以人民为中心：国家治理公共性价值的中国话语表达

张 茜 徐家林

内容提要 国家治理公共性从单纯的民主参与发展为社会共同治理、政府对民众诉求回应、公共利益增进及公正分享，并体现在国家治理的全过程和各方面。公共性治理的实现，需要相应的公共意识、公共精神和公共能力，以及主体间的交流与合作。国家治理公共性价值的当代中国话语表达就是“以人民为中心”，即为了人民、依靠人民和人民共享。为了人民，体现为国家治理权力以人民认同为前提对人民利益的维护和实现，并在服务人民中加以落实；依靠人民，基于马克思主义的人民史观，体现为宪法和中央文件对于人民主体性规定和相关技术性设计，以及对公众参与的实质性要求；人民共享，内含着人民公正地享有发展成果，国家治理有效并维护社会公正。当下中国，人民共享的政治与政策话语就是共同富裕。

现代治理概念及其理论源于西方。20世纪90年代，西方国家中心主义治理面临危机，“社会型国家”和“干预型国家”的“国家意志”的合理性和合法性遭到质疑，进而发生新自由主义国家转向和相应的战略性政府重组改革。于是，“治理这个命题就应运而生了”[1]让-皮埃尔·戈丹：《何谓治理》，钟震宇译，社会科学文献出版社2010年版，第8、11页。。正因为治理概念一开始就是针对国家治理而提出，具有“治国理政”的意味，因此公共性就是其基本属性，也在此意义上，治理被称为公共治理。当代中国借用治理概念，提出国家治理体系和治理能力现代化，并将其作为全面深化改革的总目标。公共性既是国家治理的基本属性，也是其基本价值。党的二十大报告指出：“治国有常，利民为本。”因此，在中国国家治理实践中，公共性价值就集中体现为人民利益的实现。党的二十大报告还指出，在全面建设社会主义现代化国家新征程中，“发展是党执政兴国的第一要务”，而“坚持以人民为中心的发展思想”是“必须牢牢把握”的“重大原则”，要“不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”[1]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第46、28、27、26页，第27页。。这是当代中国发展的价值取向，也是党执政兴国和国家治理的公共性价值所在。

一、公共性：国家治理的价值视域

公共性既有目的意义，也有工具价值。有学者指出，“公共性是促成当代‘社会团结’的重要机制”，“是使个体得以超越狭隘的自我而关注公共生活的立基所在；还是形塑现代国家与民众间良性相倚、互为监督新格局的重要条件”[2]李友梅、肖瑛、黄晓春：《当代中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》2012年第4期。。

1.公共性的建构与发展

公共性问题不是历来就有的，而是随着近代社会公共领域的生成而建构起来的。在古希腊城邦，公共性主要体现为民主及其实现方式，即阿伦特所言的人们通过“言说”和“行动”参与城邦生活[3]汉娜·阿伦特：《人的境况》，王寅丽译，上海人民出版社2021年版，第16页。。进入中世纪以后，西方国家治理的公共性蜕变为“君主”对“绝对权力”的行使，这是一种虚假的“公共性”。近代，市民阶层逐渐崛起为社会的中坚力量，从而使得政治国家和市民社会得以并存，同时人们开始将政府的行政行为与社区、社会组织的社会行为相区分，有人直接将政府行政与国家治理相等同，并赋予政府行政以公共性。

现代西方国家的统治形式和政权结构一定程度上有利于公共性的生成与实现，其对公共事务的关注度空前提高，也逐渐把权力重心从政治统治转向社会管理并进一步转向社会治理和服务。19世纪80年代前后，英美等国先后建立文官制度，走上“公共行政”的道路，考虑“政府如何尽可能以最高的效率和最低的成本”[4]伍德罗·威尔逊：《行政之研究》，载弗兰克·古德诺：《政治与行政——政府之研究》，丰俊功译，北京大学出版社2012年版，第215页。完成其工作。行政的效率主义使政府获得了新的合法性。但是，现代政治合法性更多建立在民众认同的基础之上，因此，国家治理首先考虑的还是社会成员的共同诉求及其满足，并通过国家政策和政府行政予以回应。

