江苏省 推动新能源物流设备发展的政策研究

胡仁 王利 赵昊彤 高水源

(江苏科技大学苏州理工学院 江苏张家港 215600)

随着2020年国家双碳战略的提出，低碳发展受到社会各界的关注，新能源物流设备作为新能源在商贸领域的重要应用，对实现运输降碳意义重大。首先，传统燃油驱动物流车辆是温室气体排放的主要来源。2021年，交通运输约占我国温室气体排放总量的10%，使用新能源物流设备可有效减少尾气排放；其次，新能源物流设备理论上可实现较高的能量转换效率。就从车载储能装置到车轮的能量转换效率而言，理论上纯电车可达90%以上，氢燃料电池车可达50%以上，都优于内燃机车理论表现；最后，随着近年来我国碳排放交易市场上线及CCER(国家核证自愿减排量)注册登记和交易系统建设完成，转向新能源或清洁能源已成为社会发展的趋势，推广新能源物流设备可减少对化石能源的依赖，推动我国全面能源转型。新能源物流设备近年来经历快速技术迭代，新兴商业模式不断涌现，包括锂电池、燃料电池、充换电设施、加氢设施、智能控制系统等方面的创新不仅助推新能源产业发展，还将为物流业绿色转型注入活力。

国家和地方各级政策在推动新能源物流设备产业方面发挥着重要作用。以往政策研究提出了一些对本文极有指导意义的观点。第一，以往研究认为政策研究需要聚焦如何实现政策制定科学化，提高政策可行性和有效性。政策制定者需以数据和事实为依据，更好地了解社会和经济情况，制定更符合实际的政策。本文认为，相关部门应更关注新能源物流设备的技术特点、新兴商业模式，在此基础上针对地方产业实际制定政策；第二，以往研究强调政府内部部门间的协同，以提高政府工作效率和执行力，提高政府整体效能。本文认为，新能源物流设备发展涉及商用车制造、物流行业、金融业、道路车辆管理诸多领域，也需要多部门共同推进；第三，以往研究提出产业政策需保持创新性和前瞻性，政策制定者应时刻关注经济趋势，面向时代变化。新能源物流车近年来经历快速市场增长和技术迭代，市场格局变化极快，相关政策也应动态支持产业发展。虽然以往研究提出诸多洞见，但经贸领域专门针对新能源物流设备的政策研究极为缺乏。

为拓展新能源领域政策研究，本文聚焦江苏省新能源物流设备市场现状和省级层面相关政策，重点分析新能源物流设备政策文件的内在逻辑和潜在问题，并在此基础上提出政策优化建议。由于在新能源物流设备中新能源物流车，如纯电货车和氢燃料电池货车得到极大的政策关注且市场增速较快，本文的探讨也以新能源物流车为重点。

1 新能源物流设备市场应用

1.1 新能源物流设备市场表现

近年来，我国新能源物流车市场迅速增长。2020年、2021年、2022年销量分别为5.7万辆、13万辆、23.6万辆。新能源物流车在城配市场不断拓展应用场景，涉及电商物流、冷链物流、商超配送、逆向物流等领域。随着未来传统燃油城配物流车被不断替换为电动车，新能源物流车市场将持续高速增长[7]。新能源物流车得到市场青睐主要有以下原因：第一，新能源物流车购置成本不断下降，纯电或插电式混合动力物流车使用成本低于传统燃油车，新能源物流车智能网联程度通常也高于燃油车，这对物流调度是巨大优势；第二，国家政策持续支持，2018年交通运输部等三部门开展城市绿色货运配送示范工程，将新能源物流车推入快速增长期，各种形式的财政补贴一直是推动新能源物流车应用的重要政策工具。2023年6月，国务院常务会议提出延续新能源汽车车辆购置税减免政策至2027年底。

