新时期探索优化消防救援队伍执勤体系的思考

江霖纾 张劭锦

0 引言

改革转隶以来，消防救援队伍作为应急救援的主力军和国家队，承担着防范化解重大安全风险，应对处置各类灾害事故的神圣职责[1]。面对日益复杂繁重的灭火救援任务，健全中国特色消防救援执勤体系，是立足我国灾害事故特点和队伍建设发展特点，构建新时代国家应急救援体系的重要内容，是深挖队伍内生潜力，提高消防救援队伍战斗力的有效途径，是推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求，也是实现人民安居乐业、国家长治久安的现实需要。

1 当前消防救援队伍执勤体系存在的问题与不足

1.1 属地和跨区域救援任务交杂繁重，力量调派使用捉襟见肘

改革转制后，消防救援队伍履行综合救援任务，从传统的防火灭火和抢险救援扩大到包括地震、水灾、旱灾、危化品、核事故等各类灾害事故的处置救援，应急救援任务与力量不足的矛盾愈发凸显[2]。以福建为例，近年全省消防救援队伍接处警总量呈逐步上升态势，如2021年度接处警总量同比上升约28%。特别是高层、人员密集场所、大型仓储等火灾事故呈多发、突发态势，处置难度不断增大。分析福建省2022年1 至8月接处火灾警情数据，两级全勤指挥部出动数同比增长273.9%，出动40 人以上警情数同比增长11.8%，出动队站次数同比增长11.1%。同时，随着气候变暖，引发台风、洪涝、泥石流等极端灾害趋多趋强，多灾种聚集和灾害链特征日益突显，对大兵团跨区域调集、大范围多点持续作战能力提出更高要求。以洪涝灾害为例，2020年以来，福建总队已连续3年组织跨区域抗洪抢险救灾行动[3]，调集力量和接处警任务数逐年增涨，2021年调集力量同比增涨22%，接处警任务量同比增涨57%；今年仅前八个月，调集力量同比去年全年增涨51%，接处警任务量同样增涨188%。福建总队构成专业队的消防救援站布局分散，通过抽取力量机动增援的做法，容易导致辖区执勤力量空缺，严重影响日常战备工作[4]。

1.2 联勤联训受现行力量编配模式禁锢，指挥协同仍有壁垒

重大灾害事故处置涉及面广、灭火救援时间长、投入力量多，现场协同作战尤为重要。各救援单位，特别是各大队之间、各支队专业队之间，专业队和辖区救援力量、专业队和社会救援力量以及消防救援队伍和党委政府之间通信联络、沟通协调、职责分工、作战指挥等机制对接不够顺畅，导致联合作战仅停留在纸面阶段或者表演性质的演练上，各自为战时有发生，在实战中仍然依靠现场指挥部临时沟通协调指挥。究其原因，从全国范围看，各救援单位间常态化联合演练机制尚未建立完善，实战化训练演练开展的频次和水平均徘徊在较低水平，“矛不磨不利，兵不练不强”，低强度的联勤联训尚未有效加速战斗力生成。另一方面，经过长期建设，消防救援队伍在专业队伍建设层面完成了模块化编成建设[5]，如福建总队高层建筑灭火救援重型队依托福州支队组建，特勤大队承建灭火冷却4 个单元，水部等5个队站承建3 个举高作业单元，江阴站承建供水供液单元等，实现力量差异化布局。但在单个队站作战指挥层面仍以编制单位为主体行动，在力量调集过程中，简单堆叠队站数量，致使作战意图和作战方案无法落实到位，局部区域无法集中优势兵力、形成优势力量进行作战，一定程度影响了灭火和应急救援的总体效能。

1.3 单个队站执勤力量薄弱，训练缺乏支撑难成体系

福建省消防救援力量编制基数低、增长少，同期队站建设加速，导致力量分散，缺口加大。截至2022年8月，全省共建成运行260 余个执勤队站，编配6300 余名国家队救援队员和政府专职消防员，每个队站平均编配约25 人。按70%在位率计算，并扣除岗哨、后勤等勤务人员后，每个队站参与执勤队员数少于15 人，外出集训、轮训的规模、时间受到极大限制。队站各岗位人数少，无法形成内生循环，培养出“梯次化、尖子化”的师资骨干，分岗分级的差异化、专业化训练难以开展，训练内容长期简单重复，效率不高。近些年，在各级队伍共同努力下，全省队站基础建设有较大改善，但与建站速度相比训练设施建设仍显滞后。统计分析各队站现有训练设施，通用训练设施中，多功能训练塔配备率为72%，营区体能、技能训练场地建设率为48%，还有较大缺口；专业技能训练设施中，固定消防设施、深井救援、防盗门破拆、山岳（高空）救助、登高救援、体能与心理拓展、燃烧、烟热和攀岩等训练模块建成率极低，多不高于10%，其中，建成率最高的深井救援训练模块为19%，建成率最低的燃烧、烟热模块仅为2%和6%，无法满足实战化训练需求。

