多元主体协同治理视域下农村人居环境整治提升的现实困境及路径研究

卢建华

摘要：改善农村人居环境，建设宜居宜业和美乡村，是助力巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴的一项基础性、长期性、复杂性的工作。文章在多元主体协同治理视域下，从主体、协作、制度三方面出发，分析了Y县农村人居环境整治提升的现实困境，并针对性地分析了Y县农村人居环境整治提升的路径，提出应从提升多元主体参与农村人居环境整治工作的效能、加强多主体间的信息共享和协同联动、完善多元主体协同治理机制等方面进行优化和提升，以期为Y县农村人居环境整治提升工作的扎实推进、全县农村人居环境的持续改善、农村居民的幸福感和获得感的不断提升提供一定的借鉴参考。

关键词：Y县；农村人居环境；整治提升；多元主體；协同治理

文章编号：1674-7437（2023）11-0047-03      中国图书分类号：D422.6      文章标识码：A

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021-2025年）》中指出，改善农村人居环境，是以习近平同志为核心的党中央从战略和全局高度作出的重大决策部署，是实施乡村振兴战略的重点任务，事关广大农民根本福祉，事关农民群众健康，事关美丽中国建设[1]。Y县地处晋蒙两省（区）交界，下辖4镇、4乡、1个风景名胜区，172个行政村。近年来，Y县深入学习领会习近平总书记关于改善农村人居环境的重要指示批示精神，坚持以县为战、以村为体、以户为基的工作思路，统筹推进抓好农村人居环境整治行动计划，积极打造省级改善农村人居环境集中连片示范区，解决了垃圾污染、污水排放、河道淤泥等影响农村人居环境的突出问题，农村人居环境整治提升工作取得了显著成效。但是在全面改善农村人居环境过程中，要实现多元治理主体的协同高效，仍有待进一步探讨。

1   Y县农村人居环境整治提升的现实困境

Y县的农村人居环境整治提升工作中，多元主体协同治理的格局已初步形成，但在实际工作推进过程中，仍面临诸多困境。

1.1   主体困境：多元主体参与人居环境整治的效能未实现最大化

1.1.1   基层政府统筹服务能力不足，资源整合利用效果不佳

一是在农村人居环境整治中，为了应对上级的监管和考核，基层政府往往重结果、轻过程。二是由于各村庄之间的条件与情况存在较为明显的差异，决定了各村庄之间在农村人居环境整治提升方面所面临的挑战和对资源的需求并不相同，而基层政府在进行资源配置时，却忽视了村庄的个性化差异和村民主体的实际需求，造成资源重复配置或者资源配置不足等问题的出现。三是由于基层政府重视前期的任务建设，而忽视了后期相关设备的运营与维护，导致投入农村人居环境改善的设备存在不同程度的闲置和损毁问题。

1.1.2   村级组织工作落实不到位，教育引导力度不足

村级组织在农村人居环境整治过程中，常常面临着各个方面严格的指标考核，这也使得他们往往没有精力去走访群众，也没有时间深入地向群众宣传政策、统一思想，影响了群众对政策的理解和参与性。

1.1.3   村民参与度不高，积极性不强

一是随着我国经济社会的发展，传统的农村社会发生变化，农村人口不断外流，村庄“内生型”组织和服务能力弱化，难以形成村民自发参与的长效清洁、管护人员队伍，Y县也是如此。二是受自身的综合素质及文化水平的约束，村民缺乏主动参与到农村人居环境整治工作中的意识，且并不愿意付出劳动和资金。由于村民参与到农村人居环境整治提升工作的积极性不足，加重了村级组织、基层政府的治理负担和治理成本。同时，由于村民并没有亲身投入到人居环境整治提升的过程中，其难以切身感受到村庄越来越美、生活越来越富的过程，导致农村人居环境整治提升的外在成果无法切实转化为群众的获得感和幸福感[2]。

1.1.4   环保企业技术短板明显，服务体系与机制不完善

农村人居环境整治已成为提升农民生活品质的重大工程，相关政策也在不断推进。在此背景下，市场主体已经成为农村人居环境整治提升中重要的服务提供者，一方面提供整治设备和技术服务，另一方面提供运营和维护服务。但Y县农村人居环境整治仍面临一些困境，一是Y县缺乏先进的技术设备和扎实的技术服务；二是Y县缺乏比较成熟的、规模化、专业化、社会化的服务体系和服务费市场化机制。