2022年，江苏省新能源物流车销量16011辆，全国省级区域排名第三，较2021年增长68.75%。2023年上半年，江苏省新能源物流车销量7857辆，同比增长64.2%。总体来看，江苏省新能源物流车销量增速较全国有所落后。江苏省新能源物流车市场主要企业包括奇瑞汽车、北汽福田、南京金龙、江铃汽车。

1.2 新能源物流设备应用痛点

新能源物流车已逐渐成为物流企业的必然选择，然而不同类型的新能源物流车运营中都存在诸多痛点。下文分别讨论充电式纯电车辆、换电式纯电车辆和氢燃料电池汽车的痛点。

充电式纯电车辆痛点主要表现在用户的使用体验上。充电式物流车续驶里程一般较短，更适合短途运输。对于个体司机，在竞争越发激烈的货运市场，无论是重载运输还是中长距离订单，都应争取，若个体司机只使用充电式物流车或只进行短途运输，则会处于非常不利的市场位置，因此充电式车辆更适合公司化运营而非个体司机。即便充电式物流车只用于距离较短的城配运输，补能问题也是一大掣肘。一般而言，要使纯电车辆降低运营成本，相关企业就需要自建充电桩，以利用夜间波谷电价，但在土地使用成本高昂的一二线城市，选择合适位置自建充电桩并不容易，且申请大功率变压器会推高物流车使用成本。若相关企业使用商业充电桩给物流车补能，就要面对更高的电价、停车场收费、充电排队、充电设备不匹配、充电桩布局更偏向乘用车等问题。就全生命周期成本来讲，充电式物流车还涉及更高的购置成本和保险费、电池衰减、使用寿命短等问题。

换电式纯电车辆痛点集中体现在由换电引起的管理和盈利问题上。第一，目前关于电池和换电站建设的各项标准并未完全形成，换电标准需要更多检验验证；第二，换电过程中，由于物流车质量较大，存在擦碰、震动等事故风险，且由于电池包高压线束插接器件要频繁拔插，存在漏电的安全隐患。由于车辆换电有主机企业、物流企业、卡车司机、换电站运营方、保险公司多方参与，发生安全事件后难以进行责任界定；第三，换电模式将车辆与电池剥离，主机企业较难参与换电设备制造和换电站运营中的关键环节，制约了主机企业推动换电模式的积极性；第四，换电站选址存在诸多挑战。对于大型物流公司自建换电站，其换电车辆运行可能主要集中在港口、工业园区、矿区等区域，此类地区通常土地资源紧张，土地审批是一大难题。此外，主管部门不清晰、规章流程不完善也是自建换电站的阻碍。对于面向散户或个体司机的公用换电站，其网点选址受到更多因素的制约，如客户分布、环境监管、电网电力增容等，因此选址位置不一定便利物流车运营；第五，换电站盈利模式不清晰。目前，很多已在运营的换电站重资产和设备使用率较低，服务费用较高，难以实现短期盈利，需要在商业竞争中探索更为客户接受的商业模式；第六，由于储备电池类型不同，市场上一直未就客户单次更换电池成本形成统一标准的计算公式，这也造成一定程度的管理混乱。

氢燃料电池汽车痛点很大程度上源于产业本身发展的不成熟。中国燃料电池汽车产业总体处于发展初期，市场竞争形势不明朗，燃料电池和相关设备部分核心部件依赖进口，一系列因素导致氢燃料电池汽车极高的使用成本。预计氢能重卡要到2030年才能在总体拥有成本上达到柴油重卡水平。氢能汽车应用的另一痛点是加氢站建设运营，其中表现出氢能产业的一些固有问题及和充电站类似的一些问题。第一，一座标准加氢站建设成本约在150～200万美元，远高于加油站水平，其中一个重要原因是核心氢气加注设备依赖进口；第二，我国在加氢站规划、审批、建设、监管方面的制度并不完善，缺乏氢气管理标准，部分地区加氢站建设审批长达数年；第三，加氢站缺乏规模，盈利困难，盈利模式不清晰。加氢站需要足够多的氢燃料电池汽车应用以实现规模效应，但我国氢燃料电池汽车保有量较低。按《氢能产业发展中长期规划(2021—2035年)》，我国氢燃料电池汽车到2025年保有量仅达5万辆，远不及纯电汽车水平。