民众诉求的实质是要求利益的满足。民众利益形形色色，个体诉求千差万别，国家和政府有必要在不同利益间实现平衡。当代中国，就是要“让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”[5]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第46、28、27、26页，第27页。。至此，公共性从单纯的民主参与发展为社会的共同治理、政府的诉求回应、公共利益的实现及公正分享。

2.国家治理的公共性

学界通常把治理与统治和管理相区别。让-彼埃尔·戈丹提出：“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念。”[6]让-彼埃尔·戈丹：《现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识》，陈思译，《国际社会科学（中文版）》1999年第1期。罗西瑙指出：“与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。”[7]詹姆斯·N.罗西瑙主编：《没有政府的治理》，张胜军、刘小林等译，江西人民出版社2001年版，第5页。格里·斯托克曾对当时流行的治理概念进行了梳理，指出五种主要观点的共同点就是治理主体对政府管理的超越，认为治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者构成的不同层面的权力中心；治理意味着国家把原先由它独自承担的责任转移给各种私人部门和公民团体；治理意味着参与者最终将形成自主网络，在特定领域拥有权威，与政府合作并分担政府的行政管理责任[8]格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学（中文版）》1999年第1期。。总之，公共治理意味着处理公共事务并不限于政府的权威和权力。

实际上，国家统治、政府管理与公共治理的区别，根本还在于其逻辑前提不同。首要前提就是人与人是否平等。公共治理建立在人与人平等的基础之上，因此也就应是公众参与、服务人民，并使人民公正地享有社会福利。也由此决定，治理的公共性要求对公众诉求的治理回应、公共治理的民主参与和社会分配的公平公正。

也因此，治理的全过程、各方面都应体现公共性。治理主体的公共性体现为国家、政府、社会、公众等治理主体的公共利益代表性和民众认同；治理客体和治理对象的公共性体现为公共事务和公共产品；治理手段的公共性体现为治理权力与人民大众的结合；治理目的的公共性体现为公益性。

3.公共性治理的实现

实现公共性治理，既需要客观条件，也需要主观努力。在客观条件给定的情况下，就需要治理主体具备相应的公共精神和公共能力，以及各主体间的交流与合作，将公共性落实到治理实践中。

首先，需要公共精神提供治理动力。公共精神首先体现为公民精神。公民精神超越个体的“私人性”，促使公民进入公共领域，参与公共事务，思考公共议题，从而生发出对公共性问题的关心和社会责任感。公共精神还体现为行政的公共精神。有研究指出，行政的公共精神包括“民主的精神”“法的精神”“公正的精神”“公共服务的精神”等，其是政府或行政当局在管理国家和社会公共事务过程中体现的价值观[1]张成福：《论公共行政的“公共精神”——兼对主流公共行政理论及其实践的反思》，《中国行政管理》1995 年第5期。。

其次，需要公共能力带来公共福利。有学者认为，“公共既是一种理念也是能力”，并指出，“当某些人的行为会对其他人的福利产生影响的时候，这种行为就‘需要一种公共的能力’”[2]H.乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社2013年版，第35、16页。。首要的就是政府的公共能力。政府的公共能力是建立在治理有效和行政高效基础上的对公共福利的维护和实现的能力。一些非政府治理主体也需要具备公共能力，因为其治理参与对于公共福利同样产生影响。

最后，需要加强合作实现公共利益最大化。学界一般把治理理解为主体间的一种合作。但学界对“合作治理”的理解并不相同，有“参与治理”“共同治理”“平等合作”等不同观点，而对于合作治理的必要性存在共识：认为治理以主体平等为前提，其目标是使公共利益最大化并确保人民公正享有，因此，每个社会主体不仅应有参与治理的权利，也应有表达诉求的渠道，能通过对话、协商取得共识。

综上，当代国家治理公共性体现为公众参与基础上的公众诉求回应、公共服务提供、公共利益增进及公正享有。国家治理公共性价值的要义，用当代中国话语表达就是“以人民为中心”，具体体现为为了人民、依靠人民和人民共享，并通过回应人民诉求、扩大民主参与和实现社会公正加以实现。

