建立大安全大应急框架的几点思考

马小飞

党的二十大报告提出：“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型[1]。”建立大安全大应急框架是推进国家安全体系和能力现代化、以新安全格局保障新发展格局的具体要求。从理论上回答“大安全大应急框架的基本内涵与构成要素，建立大安全大应急框架时代价值，建立大安全大应急框架现实制约因素，以及如何建立大安全大应急框架”是一个重大的课题，兼具理论价值和现实意义。基于此，本文对于建立大安全大应急框架进行了几点思考，以期为实践中建立大安全大应急框架提供有益借鉴。

1 大安全大应急框架的基本内涵与构成要素

1.1 大安全大应急框架的基本内涵

大安全大应急框架是新时代中国共产党立足中国式现代化发展的客观实际，准确把握当前国内外安全风险形势，深刻总结我国突发事件应急管理实践的基本经验，以推进国家应急管理体系和能力现代化为目标，提出构建新型公共安全体系的思路与模式。具体看来，大安全大应急框架的基本内涵主要包括“大安全”与“大应急”两个基本范畴。通俗来讲，“大安全”是指总体安全、整体安全和全局安全，强调安全的全面性、立体性、宏观性，从战略和全局的高度来审视安全的重要性。“大安全”实质是总体国家安全观的理论升华和话语创新。“大应急”是指与传统的单项应急、部门应急、条块应急相比而言的，其核心内涵是指应急的主体、客体、手段、方式和目标都发生了根本性转变，由单向化、部门化、局部化的模式向综合性、系统性和整体性的模式转变。从两者关系来看，“大安全”与“大应急”之间是相辅相成、辩证统一的关系。一方面，“大安全”是目标、是前提、是根本导向，只有树立“大安全”的意识和理念，才能在实践中实现“大应急”。另一方面，“大应急”是手段、是方法、是具体要求，“大安全”的目标导向在实践中要通过“大应急”来实现，抑或说，“大应急”是“大安全”的保障。整体来看，大安全大应急框架是以总体国家观和习近平总书记关于防范化解重大风险、突发事件应急管理的重要论述为理论依据，以中国式现代化进程中的安全风险形势及应急管理经验为实践依据，以构建系统完备的现代公共安全体系的目标导向，通过理念转变、机制创新、能力提升、资源保障、制度完善等具体实践路径，建立遵循公共安全管理基本规律，符合中国应急管理客观实际，体现现代社会公共安全理念的思路模式和工作框架。

1.2 大安全大应急框架的构成要素

根据大安全大应急框架的基本内涵，我们可以对其构成要素作出基本界定。本文认为，大安全大应急框架的构成要素有以下几个方面：第一，从目标维度看，大安全大应急框架是公共安全体系创新的具体表达，旨在推进国家应急管理体系和能力现代化，构建符合新时代中国特色社会主义风险治理和公共安全的新模式。第二，从主体维度看，大安全大应急框架的主体包括了党委、政府、企业、社会、公众等全部主体，具体来看，党委是全面领导，政府主导负责，企业是专业保障，社会是高效协同，民众是积极参与。也就是说，大安全大应急框架不仅是党委政府的职责，而且关涉到每个组织和个人，正如2023年安全生产月的活动主题一样“人人讲安全、个个会应急”。第三，从客体维度来看，“大安全”囊括了国土安全、国民安全、经济安全、政治安全、社会安全、科技安全、网络安全、意识形态安全、生物安全、生态安全、文化安全、粮食安全、核安全、外交军事安全等全部安全范畴。“大应急”不仅是指突发事件的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，还应当包括网络舆情事件、生态环境事件等非常规管理且具有公共安全危害性的紧急事件。第四，从内容维度为看，大安全大应急框架应当包括运行体制、工作机制和管理制度等体系要素，资金、设备、人才、技术等保障要素，思想、思维、理念、意识等精神要素，研判、指挥、调度、协调、联动、处置、沟通等能力。第五，从方法论维度来看，大应急大安全框架应当是强调事前、事中、事后的全周期治理，强调技术手段、法律手段、行政手段、市场手段的全手段运用。

2 建立大安全大应急框架的重要意义

2.1 新时代应对重大风险挑战的必然要求

在理论层面上，构建大安全大应急框架符合国家安全理论的发展趋势。传统意义上的安全概念已难以应对新时代的挑战，大安全理念强调综合性、全方位、系统化的安全观。在这一理念指导下，大安全框架将涵盖国家安全、社会安全、生态安全等多个领域，建立起协同联动的安全治理体系。同时，随着全球化和信息化的发展，灾害风险跨越国界，需要国际合作共同应对。大安全大应急框架也强调国际合作与交流，确保全球安全治理的全面性和有效性。