以上分析可知，制约新能源物流车市场应用的因素复杂，不同类型新能源车辆面临不同的挑战，由此引出一个问题，地方政策是否对新能源物流设备提供充分且针对的支持。为回答此问题，有必要对区域政策进行梳理，探明江苏省政府主要通过何种方式支持新能源物流车，以及政策路径表现出哪些矛盾和不足。

2 政策文本分析

2.1 描述性统计和总体特征

本文以政策文本为主要研究对象，采集自江苏省人民政府及其下属部门网站，所采集文本含标题、全文、发文字号。政策文本搜索关键词包括“新能源”“绿色”“物流”，文本采集标准为文本中含有与新能源物流设备直接相关的政策内容。采集时间截至2023年8月初，共采集55项政策文本，最早的文本是2009年的政策，文本数量年际变化如图1所示。政策数量变化在一定程度上反映了我国新能源汽车的销量变化。2009年，我国十城千辆节能与新能源汽车示范推广应用工程启动，新能源汽车进入补贴时代，江苏出现第一份涉及新能源物流设备的政策；2014—2018年，伴随大力度的补贴，新能源汽车销量增长迅速，江苏省新能源物流设备政策也于2018年达到高位；随着2018年国补退坡，我国新能源汽车销量下挫，江苏省新能源物流设备政策也相应下降；随着2019年后新能源汽车销量反弹，江苏省新能源物流设备政策也回到高位。至于为何政策数量变化反映了新能源汽车的销量变化，一种可能是随着新能源汽车销量和应用的增加，政策制定者更加意识到新能源汽车对国民经济的影响，并将其更多地考虑到经济规划中。

图1 2009—2023年8月江苏省新能源物流设备政策文件年际数量分布

政策文件发布机构如图2所示。江苏省人民政府办公厅和江苏省人民政府发布了81.8%的新能源物流设备政策。总体来看，本文采集的政策基本都是对社会影响较广泛的综合性或整体性政策，与新能源物流相关的内容只占每项政策的一部分。

图2 江苏省新能源物流设备政策文件发布机构数量分布

所采集政策类型如图3所示，相关政策主要为意见、方案和规划。规划类政策通常是综合性的，涉及经济、社会、环境众多领域。方案类政策通常也是综合性的，且是为了解决当前面临的实际问题。意见类政策的一个重要作用是在综合性规划基础上进行政策体系完善，意见类政策数量较多也反映了省政府为构建低碳发展政策体系的努力。

图3 江苏省新能源物流设备政策文件类型数量分布

就政策内容来看，江苏省几乎未为新能源物流设备出台专门性政策文件，新能源物流设备政策内容是物流业发展政策、绿色低碳经济政策及新能源产业政策三者的交汇，也总是其他政策体系组成部分而非单独的政策框架，一定程度上反映出省政府对新能源物流设备的定位是配合其他经济发展规划和战略，如现代流通体系建设、绿色低碳经济体系建设、制造业高质量发展，而非以新能源物流设备本身为发展重心。就算作为实现其他经济战略的抓手，新能源物流也并非最重要的一项，《江苏省“十四五”现代物流业发展规划》明确把智慧物流作为实现降本增效综合改革的主要抓手，以及三大高地建设，而三大高地建设中并未直接提及新能源物流。