二、为了人民：权力来源与职能定位

中国国家治理理论与西方治理理论有一定的联系，但有本质的区别，区别之一就是，二者虽然都强调治理主体的多元性，但各主体的权力来源、主体间的关系和各自的定位不同。国家治理理论强调国家治理是“在党领导下”的“管理国家”的行为[3]习近平在中共十八届三中全会第二次全体会议上的讲话指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系。”参见《习近平谈治国理政》第1卷，外文出版社2018年版，第91页。；同时，国家治理也是“政府负责”的治理[4]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。。这样，党和政府的权力来源、职能定位与国家治理的公共性及其实现之间就存在着密切联系，具体为，国家治理的权力以其来自人民、为了人民为合法根据，治理的人民性通过其公共性得以体现，而治理的公共性则以其服务人民加以落实。

1.以人民性实现合法性

古德诺在威尔逊的政治-行政二分法的基础上将政府功能划分为“国家意志的表达”和“国家意志的执行”[1]弗兰克·J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社1987年版，第12页。，并将前者称为政治，后者称为行政。类似地，孙中山把“政治”分为“政”与“治”，并分别构成“政权”与“治权”[2]孙中山：《三民主义》，九州出版社2011年版，第143页。。“政权”是国家权力的归属问题，“治权”则是国家权力的行使问题。国家治理权力属于治权范畴。在政权与治权基本同构的当代中国，治权的合法性也来自政权的合法性。关于政治合法性问题，主要有两个观察视角：一是规范主义，强调政权的正当性；二是经验主义，强调民众认同。当代学者更多地是把二者相结合来分析政治合法性。实际上也是如此。而政治合法性的来源，一般认为主要包括三个方面：一是制度基础，来源于对规则的遵循；二是政绩基础，来源于治理的有效；三是理念基础，来源于意识形态[3]徐家林：《论中国政治合法性的理念基础及其当代认同》，《科学社会主义》2009年第1期。。合法性来源性质的不同，政权的功能和定位也不一样。

当代中国政治合法性同样具有以上三个方面的基础和来源。中国共产党通过革命建立了新国家，也通过革命获得了人民的支持和认可，从而实现了“历史”和“人民”选择的统一。在马克思主义理论话语中，中国共产党是人民利益的代表，与中国人民具有同一性，也因此，中国共产党的政权获得了历史性与人民性相统一的话语阐释。尽管中国共产党执政的合法性同样有根本制度和宪法法律的支持，也同样有政绩基础，但其解释系统还是建立在马克思主义理论之上。

中国共产党的性质就体现为其人民的性质和人民代表的资格。其“人民性”就是“要实现最大限度的公共性”，把“‘众利’和‘众意’通过实质性整合，转化为‘公利’和‘公益’”[4]燕继荣、王江成：《中国共产党领导的现代国家建构逻辑》，《政治学研究》2022年第3期。。这就必然要求其在现实中不仅代表人民，而且服务人民。中国共产党与人民的这种关系，决定了中国政府的职能定位只能是也必须是为人民服务。

落实为人民服务的理念，就要明确政府服务人民的职能，建立服务型政府；要求政府官员和公职人员树立公仆意识和服务观念，并在政策制定和执行中贯彻落实，“自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具”[5]《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第218页。。及时回应民众诉求，“采取更多惠民生、暖民心举措，着力解决好人民群众急难愁盼问题”，努力“实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”[6]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第46页。，在为了人民、服务人民中实现合法性。

2.以公共性体现人民性

政治合法性不是靠执政者自身的自觉就能完成，而要以民众的认同为前提，同时基于某种价值证明其掌权资格。我国是党的领导、人民当家作主与依法治国的统一。也就是说，党是领导者，人民是公共权力的合法拥有者，政府则是公共权力的直接行使者。人民性是我国公共权力的基本属性，既体现为权力来源于人民，又体现为权力依靠并服务于人民；公共性是中国政府的基本定位，要求政府通过治理谋求公共利益而体现其人民性。