在实践层面上，构建大安全大应急框架是面对当今复杂风险的迫切需求。当前，全球性风险挑战不断增多，如传染病疫情、网络安全威胁、恐怖主义等，具有较强的跨界性和复杂性。单一部门和领域的安全治理已无法解决这些应急问题，需要建立起以跨部门、跨领域的合作为基础的大安全大应急框架，形成应急响应能力高效、资源协同、法律制度完备的综合性安全体系。因此，构建大安全大应急框架有理论依据和现实需求的支持。全面引入大安全概念，涵盖国家安全和社会安全等多个领域，强调国际合作，体现了综合、全方位、系统化的安全视野。实践层面上，当前复杂风险形势对综合性应急体系提出了更高要求，各领域的风险无可避免地相互影响，需要建立具备协同性的大安全大应急框架来应对。

2.2 构建现代新型应急治理体系的必然要求

首先，大安全大应急框架反映了应急治理体系的现代化趋势。现代应急治理需要跳出传统的单一部门和领域的限制，实现各部门、各领域的协同联动。大安全大应急框架强调综合性、全方位、系统化的应急观念，通过建立横向和纵向的协调机制，形成多部门、多领域的协同应急体系。这种构建方式将使得各方资源得到充分整合与统筹利用，更高效地应对安全挑战。

其次，大安全大应急框架强调信息化和智能化的应用。现代应急治理需要借助信息技术和智能技术来实现信息采集、处理和传播的精准化和高效化。通过建立信息化平台和智能化系统，可以快速获取和分析大量的信息数据，提高预警能力和应急决策的准确性。同时，大安全大应急框架还能够促进信息共享和协同作战，实现各方之间的信息共享和快速响应，提升整体的应急能力。

此外，大安全大应急框架重视公众参与和社会力量的协同作用。现代应急治理强调民众的主体地位，倡导公众参与和社会力量的积极参与。大安全大应急框架将民众和社会组织纳入应急管理体系，通过加强宣传教育和培训，提高公众的应急意识和自救能力，并鼓励社会组织在应急响应和救援中发挥积极作用。通过公众的广泛参与，可以弥补政府单一权力的局限性，提高应急管理的全民共治能力。

2.3 实现国家安全能力现代化的必然要求

全面建设社会主义现代化国家贵在全面，重在国家治理体系和治理能力现代化。“国家安全体系是国家治理体系的重要组成部分和支撑，国家安全能力是国家治理能力的重要体现和保障[2]。”由此可知，构建大安全大应急框架是实现国家安全能力现代化的必然要求。

首先，大安全应急框架能够整合各领域的应急资源，提高国家安全的整体防范和处置能力。传统的安全观念强调军事、政治和经济等方面的安全，而大安全应急框架则强调综合性、全方位的安全观。通过横向和纵向的协调机制，大安全应急框架整合了政府部门、军队、企业、社会组织等各方的应急资源，形成了互为补充、协同作战的综合性安全力量，提高了国家对各类威胁和突发事件的应对能力。

其次，大安全应急框架借助现代技术手段，提升国家安全防控的智能化水平。随着科技的发展，人工智能、大数据、云计算等新技术正逐渐应用于安全领域。大安全应急框架可以利用这些技术手段，实现安全信息的采集、分析和传递的智能化，提高国家对潜在安全威胁的预警和应对能力。此外，还可以通过建立全面、准确的安全信息数据库，为决策提供科学依据，增强国家安全决策的精准性和时效性。

再次，大安全应急框架强调国际合作与交流，提高国家在全球安全治理中的地位和影响力。当前，全球安全问题呈现出互联互通、相互依存的趋势，没有任何国家能够独立应对所有的安全挑战。构建大安全应急框架通过与其他国家和国际组织的合作，共享信息和技术，开展联合演练和培训，提高国家在全球安全治理中的话语权和行动能力。这不仅有利于国家自身的安全，也有利于维护地区和国际的和平与稳定。

3 建立大安全大应急框架的制约因素

3.1 管理体制层面

安全是责任、安全也是义务，如何履行好责任和义务的前提是明确自己的职责问题，也就是说权责利的边界问题。我国的行政管理体制是条块结合的模式，这种模式既具有职责明确和分工专业的优势，又容易造成行业部门利益的分散化，或者说只是从部门利益出发考虑问题、权衡利弊，而不从整体利益出发，这就会导致各个部门独立运作，同时产生职责交叉问题或者存在管辖真空的地带。特别是在面对重特大的突发公共事件和应急事件时，有的部门可能首先考虑的是如何避免责任，从本部门本行业的角度考虑事件的处置，而没有形成系统思维的全面把握和处置事件的能力，这就对构建大安全大应急框架带来了障碍。

