审计整改的责任体系与协同机制

陈洁

摘要：审计是国家治理的重要保障，随着中国经济进入新常态，对审计监督的要求更高，最能体现审计监督效果的关键环节就是审计整改。从近年审计署公告情况来看，审计查出违规问题和资金的数量并未显著减少，“屡审屡犯”、“查而不改”依然存在，严重削弱审计的权威性。2014年，国家发布《国务院关于加强审计工作的意见》，强调要“狠抓审计发现问题的整改落实”，可见审计整改的重要性。

关键词：审计整改；责任体系；协同机制

中图分类号：F239.22 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）022-000-02

一、审计整改的涵义界定

审计整改一般被定义为：被审计单位在审计机关依法审计后，按照审计报告的要求对问题进行纠正和改进，包含对审计处理决定和审计意见建议两个层次的整改。但笔者认为，审计整改工作之所以效果不佳，很大程度是受上述观点所限，将审计整改定义成一个狭义的、单个主体的独立活动过程，影响了审计整改的实施效果。

审计整改的涵义，应从一个广义的角度，界定为多元责任主体协同作用，并形成具有联动效应的行动，包括直接整改的具体措施和促进整改落实的一系列行为。本文将以上述广义概念为基础，探讨审计整改责任体系的构建和协同机制的作用。

二、审计整改的现状与原因分析

当前审计整改工作中存在的困难，可归纳为以下几类：

1.“彻底及时”难

一是整改不到位、不彻底。这类问题主要表现为被审计单位不重视对管理机制和制度流程进行查缺补漏，整改时仅针对审计指出的某个问题，或以所谓“承诺整改”来代替实质整改，以应付审计机关检查。如建设项目前期审批程序缺失的问题，被审计单位无法补办相关手续，只能承诺“下不为例”，但对问题本身缺乏实质性的整改措施。二是整改不及时。这类问题表现为被审计单位对审计揭示风险认识不足，整改不及时导致潜在风险和或有损失变为现实。如应收款项长期挂账，因多为历史遗留问题，被审计单位追讨催收不够积极，拖延导致应收款项无法收回造成损失。

2.“追责问责”难

审计查出问题中必然存在人为因素，审计整改不但要针对问题本身，更应注重对导致问题发生相关责任人员进行追责问责。但实际上，除审计发现重大违法违纪行为要移送纪检司法机关处理外，被审计单位往往会以问题已整改为由来逃避对相关责任人的追究，因审计整改工作不到位、或是同类问题屡查屡犯的而被追责问责的人更是少见。审计追责问责的执行不力影响和削弱了审计应有的警示惩戒作用。

3.“以点带面”难

同类问题屡审屡犯是审计急需破解的难题，与审计整改落实不到位有很大关系。正因为审计整改流于形式、限于片面，未在体制机制层面加强监管，问题根源并未消除，所以同类问题层出不穷、屡审屡犯。

上述现象出现的原因，既有被审计单位与审计机关自身的主观因素，也有现行的审计制度尚不完善的客观因素。

从被审计单位角度看，一方面是存在自我定位错误。某些被审计单位潜意识中没有将自身作为审计整改的主体，缺乏主动作为的积极态度，应上缴的资金迟迟不交、应拨付的款项长期滞留，严重的甚至有应付、阻碍审计整改的行为。另一方面则是忽视审计建议的重要性。对具有法定效力的审计决定或一些较为明确的、可操作性强的审计处理处罚意见，审计整改相对容易落实到位，而对一些需要建章立制、规范管理的审计意见和建议，或者需多部门协调解决的问题，被审计单位往往会借故拖延，或是避重就轻，形式上制定制度或措施，但对实施效果不加关注，使审计整改流于形式。

从审计机关角度看，一方面是普遍存在主体缺位的情况。审计准则要求审计机关指定部门负责审计整改检查工作，但由于资源所限，大部分审计机关采取“谁审计谁负责”的做法，由负责审计的人员跟进整改检查，很少设立审计整改专门机构或专职人员。由于不同的审计人员对审计整改结果判别出于主观判断，必然存在差异，影响整改检查效果。另一方面则是审计质量不高所致。实际操作中，存在部分审计工作把关不严、质量不高，审计意见和建议缺乏可操作性，使得被审计单位的整改工作无从入手，影响了审计整改的实际效果。

从现行审计整改制度建立角度看，一方面是审计整改的法律法规不够具体。如对审计决定如何申请强制执行、审计意见和建议是否应纳入法定整改范围等未作具体规定，审计机关既无法出台相应的整改操作规范，也难以采取必要的法律措施。另一方面是暂无明确的审计整改判断标准。《国家审计准则》中对判断审计整改完成与否未作明确规定，审计机关也无相应操作指引。对审计整改的判断仅限于定性分析，且分类过于简单，一般分已整改、未整改、部分整改、承诺整改等，至于整改到何种程度、有无后续措施、承诺整改时间节点无法体现。