近代以来，政府发展的一个重要趋势就是朝着实现公共性的方向运动，政府必须通过公共性体现人民性，通过人民性获得合法性。当代中国政府也经历了这一过程，即从新中国成立至改革开放前以政治为导向的政治统治模式，到改革开放后至21世纪初以经济为导向的行政管理模式，再到21世纪初以来以服务为导向的社会治理模式。

国家治理需要对管理效率和治理技术进行超越，并且更加关注公共性，这是现代国家治理合法性的基本要求。因为从治理出发，政治权力的正当性、合法性必须建立在回应社会诉求和满足公共需要的基础上。据此，政府权威和国家治理权力的公共性和合理性、合法性就互为前提、基础和手段。在当代中国，三者既统一于人民性，也体现着人民性。如，当代国家治理中的政府创新，就其本质而言，就是在合理性和合法性基础上力求实现公共性。由此，无论是政府创新还是政府职能转变，从某种意义上说，就是实质公共性价值的回归与增强。中国国家治理实践，其人民性的实现，也必然是朝着更加贴近实质公共性的方向发展，自觉围绕增强国家治理的公共性进行制度设计和政策安排。

由此也可知，政府职能的公共性，回答的不仅是政府“做什么”的问题，还有“何为好政府”的问题。当代中国政府的人民的性质决定了人民是否满意以及满意的程度才是政府治国理政活动及其绩效的根本标准，也因此，创建“人民满意的政府”的说法和做法才会顺理成章。

中国国家治理人民性的体现同样需要公共性在政府实践中贯彻落实，要求政府实现从以运行有效为中心向以公众需求为中心转变，也是从行政支配的行为模式向服务导向的行为模式转变，其核心还是通过实现公共性而体现人民性，从而获得合法性。

3.以服务性落实公共性

公共服务是现代政府的基本定位，公共服务供给的性质与质量是现代政府是否具有公共性的试金石。因此，中国开启了服务型政府改革。这既是来自世界范围“超越新公共管理”改革的灵感，更是中国政府对自身定位的深刻认识和从中国国情出发的实践探索。20世纪后期，美、英等国率先发起“新公共管理”改革，把市场机制引入公共服务。该理论把政府视为企业，把民众视为顾客，也因此被学界称为“企业家政府”理论[1]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁等译，上海译文出版社2006年版。。但这一理论很快遭到学界批评，批评其对公正、平等、责任、回应等公共价值的忽视。于是“新公共服务”理论产生，其强调政府的服务职能，认为政府应首先关注公民、公民权和公共利益[2]珍妮特·登哈特、罗伯特·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社2016年版。。

新公共管理理论也曾对中国产生过影响，只是问题很快被发现并得到纠正。“企业家政府”把公共服务推向市场，既降低了公共服务质量，也增加了腐败风险和民众负担，还人为地制造和加剧了社会不公。这样的改革使政府丧失了基本的公共责任，也使公共服务丧失了应有的公共性。中国开启了服务型政府改革新转向，要求政府“必须把他自己的职责作为一种服务，使自己成为人民群众的服务者”[3]张文喜：《治国理政之正道》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2021年第2期。。中国政府的这一轮改革虽然也受到西方新公共服务理论的启发，但主要还是源于中国共产党对政权性质和政府定位的深刻认识以及治国理政的实践探索。

中国共产党早在民主革命时期就形成了“为人民服务”的思想。延安时期，毛泽东在张思德追悼会上的讲话就以“为人民服务”为题[4]《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1004—1005页，第1094页。；在《论联合政府》中，毛泽东再次强调，党要“全心全意地为人民服务”，“一切从人民的利益出发”[5]《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1004—1005页，第1094页。。党的历届领导人继承了这一思想，反复强调“把实现人民群众的利益作为一切工作的出发点和归宿”[1]《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第572页。，“党的一切奋斗和工作都是为了造福人民”[2]《胡锦涛文选》第2卷，人民出版社2016年版，第624页。，“全心全意为人民服务，是我们党一切行动的根本出发点和落脚点”[3]《习近平谈治国理政》第1卷，外文出版社2018年版，第28页。。说明中国共产党对服务人民有明确而一贯的自觉认识。在党的官方话语中，虽然“公共性”很少被提及，但“人民”无疑是最核心的概念。人民性与公共性表述不同，内涵也不完全一致，但目标相同。中国共产党正是通过执政为民、服务人民的政治话语及其政策实践来落实国家治理的公共性。

