企业合规行刑衔接的路径分析

叶成国 潘舒舒

摘 要：企业合规行刑衔接问题是当前企业合规改革中的重大课题之一。随着企业合规改革不断推进，企业合规行刑衔接工作中逐渐暴露出衔接配合规则缺失、合规结果激励有限等现实问题。有必要从合规案件移送、合规过程互助、合规结果互认、合规资源共享、合规平台共建五个方面着手，进一步完善企业合规行刑衔接工作机制，不断提升企业合规整体质效。

关键词：企业合规 行刑衔接 合规互认 第三方监管

近年来，在检察机关的推动下，涉案企业合规改革特别是刑事合规不起诉等工作机制正在不断完善，但随着该项工作全面推开，一些问题也逐渐暴露。企业合规行刑衔接方面更是面临法律依据不足、衔接流程不畅、工作成效不明显等问题，亟需解决。

一、企业合规行刑衔接概念界定

在研究探索企业合规行刑衔接路径之前，首先要厘清企业合规行刑衔接的概念。对于企业合规，目前并无明确统一的表述。笔者认为，企业合规是指企业为有效防控经营管理活动的法律风险以及规避因违法违规经营而可能遭受的法律责任，采取合规审查、风险应对等管理活动，通过建立企业合规体系，获得司法机关、行政机关的从宽处理。按照经营风险责任来源的不同，可将企业合规分为刑事合规和行政合规。

行刑衔接，又称两法衔接，强调的是行政执法和刑事司法的衔接。2021年6月党中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》第5点明确指出，要健全行政执法和刑事司法衔接机制。完善检察机关与行政执法机关、公安机关、审判機关、司法行政机关执法司法信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚与刑事处罚依法对接。此后，最高检先后出台《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》等文件，进一步明确了检察机关开展行刑衔接工作的基本原则、内容及程序，其中特别强调了行刑双向衔接。

综上，笔者认为企业合规行刑衔接指的是企业合规过程中行政执法和刑事司法的衔接工作。事实上，企业所实施的刑事犯罪大都是由行政违法行为转化而来的“行政犯”或“法定犯”。换句话说，企业刑事犯罪行为与行政违法行为相比，同样是违反了前置性的行政法规，只不过这种违法程度通过行政处罚尚不足以予以惩戒。由此可见，企业构成刑事犯罪的同时，往往也涉及行政违法，这种兼具行政违法与刑事违法的特点也决定了企业有可能要同时承担行政法律责任和刑事法律责任。这就需要完善企业合规行刑衔接工作，形成行政执法与刑事司法合力，共同推动企业合规体系建设，从源头上预防和惩治企业违法违规经营问题。

二、当前企业合规行刑衔接中存在的问题

（一）法律法规依据不足

最高检于2020年3月开始启动涉案企业合规改革试点，部分地方先后制定了企业合规不起诉的具体操作规则。司法部于2021年12月发布《司法部办公厅关于加强公司律师参与企业合规管理工作的通知》，要求推动公司律师全面参与行政合规等6方面企业合规管理工作，行政合规系首次在国家行政规范性文件中提出。此外，近年来修订的《中国人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国食品安全法》等法律规定，虽有提及企业合规管理义务，但并没有系统阐述企业合规具体内容，且仅限于特定的监管领域，并不适用于所有企业的全部经营活动。因此，企业合规制度包括企业合规行刑衔接工作，目前并没有国家层面的法律法规作出明确、系统性规定，即便有涉及企业合规，也是碎片化、分散化的，存在适用对象不明确、范围有限、程序不清等问题，导致企业合规工作仍然存在法律依据不充分的风险。

（二）部门职责界限不清

企业合规工作除了司法机关、行政执法机关外，还需要司法行政机关、企业监管机关、工商联等部门共同参与。从刑事合规实践来看，目前已经初步形成了以检察机关为“牵头部门”，涉案企业监管机关、行政执法机关以及第三方机构共同参与的“行刑”协同合规模式，共同指导和监督企业合规整改。但在具体操作层面，相关部门特别是检察机关、行政监管机关各自的职责并不明确。一方面，尽管检察机关是企业合规以及考察评估的主导者，但并非直接参与监督、考核，而是通过第三方监管机构的考察报告评估判断企业合规情况，并作出相应的处理意见。另一方面，促进企业合规经营是行政监管机关的首要职责，但在实践中，行政监管机关参与企业合规的主动性并不强烈，参与程度有限。目前普遍做法是以第三方监管机构名义参与合规整改，并根据检察机关移送案件及企业合规的情况作出行政处罚。双方在合规案件的确定、合规程序的启动、如何参与合规整改及合规后的跟踪指导等方面仍存在职责界限及职能范围不清晰的情况，直接影响了企业合规的效果。