2 新时期消防救援队伍执勤体系建设的总体思路

2.1 探索建立力量体系新格局，优化各层级力量建设，解决“怎么建”的问题

为解决上述难题，福建总队探索将全省辖区分为“协作区、市域、战区、站辖区”四级（如表1 所示），在精准分析各层级灾害事故和执勤工作特点的基础上，谋划将全省消防救援队伍整合成由“省级机动队、特勤站、中心站和卫星站”组成的四级执勤力量体系，建立实行由“1 个省级机动队辐射N 个特勤站”“1 个特勤站辐射N 个中心站”“1 个中心站辐射N 个卫星站”的三个“1+N”模式，促使全省消防救援力量布局更加科学，实现应急救援拳头力量坚强有力，多种形式消防队伍快速发展。

2.1.1 在省级层面，打造机动队

按照“省应急厅主建、消防救援总队主战”的思路，拟组建一支整建制、可机动、专业化的应急（消防）救援机动支队，编配300 名左右消防人员，下辖1 个直属机动大队、1 个保障大队和3 个机动大队，分别驻扎在训练与战勤保障支队及闽东北、闽中、闽西南3 个应急救援协作区内。综合考虑省内各协作区主要灾害风险分布、救援力量辐射范围等因素，将各机动大队建设成为富有区域特色的拳头力量（如表2 所示），在承担区域应急救援一体化响应攻坚任务的基础上，作为总队级应急救援专业队建设的主干力量，加强专项装备配置，开展专项训练，承担省内、跨省域增援任务，形成“灾种专业攻坚、力量全域覆盖、区域协调互补”的省级机动救援力量格局。

表1 全省辖区四级构架划分

2.1.2 在市级层面，建强特勤站

针对总队训练与战勤保障支队、机动支队难以高效辐射全省消防救援队伍的实际，立足现有特勤站建设市级“执勤、训练、演练和战保”中心，辐射全市N 个中心站。积极推进特勤站攻坚力量建设，集中编配45-60 名行政编消防人员，配备相应的专业队建设所需车辆装备和训练设施器材（如表3 所示），作为总队或支队级应急救援专业队建设的主干力量和跨战区灭火救援任务的攻坚力量，处置重大以上或具备相当难度的灭火救援任务，防止因平均主义导致五指分散、力量稀释。

2.1.3 在战区层面，做精中心站

重点以大队下辖站或硬件设施较为成熟的队站为中心站，编配30-45 名行政编消防人员，建成战区“执勤、训练、演练和战保”中心，作为支队级应急救援专业队建设的主干力量和战区灭火救援任务的攻坚力量，负责区域内较大以上灾害事故处置，兼顾辖区常规警情处置。鼓励战区内建设多个中心站，织密中心站执勤辐射圈，同时根据战区灾害类型、灾情数量等情况，“因地制宜、一队一专”进行中心站队伍、装备建设。

2.1.4 在初战层面，织密卫星站

卫星站主要依托未作为中心站建设的消防救援站和由消防救援队伍管理的政府专职消防队建设，承担辖区初起火灾、常规灭火救援和消防安保执勤等任务，分担中心站执勤压力，并作为辅助力量协同中心站处置较大以上灾害事故。在现有队站基础上，将企业专职、乡镇专职、乡镇志愿等多种形式消防救援队伍纳入联勤联训联战体系，作为后备卫星站经常性地拉动调度、开展考核，形成切切实实的战斗力。推动有条件的地方加强多种形式消防队伍建设，协调解决油料、装备、政策保障问题，并配套建立装备维护保养、淘汰更新等制度机制。适时开展多种形式消防队伍卫星站执勤资格考评，进一步织密抢险救援战斗网、缩小各战斗队站保护半径，切实打造5 分钟应急救援圈。