三、依靠人民：理论、形式与实质

依靠人民是马克思主义理论的必然结论，也是《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）的明确规定。马克思主义的人民性不仅决定了中国共产党的宗旨是服务人民、国家权力源于人民，同时也决定了国家治理依靠人民。《宪法》规定：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子。”[4]《中华人民共和国宪法》（最新修正版），法律出版社2018年版，第58页。这些理论结论和宪法规定，还需要具体的制度和政策安排使其实质化。

1.依靠人民的理论基础

国家治理可以说是西方治理理论的中国化，因此，其理论基础只能是马克思主义，特别是中国化的马克思主义。

人民性是马克思主义的本质属性，人民史观是马克思主义的基本观点。1844年，马克思和恩格斯就明确指出：“历史活动是群众的活动。”[5]《马克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第287页。创造历史自然也就要依靠人民群众。关于历史发展的动力即“依靠谁”的问题，恩格斯提出过许多影响深远的理论观点，如：“人们总是通过每一个人追求他自己的、自觉预期的目的来创造他们的历史，而这许多按不同方向活动的愿望及其对外部世界的各种各样作用的合力，就是历史。”[6]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社2012年版，第254页，第255—256页。这就是著名的“历史合力论”。后来恩格斯在给约瑟夫·布洛赫的信中进一步阐明，“每一个意志”合起来，“这样就有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，由此就产生出一个合力，即历史结果”[7]《马克思恩格斯文集》第10卷，人民出版社2009年版，第592页。。这就是“历史合力”的“平行四边形原理”。恩格斯还指出，历史发展“真正的最后动力的动力”“与其说是个别人物，即使是非常杰出的人物的动机，不如说是使广大群众、使整个整个的民族，并且在每一民族中间又是使整个整个阶级行动起来的动机”[8]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社2012年版，第254页，第255—256页。。其基本的结论就是，“广大群众”才是历史发展的真正动力。因此，作为推动历史发展的马克思主义政党，只可能是为了人民、依靠人民。

马克思主义的人民史观以及由此得出的为了人民、依靠人民的理论结论在中国共产党领导的社会主义中国及其历代领导人那里一直得到坚持。毛泽东指出：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”[9]《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1031页。邓小平指出：“我们之所以有信心，除了由于有伟大的理想和社会主义的目标外，还有群众的支持。”[10]《邓小平文集（一九四九—一九七四年）》上卷，人民出版社2014年版，第258页。习近平总结性地指出：“人民是历史的创造者，是真正的英雄。”[11]习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，《人民日报》2021年7月2日。党的十九大报告强调：“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。”[1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第21页。党的二十大报告深刻指出：“人民性是马克思主义的本质属性，党的理论是来自人民、为了人民、造福人民的理论，人民的创造性实践是理论创新的不竭源泉。”[2]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第19页，第37—38页，第39页。据此看出，马克思主义的人民史观不仅为“为了人民”提供了理论基础，也为“依靠人民”提供了理论根据。

2.依靠人民的形式规定

依靠人民，从形式上看，主要包括对人民主权和人民主体性的规定。这些规定，主要体现在两个方面：一是宪法、法律和中共中央重要文件等文本规定；二是与人民主权和主体性发挥有关的组织机构、体制、机制设计等技术层面的规定。这些规定，既解决了何为依靠人民、为什么依靠人民的理论问题，又为如何依靠人民提供了制度、法律和技术基础。

关于依靠人民以及人民参与管理国家的途径和形式，《宪法》明文规定：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子”[3]《中华人民共和国宪法》（最新修正版），法律出版社2018年版，第58页，第60页，第60页。；“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”[4]《中华人民共和国宪法》（最新修正版），法律出版社2018年版，第58页，第60页，第60页。。如果说这只是《宪法》对于依靠人民和人民行使主权的原则规定，那么，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”[5]《中华人民共和国宪法》（最新修正版），法律出版社2018年版，第58页，第60页，第60页。就是《宪法》对于人民行使国家治理权力机关的具体规定。