（三）衔接配合规则缺失

制定和完善刑事合规和行政合规衔接的规则和程序，是企业合规行刑衔接工作良好运行的关键所在。如前所述，虽然中央文件和相关规范性文件均提出要完善行刑衔接机制，但均仍停留在概括性的规定层面，没有细化的具体规则。特别是涉及企业合规行刑衔接工作，目前尚无明确规定，对于衔接的主体、条件、内容、程序以及相应的法律责任等方面均有待进一步探索和完善。衔接配合规则缺失，最终造成企业合规行刑衔接不畅。惟有理顺刑事合规和行政合规的界限范围，明确企业合规行刑衔接具体规则，才能最大程度避免涉案企业在整改中因不同程序的“往返”或者程序的回流而徒增合规负担。

（四）企业合规结果激励有限

企业合规的主要目的在于事前预防和事后激励。企业合规事前预防符合刑法和《中华人民共和国行政处罚法》等相关规定和立法精神。但对于事后激励，即合规从宽处理目前在理论与实践中均有不同认识。一方面，虽有政策文件规定对涉案企业合规整改的要予以从宽处理，但尚无法律法规规定将企业合规整改作为刑事责任或者行政责任减免处罚的法定情形。另一方面，企业合规整改涉及多个部门、多个环节，相互之间是否认可各自环节的合规结果，亦没有法律依据。由于法律规定不明确以及合规结果互认障碍等问题，对于涉案企业合规从宽处理的力度有限。特别是要求行政机关基于企业合规作出减免处罚的决定，在行政机关看来，这种对于法定职责的放弃，并不属于行政机关的自由裁量权，如缺乏法律授权则涉嫌行政不作为。［1］这种情况下，行政机关在合规激励措施方面就显得畏手畏脚。合规激励机制不到位，直接影响企业开展合规体系建设的积极性，失去合规整改的动力。

三、企业合规行刑衔接机制建设的思考

如前所述，企业合规面临的最大问题就是缺乏顶层制度设计，没有国家层面的法律支撑，导致企业合规改革工作缺乏法律依据、底气不足。因此，建议尽快将企业合规工作纳入立法范畴，完善制度设计，明确企业合规包括行刑衔接工作等相关内容，确保该项工作于法有据。在此基础上，就当前完善企业合规行刑衔接工作提出如下建议：

（一）企业合规案件移送

完善企业合规行刑銜接，首要任务便是解决合规案件的双向移送问题，以推动行政处罚和刑事处罚有效对接。

1.司法机关将企业刑事合规案件移送给行政机关。如前所述，涉案企业在实施刑事犯罪的同时，也往往涉及行政违法，对该涉案企业作出刑事处理后，并不当然免除其行政法律责任。如果涉案企业由于刑事案件处理后未移送行政机关，导致企业客观上逃脱了行政处罚，则可能会出现未达到构罪标准的行政违法人被处以行政处罚，而违法行为更严重已达到刑事案件构罪标准的企业未受到任何处罚这一极不公平的结果。［2］因此，检察机关对涉案企业作出刑事处理后，认为需要行政处罚的，应当及时移送行政执法机关，并同步移送企业合规考察报告等材料，为后续的行政处罚提供参考。

2.行政机关将企业行政合规案件移送给刑事司法机关。行政机关在涉案企业行政合规过程中，一旦发现企业行政违法行为已经涉嫌刑事犯罪的，应当将案件移送司法机关处理。实践中，行政机关“有案不移”“以罚代刑”“有案难移”等情况并未得到根本性解决，而随着企业行政合规工作的推进，行政机关以合规监管之名应予执法而变通执法、应予处罚而不予处罚、应当移送而不予移送的情形极有可能发生［3］，合规从宽制度在一定程度上加大了行政机关对涉刑案件不予移送的风险，需要重点关注。