3.2 思想认识层面

3.2.1 对于大安全的认知存在偏差

大安全实质是一个系统的安全，既包括经济安全、社会安全、政治安全、生态安全、国土安全、科技安全等这样的宏观安全，也包括聚焦到公共安全领域的社会治安、公共卫生、食品药品安全、防灾救灾、安全生产等具体行业领域。每个单位、每个人对大安全的了解都会有所偏差，就像不同的个体和群体对风险的认知存在差异一样，思想认知的偏差会在具体行动中得到反映，例如能否高效有序地参与协同应急、实现信息共享和共同维护安全等等。

3.2.2 大应急的界定难

应急是相对于常规状态而言的一种特殊状态。在我国应急管理的实践中，突发事件的应急处置主要由行业部门负责。为了加强应急管理，国家在2018年成立了应急管理部，该部门专门负责协调、处理和救援工作，以及应急预案的评审等。实质上，这构建了一个以应急、公安和卫健为主的突发事件应急管理体制。那么，如何界定大应急的概念或工作范围呢？关键有两点。首先，从应对的主体来看，这里的“大”应该指的是由党委、政府、社会、企业和公众组成的整个社会主体的应对格局。其次，从应对的部门来看，这里的“大”应该包括政府的应急、公安、卫健、交通、民政、财政、商务、发改、城建和经信等主要核心部门。因为问题的关键在于如何准确界定大应急的范围，既要全面又要精准。

3.3 制度设计层面

3.3.1 综合协调机制不健全

建立大安全大应急框架的关键在于健全综合协调机制，以协调各个部门，整合资源、统一行动。2003年“非典”之后，我国各级政府都成立了应急办，作为政府办公室的内设机构承担着综合协调的职能，这个综合协调的权威性、力度还是比较大的，因为这是相当于以政府的名义进行综合协调。2018年国家成立了应急管理部之后，这种协调的权威性受到一定影响，因为目前的协同机制主要是通过应急指挥部的形式进行，比如防汛抗旱指挥部这样的方式进行，而应急指挥部是在特定时间段或者发生了事件之后才能正常运行，在非应急状态下如何预防、如何风险防范则是一个比较困难的问题。

3.3.2 奖惩机制不健全

目前我国的安全管理体制的一个主导性倾向是出事了问责、不出事不问责，也就是惩戒为主的工作机制，而且，做好公共安全工作不发生突发事件则没有相应的奖励措施。或者说安全问题是隐性的，做了大量的工作，做好了，预防了没有出事，但是大家看不到，不像GDP 的增长，做一个工程项目就有实际效益。那么，这样就会有一个问题是作为领导干部，宁可在处置救援上做好得到上级的认可，也不愿意在预防阶段投入大量的人力、物力和财力。这样的结果就是要实现预防性公共治理模式是很难的，从另一个层面讲，全周期的安全管理是构建大安全大应急框架的题中之义，而目前的奖惩机制是不利于实现全周期的安全管理的。

4 建立大安全大应急框架的现实路径

4.1 构建公共安全多主体治理格局

防范化解重大风险需要依靠人民群众，需要全社会共同参与。虽然，各级党委政府是本行政区域内防范化解重大风险的首要主体，承担着守土有责、守土尽责的政治责任。但是，如若应对诸如重大公共卫生风险，需要全社会共同参与防范化解。特别是重大传染病疫情时，需要广泛动员人民群众参与疫情防控，坚持群众路线工作方法，构建联防联控、群防群控的工作机制，形成全社会众志成城、团结一心、共克时艰的强大合力。中国抗击新冠肺炎疫情的策略是坚持群防群控、联防联控，走的是全民参与的抗疫模式，疫情防控阻击战本质是一场“人民战争”，是一场为了人民又紧紧依靠人民的抗疫斗争，全社会各行各业均为这次抗疫斗争作出了重大贡献。与此同理，公共安全多主体治理格局就是要形成“政府+社会+企业+社区+个人”这样共建共享的治理格局。对于基层而言，就是要构建以“政府+企业+社会组织+社区+农村党组织+个人”为主体的公共安全多主体治理格局，尤其是要充分发挥企业、社会组织和应急专家团队在公共安全和突发事件应急管理中的作用。