中共中央许多重要文件对依靠人民有着更为详尽的规定。如党的第三个历史决议就明确要求“积极发展全过程人民民主”，“从各层次各领域扩大人民有序政治参与”[6]《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，人民出版社2021年版，第39页。。党的二十大报告更是明确指出：“人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。”要求“拓展民主渠道，丰富民主形式”，“加强人大代表工作能力建设，密切人大代表同人民群众的关系”，“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”，“深化工会、共青团、妇联等群团组织改革和建设，有效发挥桥梁纽带作用”[7]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第19页，第37—38页，第39页。，以加强人民当家作主制度保障。

从形式完备的角度来说，以上规定还需一系列的组织、机构、体制、机制等技术性设计与之配套。在我们的政治体系中，这些设计不仅存在，而且完备。

在人民主权方面，从全国人民代表大会到地方各级人民代表大会及其常委会普遍设立，定期活动，行使其法定权力，也有保障各级人大代表依法行使其代表职能的体制机制；各民主党派组织依法拥有自己的常设机构，有各级党委和政府向其咨政和与之协商的体制机制，其成员有社会调查、提交议案、参政议政的法定权力；在少数民族聚居地区设立自治机关，为少数民族群众行使自治权力提供组织机构和体制机制保障。基层群众自治制度从国家基本政治制度的高度规定了基层社会主要依靠基层群众自己治理，并着力构建基层社会治理格局和制度化渠道[8]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。。党的二十大报告指出“基层民主是全过程人民民主的重要体现”，要求“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系”[9]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第19页，第37—38页，第39页。。

3.依靠人民的实质要求

依靠人民不仅是理论上和形式上的，更应是实质上的。依靠人民的实质性相当程度上表现为公众参与的实质性。对公众参与的理解、观察视角和评价标准都会影响人们对公众参与的认识，国家的管理思维惯性也会对公众参与产生影响。因此，提高公众参与的实质性，既要在理论上加深认识，也要在法律和制度上加以完善，更要在现实中贯彻落实。

首先是对治理理论与中国国家治理现实不同要求的理解。治理理论传入中国的早期就有学者强调，治理理论的核心是“合作”，特别是“主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威”[1]俞可平：《治理与善治引论》，《马克思主义与现实》1999年第5期。。后来还有学者提出，治理不仅是“合作”的，而且是对“参与”的“超越”，是“在多元治理主体并存的条件下，对‘政府治理，公众参与’模式的替代”[2]张康之：《合作治理是社会治理变革的归宿》，《社会科学研究》2012年第3期。。如果以此理解和把握中国国家治理实际，必然导致国家治理依靠人民的实质性评价指数值偏低。

其次是对参与本身的理解。中国国家治理是“公众参与”的治理，这就涉及参与的愿望和可能，分别与民众本身和参与组织者有关。就前者而言，因现代社会共同体从根本上说是利益共同体，个体往往因与己有利才采取集体行动，这是个体的理性选择。而就后者而言，其理想状态是公众基于自身利益和社会需要，自觉、主动地参与到国家治理之中。但现实中的公众参与是复杂的。谢利·阿尔斯坦曾根据性质和程度，将参与分为八级三个层次，其中最低层次为非参与，包括操纵和引导；中间层次是象征性参与，包括告知、咨询和安抚；最高层次是深度参与，包括合作、授权和公众控制[3]S.R.Arnstein,＂A Ladder of Citizen Participation＂, Journal of the American Planning Association,1969,35(4),pp.216-224.。据此，公众能否以及在何种程度上参与，并不完全取决于公众自己，也不完全取决于明文规定，而相当程度上取决于组织者的意图及其方案设计。

治理实践中参与的形式和性质是多样的，从国家治理参与的实质性要求来说，理应是有组织、合法有序、持续有效和积极主动的。这样的参与，不仅可以表达公众自身的利益诉求，也可以通过参与影响公共决策，与公共管理者一道为社会提供服务，用行动承担个人的社会责任[4]约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2010年版，第2页。。