1.2   协作困境：多元主体间信息沟通不畅

Y县农村数字技术发展、数字信息应用较为滞后，相关数据的收集、共享和利用不足，农村人居环境整治的有关数据难以统一，进而难以实现信息共享，这是Y县农村人居环境整治中迫切需要加以解决的问题。加之，由于沟通机制尚不健全，导致多元主体在农村人居环境协同治理中信息沟通不畅，很多问题得不到及时、快速地处理。

1.3   制度困境：多元主体协同治理机制尚待完善

制度建设是多元主体参与农村人居环境整治提升工作的保障。当前，在Y县的农村人居环境整治提升过程中仍存在各主体间权责不明晰、多元评价监督机制建设尚不健全这两个方面，导致多元主体协同治理的成效不佳。

1.3.1   各主体间权责不明晰

由于农村人居环境整治工作事务具有一定的烦琐性，多元参与治理模式中的各治理主体结构较为复杂，不同性质的治理主体间权责认定不清晰，所依据的相关政策标准或规章制度不全面，这也使部分具体问题的归责较为困难，使得多元治理模式的实践效率低下，且可能会导致管理无序、缺位越位治理和滥用权力等现象发生。

1.3.2   多元评价监督机制亟待健全

Y县在农村人居环境整治提升过程中，尚需要完善的监督评估等方面的具体细则来保障各参与主体的权利。多元主体对治理结果的满意度至关重要。Y县在农村人居环境整治提升过程中，监督问责机制尚不健全，公众监督不足，多元化的评价监督机制建设任重而道远。

2    Y县农村人居环境整治提升的路径分析

健全农村人居环境整治长效管护机制[3]，形成“共建共治共享”的协同治理机制，是贯彻落实新发展理念、满足Y县农民群众对美好生活新期待、加快建设美丽宜居乡村的重要举措。因此，应当树立农村人居环境整治的新理念，全局性、系统性、协调性谋划农村人居环境整治提升工作，优化农村人居环境整治提升体制机制，有效解决农村人居环境整治难题。

2.1   提升多元主体参与农村人居环境整治工作的效能

2.1.1   基层政府要因地制宜，补齐短板

一是完善考核制度，使领导干部树立正确政绩观。增强领导干部考核方式的“基层导向”。“基层导向”实质上指的是强调过程、重视过程的导向，应充分考察多方面因素，如联系基层是否紧密、调研群众是否扎实、环境整治工作落实是否科学有效等。二是基层政府应加强资源的合理配置和管理，根据Y县各村人居环境整治的实际情况合理规划资金和项目的分配，确保资源的公平利用，推进所有行政村实现干净、整洁、有序的目标，打造山清水秀、天蓝地绿、村美人和、宜居宜业宜游美丽乡村。同时，还应加强对资金使用情况的监督和检查，防止资金的浪费和滥用，确保资源的有效利用。三是针对Y县农村环保设备运营维护管理滞后的问题，要明确职责分工，落实长效管理机制。具体来讲，应当制定设备运营维护工作手册，做好日常管理、运营维护，以防设备闲置及损毁等问题的出现。

2.1.2   村级组织要深入村民生活，加强教育引导

做好农村人居环境整治工作的前提，是要及时准确发现问题、了解需求。因此，一是村级组织要深入村民生活，主动了解村民诉求；二是要与村民充分协商，大家的事情大家办，积极引导推动村民参与到农村人居环境整治提升工作中来；三是教育引导村民养成良好卫生习惯和健康文明生产生活方式；四是学习借鉴其它地区好的做法，未雨绸缪。

2.1.3   培养骨干中坚力量，带动提升村民参与积极性

乡村振兴战略背景下，既要看到人口外流背景下农村人居环境整治提升面临的困境，也要看到人口外流对农村人居环境整治提升带来的积极因素。为此，可从农村人居环境整治的骨干队伍建设入手，培养农村人居环境整治的中坚力量。在此基础上，把宣传引导和发动群众作为推动生态环境整治工作的重要抓手，坚持全方位、深层次、多角度开展宣传教育活动，通过召开村民小组组长会议、党员会议，采用标语、宣传栏等多种形式和渠道，在深化认识中引导村民积极参与，激发村民热爱家乡、共建家园的“主人翁”热情，使村民自发形成长效清洁、管护人员队伍[4]。