虽然近15年新能源物流设备相关政策高达55项，可见省政府的重视程度，但新能源物流设备并未形成一个相对丰富的政策体系。政策对新能源物流设备的发展规划基本停留在推动应用数量增长、加强相关基础设施建设以及促进研发制造上，多数政策措施并非专门面向新能源物流设备，例如充换电设施建设及消费补贴通常并不专门面向物流设备，还面向新能源乘用车。虽然行业界普遍认为路权开放对推广新能源物流车起到重要作用，但江苏省新能源物流设备相关政策中关于路权的内容极为缺乏，且主要局限于为城配车辆提供通行和停车便利，而非面向更广泛的新能源物流设备。江苏省新能源物流设备政策不够充分还体现在政策虽然强调增加应用，但几乎未提及新能源物流设备技术特点，以及如何实现一套能够发挥新能源物流设备优势的商业模式。对于新能源物流车应用中的一些重要痛点，如充电桩空间布局不合理、大型物流企业自建换电站面临诸多阻碍、加氢站盈利模式不清晰等，政策中鲜有提及。江苏省新能源物流设备政策主要方向在下文具体阐释。

2.2 推广应用

推广应用新能源物流设备的内容主要分布在从“十二五”到“十四五”时期的政策文件中。“十四五”时期的典型政策有《省政府关于加快打造更具特色的“水运江苏”的意见》(2023年发布)、《省政府关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的实施意见》(2022年)、《江苏省“十四五”现代物流业发展规划》(2021年)，这一时期文件总体支持电能、氢能、液化天然气等新能源及清洁能源车船推广。具体而言，政策支持新能源公交车、出租车、冷藏车、重型货车、特种作业车、新能源或清洁能源港口作业车辆和机械等的推广应用。政策文件提到一系列优先使用新能源或清洁能源物流设备的场景，如城市物流配送、邮政快递、出租、环卫、景区、枢纽园区、铁路货场、港口、机场、短途和固定线路运输，以及在港内、内河、短途航运优先使用新能源或清洁能源船舶。推广应用新能源物流设备的内容几乎总是伴随支持相关基础设施建设的内容，包括形成城市充电服务网络、高速公路快速充电服务网络、港口码头泊位岸电网络及建设换电站、加氢站、LNG加注站等设施。“十四五”时期，政策几乎未提及路权开放，为新能源物流设备提供道路通行便利在“十三五”时期政策中被较多提及。

“十三五”时期的典型政策有《交通强国江苏方案》(2020年)、《江苏省推进运输结构调整实施方案》(2019年)，这一时期由于新能源物流设备发展得不够成熟，推广应用相关政策内容主要围绕新能源城市物流配送车辆及在物流园区、机场、港口等封闭或短途运输场景使用新能源车。该时期充换电基础设施建设规划也主要围绕以上较为有限的应用场景，与开放路权相关的内容也主要针对新能源城配车辆“三难”问题(通行难、停靠难、装卸难)。对于“十二五”时期的政策，虽然新能源汽车推广应用及充换电基础设施建设得到支持，但该时期低碳运输政策重点是推广清洁燃料及LNG、CNG等清洁能源车船。

纵观近15年的政策，显然政策内容是跟随新能源物流设备技术进步进行动态调整，但这也反映出相关政策前瞻性有所不足的潜在问题。

2.3 研发生产

关于新能源物流设备研发创新和生产制造的政策集中在“十四五”时期，可能原因是新能源产品在该时期表现出更明显的市场潜力，也吸引了省政府层面较多政策的关注。政策中提到加强新能源物流设备包括新能源冷链运输车辆、电动集装箱船舶、LNG动力集装箱船舶等的核心技术攻关，还提到围绕绿色交通新兴技术、装备、设施和业态形成一批地方标准。与物流设备技术研发相关的政策内容通常伴随对更广泛新能源产业技术进行支持的政策内容，如支持新能源汽车产业、氢能产业、固态电池产业及前沿布局新兴产业的政策内容，如布局高端装备制造、新材料、特种船舶制造。总体上，对新能源物流设备开展技术研发是更广泛的产业创新发展政策体系的一部分。由于新能源物流设备发展受新能源产业整体发展带动，政策中专门推动新能源物流设备技术研发的内容相对不足。