（二）企业合规过程互助

从中国特色的行刑衔接机制来看，惟有有效发挥行政机关与司法机关的职能互补优势，利用各自的专业特长，才能切实有效推动企业合规整改。首先，要注重行政机关的监管作用。特别是在刑事合规过程中，虽然检察机关基于职能定位发挥主导作用，但由于不同企业合规体系的差异性与专业性，决定了必须借助专业的行政力量。有必要邀请行政机关专业人员参与涉企刑事合规，充分发挥企业合规行政监管作用，确保刑事合规与行政合规能够有效衔接。其次，要发挥检察机关职能优势。行政机关在行政执法及行政合规过程中，认为需要检察机关支持的，可以商请检察机关提前介入，引导收集和固定证据，并就相关法律适用问题给予指导。检察机关应当就行政违法案件处理及行政合规整改评估提供意见，并为后续可能开展的刑事合规打好基础。总之，企业合规行刑衔接工作的完善，需要检察权和行政权协同推进，相互支持，但仍需注意恪守权力边界，防止越俎代庖，避免随意介入彼此正常的执法司法活动。同时，也要防范因行刑衔接中存在的职权重叠问题而过度干预涉案企业合规整改活动，超越涉案企业合规基本需要，额外限制其自主经营权和基于需要扩张企业义务，从而增加企业的运行成本和弱化企业的竞争力。［4］

（三）企业合规结果互认

建立健全合规结果互认机制，是推进企业合规行刑衔接的重要保障和价值所在。实践中，行政机关对于检察机关移送的涉案企业刑事合规不起诉案件，原则上会采纳检察机关意见，对涉案企业予以从宽处理。但事实上，刑事合规和行政合规并非完全等同，涉案企业通过刑事合规整改，并不必须意味着行政机关承认其通过行政合规整改，更谈不上因此予以从宽处理。一旦行政机关不认可刑事合规结果，而对涉案企业采取诸如吊销营业执照、高额罚款等严厉行政处罚，则直接导致企业合规的刑事激励效果大打折扣甚至前功尽弃。因此，亟需建立合规结果互认机制，即检察机关与行政机关相互承认各自阶段开展的合规整改结果，避免出现因合规结果不认可而导致重复合规、继续合规等情况，防止加重企业负担。

在条件成熟的情况下，检察机关与行政机关甚至可以将刑事合规与行政合规整合，联合开展企业合规整改，共同运用合规整改结果。只有将刑事合规专项计划和行政合规计划进行有机衔接，拓展合规整改向纵深发展，才能发挥其对刑事不法与行政不法的双层治理功能，体现刑事和行政的两重激励［5］，同步给予从宽处理，最大限度释放合规助企纾困发展效能。当然，需要注意的是，合规结果互认仅指合规整改结果的互认，并不包括对处理结果的互认。特别是行政处罚的结果，即便检察机关确认行政合规结果，但对于明显违反法律规定的行政处罚决定，检察机关仍可提出监督纠正意见。

（四）企业合规工作中资源共享

最高检在开展涉案企业合规改革时，已经充分认识到第三方监管机构的作用，积极推动成立“第三方监督评估机制管理委员会”。针对具体涉企案件，通过吸收具有“合规监管人”资格的专家、律师、会计师、工商联等各方人员参与，组成“第三方监管评估工作小组”，协助涉案企业开展合规整改，并负责对整改情况进行监督、指导、报告以及评估验收等工作。实践证明，第三方监管机构在企业合规过程指导及结果验收中发挥重要作用。通过第三方监管机构可以有效督促企业履行合规承诺，避免合规整改流于形式。因此，在刑事合规已经取得实践成效的基础上，企业行政合规也完全可以按照有关规定直接引入刑事合规中的“第三方监管机构”，由“第三方监管机构”协助开展合规整改。不仅如此，企业刑事合规和行政合规工作中各自形成执法司法资源，均可以通过有效整合实现共享，以便提升企业合规行刑衔接工作整体成效。

（五）企业合规信息共享平台建设

信息共享平台建设是解决企业合规行刑衔接问题的制胜法宝。完善信息共享机制，有助于打破信息壁垒，及时发现并移送涉案企业违法犯罪案件线索及企业合规情况，共同督促企业开展合规整改及后续跟踪指导，为企业合规行刑衔接的无缝对接提供技术和数据支撑。具体而言，可从线上线下两方面着手：

1.加强信息平台建设。强化沟通联系，推进信息共享机制化、案件移送标准化以及合规程序规范化建设，实现企业合规案件办理全过程、全领域的数据信息互通共享，共同对企业推行合规整改情况开展跟踪考察，并提供必要的指导和协助，提出改进意见。

2.构建“行刑一体”协作平台。探索建立检察机关、司法局、行政执法机关、工商联等多个部门共同参与的协作平台，共同推动企业合规体系建设。如W市检察院联合司法局、工商联积极推动行业协会“企检服务中心”建设，聚焦企业生产经营中面临的违法犯罪风险，以刑事合规、行政合规、行业合规为主要手段，为企业提供事前、事中、事后的全流程法治服务，预防企业违法犯罪，促进企业在合法合规中健康发展。