四、人民共享：社会公正与治理有效

公正包括公平和正义。亚里士多德指出：“公正常常被看作德性之首。”[5]亚里士多德：《尼各马可伦理学》，廖申白译，商务印书馆2003年版，第143页。“所谓‘公正’，它的真实意义，主要在于‘平等’。”[6]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第157页。显然，在亚里士多德看来，公正是一种基于平等的重要善德。公正是人类最基本的价值追求之一，是衡量一个国家或社会文明程度的重要尺度。公正的实现依赖公共权力，但在国家治理实践中，效率与公平、有效与正义之间往往存在张力。只有平衡好这些关系，才能真正实现社会福利和发展成果由人民共享。

1.公正、公正感与公共权力

与其他社会价值观一样，公平正义观念也是在人们的交往中产生的。古罗马法学家乌尔庇安指出：“正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。”[7]E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第264页。当代中国学者王海明认为，“公正是平等（相等、同等）的利害相交换的善的行为”,“不公正则是不平等（不相等、不同等）的利害相交换的恶行”[8]王海明：《新伦理学》，商务印书馆2001年版，第303页。。

据此，公正有客观的事实基础，但现实中公正更多地表现为人们对公正的认知和心理感受，也就是所谓的公正感。当以等利害原则进行交换时，人们认为其“获得其应得”；而当有人违背等利害交换原则时，不公正感就会产生。因此，公正是价值观念，也是心理感受。这种心理感受往往与社会比较有关，即人们不仅关心自己的付出与收入，即绝对报酬，同时还关心自己的收入与别人收入的比较，即相对报酬。

社会比较经常发生，既是社会激励的重要来源，也是不公正感的重要肇因。建立在社会公正基础上的社会差距一般会带来正向激励；相反，建立在社会不公基础上的社会差距则往往带来逆向激励。

社会不公可能与个人行为有关，但公正的维护却不是个人力量所能及，需要超越个人之上的国家强制力进行干预和保障。因此，维护和保障社会公正是国家和政府的职责。从这一意义上说，社会公正是国家公共权力行使的公共性所在，也是人民共享社会福利和发展成果的基本前提。这也是由公共权力之所以产生决定的。

原始社会后期，因有人掌握了更多财富和资源而导致社会差别和对立。这种差别和对立的直接后果就是社会不公的产生，社会不公反过来又强化着这种差别和对立。这种社会不公以及由此强化的社会差别和对立是一种社会破坏力量，需要控制在一定的强度范围之内，于是公共权力产生。公共权力的代表者和合法使用者就是国家和政府。恩格斯指出，国家产生的目的是“把冲突保持在‘秩序’的范围以内”[1]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社2012年版，第187页。。当代中国，国家代表的是人民的共同意志，国家治理维护的是人民的共同利益，这也因此要求基于公正来构建政治与社会秩序。

2.人民共享与治理有效

人民共享有两个基本前提：一是做大蛋糕，二是分好蛋糕。前者要求治理有效，后者要求社会公正。

治理有效是对一个政府的基本要求。有学者认为，国家治理的有效性可以从两个向度来理解：一个是“自上而下的有效性，即国家意志和政策得以准确、迅速地贯彻和执行”；另一个是“自下而上的有效性，即国家意志和政策的执行是否真的带来了国家发展、社会平等与秩序”[2]蔡禾：《国家治理的有效性与合法性——对周雪光、冯仕政二文的再思考》，《开放时代》2012年第2期。。对于普通民众，他们更关心自下而上的有效性。从这个意义上说，治理有效与社会公正也可以具有一致性。

就自下而上的治理有效性而言，首先是国家发展。国家发展首要的就是经济增长。单纯强调经济增长，特别是在市场经济条件下，可能会造成或加剧社会不公。但经济增长不仅是社会进步的基础，也是人们公平地共享发展成果的物质前提。到目前为止，经济增长仍是解决世界上绝大多数问题的关键，也是衡量一个国家或地区发展和治理有效的重要尺度。但人们越来越意识到发展不只是经济增长，还应包括更广泛的内容，发展是社会的全面进步。