表2 机动支队各大队建设侧重点

表3 特勤站、中心站训练设施、器材配置内容

2.2 探索建立力量编配模式，优化最小单元建设，解决“怎么编”的问题

为解决单个队站力量薄弱的问题，将编制单位凝聚为能集中、能分散的战斗实体，总队进一步探索优化灭火救援作战编成，由小至大构建“作战单元、功能模块、专业编队”三级编成。结合“一短三快”初战机制改革和智能指挥系统应用工作，发挥信息化支撑和统筹调配作用，实现力量精准调派。

2.2.1 优化作战单元作为一级编成

作战单元为消防救援队伍力量调度的最小单位，是能独立承担事故现场某个战斗阶段的特定作战任务的作战实体。区分作战对象和任务分工，作战单元通常细分为侦察搜救、灭火冷却、供水供液、破拆排烟、举高作业、化工处置、组织指挥、应急通信、安全管控、战勤保障、技术支撑、工程机械等。各级作战单位按照实战任务需求，分类完成相应作战单元建设。如福建总队考虑总队、支队层级一方面作为作战指挥中枢，必须建成组织指挥、应急通信和安全管控等作战单元，另一方面要辐射支撑全省或全市队伍力量装备调用、战时后勤保障、智力技术支援等，必须建成技术支撑、战勤保障和工程机械等作战单元；考虑卫星站执勤实力有限，仅将有能力的卫星站选建为基础作战单元，其它卫星站参考作战单元编成，并侧重开展侦察搜救、灭火冷却、破拆排烟、火场供水等业务技能训练（如表4 所示）。

表4 各层级作战单元建设方向

表5 专业编队灭火救援模块组建模式

2.2.2 完善功能模块作为二级编成

根据承担灭火救援任务情况，将各作战单元组合为现场指挥、战勤支撑和灭火救援三个功能模块。现场指挥模块包含组织指挥、应急通信、安全管控、技术支撑等作战单元；战勤支撑模块包含战勤保障、工程机械等作战单元；灭火救援模块包含侦察搜救、灭火冷却、供水供液、破拆排烟、举高作业、化工处置等作战单元。支队、大队可结合队伍实际和辖区灾害特点制定功能模块编成，即根据灾害类型明确不同灾情等级情况下各功能模块中作战单元数量。

2.2.3 建强专业编队作为三级编成

各级队伍结合辖区特点，根据总、支队统一部署，具体承建高层建筑、地下建筑、大跨度空间（综合体）、石油化工、地震灾害、山岳水域、冰冻雨雪、地下有限空间、森林火灾、核生化和涉疫勤务等专业编队建设工作。专业编队区分总队级（重型）编队和支队级（轻型）编队两级，包含现场指挥、战勤保障、灭火救援三个功能模块。

现场指挥模块依托总、支队全勤指挥部组建，战勤保障模块依托训练与保障支队和各消防救援支队战勤保障力量组建；灭火救援模块采取“1”或“1+1”或“1+2”组建模式（如表5 所示）。采取“1+1”“1+2”模式组建时，为便于队伍开展训练，应选择同个战区或相邻战区的站点承担专业编队建设任务。

以总队级（重型）高层建筑编队为例，现场指挥模块包含2 个组织指挥单元、4 个应急通信单元、2 个安全管控单元、2 个技术支撑单元；战勤保障模块包含至少2 个战勤保障单元；灭火救援模块至少包含3 个侦察搜救单元、3 个灭火冷却单元、6 个供水供液单元、3 个破拆排烟单元、3 个举高作业单元。

2.3 探索建立执勤休整模式，优化力量调用方法，解决“怎么调”的问题

2.3.1 试行“一主一备一休”执勤休整模式

探索建立“一主一备一休”执勤休整模式，在轮休调休、离营住宿、装备编配等方面大胆探索实践，构建科学管理体系，精准高效配置人力、装备资源，确保人车装常态化保持最佳执勤状态，发挥最大效能。

一是人员编配。机动大队、特勤站、中心站按照“一队（站）三分队”，卫星站按照“一站三班”编制战斗编成。各队（站）实行“一主一备一休”执勤休整模式，即每天安排1/3 力量主班、1/3力量备班、1/3 力量休整，分队或班组按照“备班-主班-休整”的顺序交替执勤（如图1 所示）。

图1 “一主一备一休”执勤休整模式

表6 车辆编配模式异同分析（以基层队站为例）

二是车辆编配。建立“按班次编配车辆”和“固定班次车辆装备”两种车辆装备编配模式。按班次编配是将队站现有的车辆装备按“主班、备班、休整”编配为三个车辆装备组，各班次人员在值班期间负责相应车辆装备组，负责日常维保，使用相应车辆装备组执行训练、演练和执勤任务。车辆装备建设较为成熟的队站可选用“固定班次车辆装备”的编配模式，即将队站现有的车辆装备编配为三个功能相近的车辆装备组，各班次人员负责各自车辆装备组日常维保，并执行训练、演练和执勤任务（如表6所示）。