4.2 强化大安全大应急的资源保障

大安全大应急的关键在于充裕资源予以保障。一要多渠道筹集应急管理资金，政府在限定的财力条件下通过预算专项、社会募捐、金融保险等多种渠道拓宽应急管理资金来源渠道。二要提高信息化水平，政府通过采取地企合作的方式，把最新科学技术手段运用到应急管理中，具体来说，就是要基于大数据、云计算和人工智能新型技术下的立体化应急管理平台，形成区域内统一应急管理预警系统和应急指挥系统，集信息加工、分析、储备、转化、反馈、运用为一体信息数据中心。三要提升应急队伍的专业化水平，包括应急管理专业队伍和应急管理社会队伍，构建以公安消防为主体的专业化应急救援队伍和以社会志愿者为补充的兼职应急救援队伍，重点加强省一级和地州一级的消防救援力量建设。同时，要加强日常的教育培训，强化两种队伍之间磨合和交流，定期开展联合演习和实战演练。四要提升应急物资储备质量水平，增加物资储备种类、数量，提升物资品种和层次，完善应急物资动态管理制度。在应对重大突发事件和危化品爆炸、矿井深下事故灾难时候，需要大型机械和专业化救援设备，这些都属于应急物资储备的范畴。

4.3 优化大安全大应急的制度体系

制度体系具有基础性、常规性、稳定性和保障性等多种功能，科学完备的安全应急制度体系可规范应急管理流程、应急管理行为、应急管理标准，实现应急管理标准化规范化运作。有学者认为：“应急管理制度体系包括预测预警制度、信息管理制度、决策指挥制度、组织协调制度、行动响应制度、处置救援制度、社会动员制度等[3]。”优化大安全大应急的主体体系，重点要做好以下几点工作：一要做好应急规划和应急预案等基础性工作。各级政府要把应急规划与本地区经济社会发展规划有机统一起来，把安全管理贯穿于各个环节，融入到各个领域，从要素、资源、体系、制度等多个维度做好应急规划。同时，针对基层应急管理工作实践，对标实际工作需要，不断修订和完善各类应急预案，做到普适性与针对性相结合、原则性与独特性相结合、稳定性与机动性相结合。二要完善各个阶段的应急管理机制。包括预防与准备阶段的风险防范机制、应急准备机制、社会动员机制；监测预警阶段的信息研判机制、信息报告机制；处置与救援阶段的先期处置机制、快速评估机制、协调联动机制；恢复与重建阶段的救助补偿机制、心理抚慰机制、调查评估机制。三要强化督促落实。一分部署，九分落实。当前，各级政府治理能力水平稳步提高，国家层面的顶层设计高屋建瓴、思想深邃，具有系统性、前瞻性、科学性、针对性。对于应急管理在国家层面的思想理念、战略部署、政策设计、制度构建都很完备，关键在于要抓好贯彻落实。因此，要强化应急管理工作的督促检查，对于重点区域、重点行业、重点节点、重点阶段开展常规巡视和专项督查，定期考核和不定期测评等方式，督查基层政府落实好国家和省市有关应急管理的决策部署和整体要求。四是由应急牵头，公安、卫健委、文旅、自然资源、住建、交通厅等行业部门配合，对于现有应急管理制度进行评估和优化，确保各项应急管理制度能够发挥实际效果。

4.4 提升大安全大应急能力现代化水平

“做好风险管控，从以突发事件为主的被动反应模式转向以风险为主的主动风险管控，是应急管理的重要任务[4]。”加强风险评估和防范控制，落实风险评估制度，开展多领域、多层次的风险评估工作，提升风险识别和分析能力。采取综合性、系统性的防控措施，加强监管、应对和处置能力。建立多级联动、多渠道的应急预警机制，加强对各类灾害和安全事故的监测和预警工作，提高预警准确性和时效性。使用现代化技术手段，如遥感、卫星通信等，加强对潜在危险的监测和预测。加强公众安全教育，提高公众对安全问题的认识和应对能力。推动安全知识的普及，提高公众的安全素质和防范意识。利用各类媒体和社交平台，开展安全宣传活动，提高大众的安全意识。定期组织各类应急演练，提高各级应急机构和救援队伍的应急处置能力。加强应急培训工作，提升专业人员的技术水平和应急能力，加强应急人员的素质和协同作战能力。加强应急信息系统的建设和运用，提升信息采集、传输、处理和共享能力。建立综合性、智能化的应急指挥平台，实现多部门、多层级的信息共享和协同作战。加强国际合作与交流，积极参与国际应急合作，与其他国家和国际组织分享经验和技术，开展联合演练和培训，提高国际应急救援的能力。