三、审计整改的责任体系

根据《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》中提出要建立审计整改工作协调机制，强化审计追责问责和结果运用的精神，笔者认为，要落实好审计整改，必须建立一个涵盖面广、责任明确、协同作用的审计整改责任体系，以责任为主线，将审计整改工作涉及的各相关部门纳入审计整改责任体系，明确各自职责和任务，协同作用，产生联动效应，推动审计整改落实到位，强化审计监督的效果。

1.主体责任

指审计整改中处于主导地位、承担主要责任，应直接采取相关措施和必要行动来落实审计整改的单位，包括被审计单位和其它协同整改的相关责任部门。被审计单位是审计整改直接责任人，须在法定期限内完成整改，向审计机关报送审计整改报告，及时报告关于审计决定执行、审计意见建议采纳、对责任部门和责任人处理等情况以及未完成整改的具体原因、后续整改计划等。相关责任部门可能包括财政、税务、国资、工商等职能部门，按职责要求配合、协助完成审计整改。

2.监督责任

指在审计整改中、整改完成后的一定周期内进行跟踪检查、推进督办以确保整改落实到位的部门和单位，包括审计机关、被审计单位的上级主管部门、财政和国资管理部门、纪检和监察部门、人大等。审计机关负责在法定整改期限内对被审计单位的审计整改情况进行后续跟踪检查，将检查结果及时在责任体系内作出通报，并定期向政府、人大综合报告审计整改工作情况，针对整改中存在问题提出建议措施，并提请其他监督责任主体跟进。

上级主管部门和财政、国资等管理部门有责任对审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题进行深入研究，及时改进管理、健全规章制度，杜绝同类问题再次发生。

纪检、监察部门应认真分析、查证审计移交的问题线索，及时向审计机关反馈查处结果。监督被审计单位对相关责任人的追责问责情况，对不积极配合整改的单位和个人，可采取警示谈话等必要措施以促进整改工作的推动和落实。

人大常委会听取政府报告的审计整改情况后，针对整改落实不到位，特别是因体制机制因素制约而无法的落实推进的问题整改，研究并作出审议意见、决定，督促政府予以落实。

3.考核责任

指对相关责任单位和责任人推进审计整改工作的表现作出综合评价、结果运用的部门。包括各级党委政府的组织人事部门。组织人事部门负责在单位目标考评、领导干部工作考核、人事任免等工作中，将相关单位及主要负责人在审计整改工作中的表现纳入考核内容，以提高单位与领导干部对审计整改工作的重视程度。

四、审计整改的协同机制

在构建审计整改责任体系的基础上，各类责任主体除履行各自的整改责任外，还应积极配合，发挥协同机制作用，有效促进整改落实。

1.跟踪促落实，建立销号制度

审计机关要建立审计整改台账，建立“问题清单”和“整改清单”，审计整改跟踪检查时实行“对账销号”制度：对照两份清单，已整改的问题逐项销号，对未整改或整改不到位的事项，包括未采纳审计建议、未进行追责问责的事项，要深入分析原因，提出处理措施，督促整改落实方能销号。同时，将逾期不整改、整改不到位的情况，及时向责任体系内负责监督、问责的其他责任主体通报情况、转移督办，以规范化、精细化和动态化管理，提高审计整改率。

2.监督无死角，形成多维督办网

审计机关按相应程序及时向责任体系其他主体通报整改的跟踪检查情况，管理职能部门可及时采取措施强化管理、堵塞漏洞；纪检监察部门根据移送的线索依法认真核实查处；各级政府和人大可建立听取、审议、督办制度，将审计发现突出问题的整改与政府、人大各项监督工作相结合。通过建立包括审计、财政、国资、纪检监察、组织人事、公安、检察等在内的联动机制，形成多维督办网络，产生审计整改合力。对涉及政策性、体制性、机制性、制度性问题，可提升整改监督主体的管理层级，由地方政府领导牵头召开专题协调会，通报、研究、解决整改难点，有效促进审计整改。

3.考核重运用，有效问责不放松

组织人事部门在年度目标考核、工作考核中，综合运用审计结果，将审计揭示问题、相关单位与个人的审计整改中的表现等相关情况作为领导干部任职、奖惩的重要依据。纪检监察和组织人事部门，应对审计问题责任人依法追究责任，针对整改不力、屡审屡犯的情况约谈单位主要负责人，对未按要求完成整改，或是主观上不积极配合，甚至阻碍整改的相关责任人，应严格执行追责问责制度，加大惩处力度，真正体现追责问责的威慑和惩戒作用。

4.公开更全面，变被动为主动

审计机关在逐步实现审计结果全面公开的基础上，将审计整改结果纳入公开范围，特别是对未完成整改、拒不整改或屡审屡犯的典型，要予以公开曝光，以媒体及社会公众的舆论压力促进审计整改落实。被审计单位作为审计整改主体，要主动作为，主动将法定期限内审计整改结果向社会公开，对未能及时整改、未彻底整改的问题，主动说明原因、拟定计划、列出推进时间表，将整改工作放在公众监督之下。