三是执勤模式。主班为第一出动力量，日常主要开展营区实战化训练。备班为第二出动力量，日常主要开展辖区水源道路、重点单位熟悉和类型灾害实战化演练等。休整为第三出动力量，日常可以在辖区离营住宿，如遇较大以上警情或其它特殊情况，需尽快归队。人员探亲休假按现行制度执行，原则上安排值休整班的人员休假或外出执行培训、轮训任务。分队、班组相同岗位人员互为ABC 角，如遇人员休假、公差、生病等无法执主班、备班的情形，需安排其它分队或班组相同岗位人员替勤。

2.3.2 调度指挥模式

采取“就近调度”“战区协作”和“跨区协作”相结合的力量调度模式，完善“卫星站打早打小打初战、中心站打难打大打攻坚”力量调集思路，实现以作战单元为基础的精准化、程序化调派。

一是就近调度。处置一般火灾和救援任务时，采取“就近调度”模式。中心站、卫星站的辖区范围以接到出动指令后5 分钟内可以达到辖区边缘为原则确定，接警时就近调集作战单元或功能模块前往处置。

二是战区协作。处置较大以上火灾或救援任务时，采取“战区协作”模式。接警时直接调集战区内中心站及其配套建设卫星站功能模块前往处置。原则上中心站不再承担社会救助任务，由支队指挥中心联动专门机构或调度附近卫星站前往处置。

三是跨区协作。处置重大以上或具备相当难度的火灾或救援任务时，采取“跨区协作”模式。整建制调集特勤站、相邻战区力量或整支专业编队跨区域增援。必要时，调集省级机动队整建制增援。

2.4 探索建立力量作战协同体系，优化作战指挥协同效能，解决“怎么战”的问题

应急救援指挥离不开科学的管理与调度，要衔接好“层级指挥”和“辖区指挥”的责任链条，着力健全现场作战力量“战区同战区间、中心站同卫星站间、作战单元同作战单元间”多级作战指挥和协同配合机制，使跨层级、多力量参与的应急救援作战指挥顺畅高效。

2.4.1 推进指挥体系扁平化

强化中心站作战指挥属性，梳理减少指挥层级，实现扁平化指挥。面对较小灾情或灾情初期处置阶段，在辖区单个卫星站参战时，由卫星站指挥员指挥；在战区多个卫星站参战时，由辖区卫星站指挥员指挥；在战区中心站和多个卫星站参战时，由战区中心站指挥员负责指挥卫星站到场力量协同作战；在市域多个战区或跨协作区力量参战时，分别由支队、总队全勤指挥部负责指挥（如表7所示）。此外，在跨战区调度作战单元或功能模块时，增援战区派出中心站指挥员负责指挥增援作战单元或功能模块。

2.4.2 推进指挥手段信息化

以信息技术为支撑，将大数据、云计算、物联网、人工智能等科技手段与传统手段相结合，从“系统融合”“数据融合”“智能调派”和“现场数字化指挥”等方面着力，构建现代化消防救援指挥调度平台，充分发挥各级指挥中心“灾前会商研判、灾中辅助作战、灾后战评总结”的作用。重点突出远程指挥管理、数据整合凝聚、资源共享联通、智能分析运用，通过信息化手段使高层指挥人员更加方便地联络、指挥一线人员的行动，实现指挥机构对作战编组的“点对点”扁平化指挥。此外，要集中研发使用“点对面”“面对面”的信息化通信手段，避免通过电话、微信语音等“点对点”通信手段频繁联系一线消防救援站指挥员，干扰基层作战秩序，使作战指令传播高效、回看方便、衰减降低，提升作战指挥信息的传播使用效率。

表7 扁平化指挥体系

3 结束语

综上所述，随着社会经济的发展，消防救援队伍面临的作战任务必将日益繁重。在队伍编制增速较警情增速滞后的情况下，亟需通过优化消防救援队伍现行执勤体系来加速队伍战斗力生成，以满足实战需要。鉴于此，笔者结合日常工作实践，从“怎么建、怎么编、怎么调、怎么战”四个方面进行了探讨，希望起到抛砖引玉的作用，以有利于我国消防救援队伍的长期建设发展。