社会平等是治理有效的另一重要结果，也是社会公正的基本前提和重要内容。平等是多方面的，只有将原则平等与事实平等、形式平等与内容平等、机会平等与结果平等相统一才能称之为社会正义。罗尔斯从分配正义出发认为，没有平等就没有正义，“除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益”[3]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第58页。。“人民共享”要求所有社会成员都能平等地享有发展机会、公平地享用发展成果，体现的主要就是分配正义，是“为了人民”和“依靠人民”的应然结论。

治理有效的又一结果是有序。亨廷顿说：“人类可以无自由而有秩序，而不能无秩序而有自由。”[4]塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平、杨玉生等译，华夏出版社1988年版，第8页。这不仅指出了秩序的重要性，还表明了自由也要以秩序为前提。秩序是政治统治和国家治理的基本目标，甚至是首要目标。但是，在人类发展的不同阶段和不同的国家与地区，秩序提供的方式并不相同。资本主义国家一定程度上实现了社会有序，但这种有序并未建立在社会公正之上，因为资本主义的“公平与正义是作为前提出现的，而且这个前提是以假设的方式提出来的”[1]巩丽娟：《追寻公正的国家治理现代化》，《理论探索》2016年第1期。。对于社会主义中国来说，国家秩序不是以公平正义为假设前提，而是以此为实践目标，这就使其有可能从人民共同利益出发提供体现公正和共享的社会秩序。

3.人民共享与共同富裕

人民共享，基本内涵即是全体人民公平公正地共同享有发展成果和社会福利，这与社会主义的本质即共同富裕的要求是一致的，是社会主义国家治理的基本价值追求，也是其政治合法性的核心。邓小平指出：“我们为社会主义奋斗，不但是因为社会主义有条件比资本主义更快地发展生产力，而且因为只有社会主义才能消除资本主义和其他剥削制度所必然产生的种种贪婪、腐败和不公正现象。”[2]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第143页。社会主义社会公正的核心就是人民共享，当下的政治与政策话语就是共同富裕，二者在内涵上一致、逻辑上同构，“人民共享”是“以人民为中心”的必然要求，“共同富裕”是社会主义的本质体现。

就当代中国社会发展实际来说，经过四十多年的改革开放，无论是国内生产总值还是国民收入，都取得了举世公认的成就。但是，老百姓的获得感、幸福感、安全感并未同步提升，社会怨气、戾气普遍存在，社会冲突时有发生。其中原因很多，但社会发展相对滞后，特别是贫富分化和社会发展不均衡造成的影响十分关键，因为，如果“经济发展和科技进步的成果不能为全民共享，那社会冲突就不会止息”[3]何建华：《经济正义论》，上海人民出版社2004年版，第18页。。这也提醒我们，实现人民共享和共同富裕，不仅是道义的要求，也是政治与社会稳定的现实需要。

我们对共同富裕是社会主义本质这一命题的理解也要从以上两个方面来把握。邓小平把“最终达到共同富裕”作为社会主义本质提了出来，从规范意义上理解，即社会主义从本质上说就应该共同富裕，尽管富裕不会同步；从现实意义上理解，即社会发展客观上要求共同富裕，因为人民有这样的诉求，认为没有共同富裕就没有社会公正，而被民众认为不公正的政府是不可持续的。因此，公正不仅具有目的性意义，也有工具性价值，是维护政治与社会稳定，实现社会更好、更快发展的重要推动因素。面对复杂的社会矛盾和问题，政府不仅需要掌握有效治理手段，还必须把这一切都建立在社会公平和政治正义的基础之上，唯如此，人民才会认同，发展才能持续。

总之，国家治理不仅有技术要求，更有价值追求。政府政策不仅要关注其治理的有效性，更要关注其治理的正当性。为此，政府在发挥其各方面职能时，都要“以人民为中心”，维护社会公平正义，切实保障人民群众平等地享有社会福利和发展成果，真正做到“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”。