，发挥服务职能。在审计和审计整改中，要求除了详细剖析问题根源外，审计人员关口前移，针对存在的问题，指明有效的整改方向，确保问题得到解决，降低风险。

3. 强调事前预防和事后控制

基于风险导向的审计整改约谈不仅强调事后控制，还强调事前预防和事后监督。一旦发现问题，应立即进行修正，避免问题进一步恶化。对已经出现的问题进行深度剖析，归纳经验教训，避免类似问题再次出现。对于苗头性、倾向性问题，举一反三，提前预警，起一个事前预防的作用。

（四）审计整改约谈的内容

审计整改约谈，一定是要全方面地进行客观和平等地进行沟通。审计约谈主要包括以下内容：客观指出履职情况，取得的成绩和廉洁自律方面的一些正面的表现；通过审计发现存在问题的性质，相关规章制度的解读，与发现问题相关联或者类似的经济活动中可能存在的风险点或者风险隐患；经济责任审计中发现问题应承担的经济责任；对审计报告中发现问题的认识，整改初步打算；审计整改建议和意见；审计的下一步措施；其他需要交流、解释或者讨论的内容等等。

（五）审计整改约谈的流程

1. 准备工作

在进行审计整改约谈前，审计人员需要做好充分的准备工作。准备工作包括好对审计报告的深度解读，对整改要求的明确，掌握审计对象本人和所在单位的特点，审计对象所在单位的运作状况和内部管理等等，以及确定好约谈时间、地点、参与者等等。

2. 开展约谈

审计整改约谈是双方互动式的谈话模式。在开始前要确定好，谈话人、被谈话人和记录人。一般情况下主审是谈话人，被谈话人是审计对象本人及所在现任班子成员，由一般审计工作人员充当记录人，三方要各司其职。在约谈开始时，谈话人会向被谈话人介绍约谈的目的和流程。然后，审计人员会针对每一个违规问题进行详细说明，并给出整改建议。被审计单位负责人需要在约谈过程中认真听取审计人员的意见和建议，并就违规问题整改进行表态。记录人全程做好記录。最终的约谈记录双方核准一致后，签字按手印，作为审计文书一并归档。

3. 后续工作

审计人员在结束约谈后，应根据约谈内容，审计报告和审计意见，下达审计整改通知书。审计对象及所在单位需要根据审计报告反映的问题，结合约谈的要求，由审计对象所在单位提出整改要求和整改目的制定整改计划。整改计划应该包括对每个问题的具体整改措施、责任人和完成时间等。同时，审计对象及所在单位还需要制定相应的内部控制措施，确保整改计划的顺利实施，并在规定时间内完成整改，提交审计整改报告。

五、结语

为了保证整改约谈的质量，发挥审计约谈应起的作用。应该从制度的角度出发，优化相关的规定，对审计约谈的目标、参与者、内容、流程等进行规范和约定，确保审计约谈的实效。审计约谈对审计人员的工作开展有很大的好处，但是也是一个挑战。一般审计工作更多的是对“事情”，而审计整改约谈除了“事情”，还要综合考虑“人”的因素，在具体问题上要坚持原则，但也要耐心做好解释和疏导，体现审计服务的本质。

因此在审计约谈中，参与各方一定要建立在对审计报告熟悉，对审计发现的问题的认同，以及彻底整改到位目的一致的基础上进行沟通和交流。在约谈中，一是要明确各方关系是平等的，约谈的基础是审计揭示的客观事实。二是要学会倾听，要严格保密制度，恪守审计职业道德。尊重审计对象及所在单位的班子成员，客观指出问题的同时也要肯定对事业发展的正面表现。并通过深挖问题产生原因和背景，结合实际情况提出可行的审计整改措施和建议。尤其是经济责任审计的整改约谈，一定要结合“三个区分”进行沟通，要鼓励和支持保护干部干事创业的激情。这样才能做到以审计约谈，提升审计整改效果，有效地推动审计的“免疫功能”的发挥，促进审计对象所在单位管理水平提升的目的。

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＊课题来源：2022年四川省审计厅科研立项课题，课题名称：审计整改评价标准体系构建研究，课题编号：202201。

（作者单位：成都大学）