2.1.4   推广应用先进技术设备，探索建立社会化服务体系和市场化机制

农村人居环境整治是为人民谋福利的事情，企业作为最终实施治理的载体，要因地制宜，推广应用先进的环保设备，并提供相应的运营及维护的服务。例如，在农村废弃物处置方面，针对垃圾收运分散导致成本不划算的问题，企业要因地制宜采用不同的处理方式，以降低运行成本。在有技术、有装备的基础上，不断摸索出更好的垃圾处置模式。针对企业在农村人居环境整治中，难以建立有效的商业模式的问题，Y县要逐步建立政府主导、多方参与、市场运作的农村人居环境基础设施管护机制，推行系统化、专业化、社会化的运行管护，探索农村人居环境基础设施运行管护社会化服务体系和服务费市场化的形成机制。

2.2   加强多主体间的信息共享和协同联动

Y县要立足新发展阶段，在农村人居环境整治提升工作中，运用新技术解决老问题，以信息数据解决农村人居环境整治提升信息共享难题。同时，由于农村人居环境整治工作涉及众多领域和环节，Y县各治理主体间的信息共享和协同联动有待加强，需要建立制度化、程序化的协调机制，形成政府、村民、企业等多元主体联动共治、互助共建的新格局，明确不同主体职责，在组织动员、利益协调、矛盾化解等环节建立畅通的沟通方式与表达机制。

2.3   完善多元主体协同治理机制

2.3.1   建立权责清单制度，提升协同共治水平

针对农村人居环境整治提升工作中各主体间权责不明晰、相关责任人落实不到位等问题，Y县可建立多元主体协同治理的权责清单制度，明确各主体之间的责任，以对多元化主体的实践工作进行规范和约束，进而保证农村人居环境整治提升相关事务得到及时有效的处理，形成多元参与农村人居环境整治问题解决的闭环机制及多方联动效应。同时，政府要担任起领导型角色，承担起对其他主体的指引、领导责任，做好指导性工作，进而避免各治理主体在遇到此类问题时出现互相推诿、踢皮球的现象。

2.3.2   构建多元主体监督评价体系，提升监督质效

在科学技术日益发展的今天，Y县可以充分利用现代的网络技术，构建一个统一的、包括政府、村级组织、村民、企业等主体在内的多元化评价监督体系，使得多元化的监督主体，以网络为平台，以信息公开，信息共享为前提，互相沟通交流，为多元化监督主体提供一个畅通的监督渠道。在此基础上，通过机制引导多元化监督主体参与到农村人居环境整治提升的监督体系网络中来，促进形成改善农村人居环境的良性互动的长效机制，提升监督质效。

3   结束语

农村人居环境整治提升是全面推进乡村振兴战略的重要举措。党的二十大报告提出的“统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村”“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”[5]等为深入开展农村人居环境整治提升工作指明了方向。在此背景下，Y县农村人居环境整治工作取得了显著成效，但是在多元主体协同治理方面，仍存在着诸如基层政府统筹服务能力不足，资源整合利用效果不佳；村民参与度不高，积极性缺乏；环保企业技术短板明显，服务体系与机制不完善；多元主体间信息沟通不畅各主体间权责不明晰；多元评价监督机制亟待健全等现实困境，因此，Y县仍需在基层政府因地制宜，补齐短板；村民委员会要深入村民，加强教育引导；培养骨干中坚力量，带动提升村民参与积极性；推广应用先进技术设备，探索建立社会化服务体系和市场化机制；加强多主体间的信息共享和协同联动；建立权责清单制度，提升协同共治水平；构建多元主体监督评价体系，提升监督质效等方面发力，以使政府的组织作用得到彰显，多元主体参与农村人居环境整治的动力得以增加，整合治理资源的途径更加多样化。

参考文献：

[1]中华人民共和国农业农村部.农村人居环境整治提升五年行动方案（2021-2025年）[EB/OL].（2021-12-07）[2021-12-07].http：//www.moa.gov.cn/gk/zcfg/qnhnzc/202112/t20211207_6383987.htm.

[2]孙振福.农村人居环境整治中的协同治理问题研究[D].济南：山东师范大学，2023.

[3]王小芳.农村人居环境整治长效管护机制的探索[J].中共太原市委党校学报，2023，（03）：76-78.

[4]宋国愷，李岩.村民主体视角下农村人居环境问题成因及整治路径分析[J].福建论坛（人文社会科学版），2020（02）：191-200.

[5]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022.