2.4 新能源物流与智慧物流

“十三五”和“十四五”时期的政策中，涉及新能源物流的政策几乎总是含有智慧物流的相关内容。智慧物流涉及广泛，泛指通过物联网、大数据、人工智能、自动化、机器人等技术实现的对物流活动的高效和精细管理运作。“十四五”时期政策中，“绿色”和“智慧”两个术语通常联系在一起使用，两者同为交通、物流和商贸网络的重要建设目标。这一时期政策的总体方针是推动物流行业数字化、智能化，以带动物流技术、商业和管理模式创新，可以说智慧物流在一定程度上被政策制定者视为物流行业高质量发展的基石。政策文件对物流业数字化、智能化的要求集中体现在《江苏省“十四五”现代物流业发展规划》的“智慧物流创新高地”建设，很多其他相关政策在细节上对“智慧物流创新高地”建设计划进行了补充。政策文件具体提出建设新型物流基础设施，强化智慧物流平台，推广智能物流装备，推动信息技术应用，最终实现技术驱动、万物互联、协同共享的物流发展生态。总体上，智慧物流被视为物流降本增效的主要途径，也是新能源物流设备的重要支撑，若没有智慧物流相关技术，新能源物流的适用性和影响力就会下降。

“十三五”时期的政策文件同样把物流降本增效与数字化、智能化技术相联系，使用的重要概念是“互联网+”，政策文件也侧重于信息技术应用。相关政策强调将互联网、物联网、大数据、云计算、机器人、自动化技术应用到物流运输的不同环节，鼓励快递企业在这些技术的基础上实现物流节点信息互通及快件全程追踪。

综上所述，相比新能源物流，“十三五”和“十四五”时期政策文件基于广义上的智慧物流提出了一套更加体系化的技术应用方案，所涉及的技术细节和商业应用要比新能源物流更充分。数字化、智能化技术被视为对物流行业运营模式更具颠覆性的技术趋势，而新能源物流设备总体上只被视为旧式物流工具的简单替代。

2.5 新能源物流与低碳经济

新能源物流相关政策内容是绿色物流或更广泛的低碳经济政策体系的一部分，涉及新能源物流设备的政策也常涵盖低碳经济有关内容。“十四五”时期相关政策提到，不仅要推广新能源物流设备，还要推动新能源和清洁能源在港口、物流园区、物流企业的应用。为提升新能源发电水平，政策文件提出开发近海风电，推进分布式光伏发电试点等措施。低碳经济不但覆盖能源方面，而且政策重点是绿色配送。政策文件提到推广绿色包装，推动物流器具循环使用，打造逆向物流网，普及电子面单，推动循环中转袋(箱)使用，减少物流快件二次包装，在快递网点加强包装废弃物回收，在快递集中区域增加可循环快递箱(盒)回收。此外，建设节能型绿色仓配设施。在强调通过技术手段推动经济脱碳外，“十四五”时期政策还提出通过一些管理或经济组织方式来实现降碳，如推动快递物流集约化、共享化，推动大宗货物和中长距离运输公转铁、公转水，推广甩挂运输组织模式等。政策文件确立了一条通过多种技术和商业组织模式共同推动低碳经济的发展道路，在一定程度上稀释了新能源物流设备在政策文件中的重要性。

“十二五”和“十三五”时期政策文件中，涉及新能源物流设备的政策内容同样伴随低碳经济其他方面的政策规划。该时期政策文件不仅要求推广新能源物流设备，还对发展风电、光伏发电、抽水储能电站、智能电网等方面作出了要求。除了要求发展新能源外，还提出通过一系列管理优化进行运输降碳，如在快递物流产业园推广集中仓储、共同配送、分时配送等组织模式，在大宗货物和集装箱运输领域推进公转铁、公转水及多式联运。

总体上，从“十二五”到“十四五”时期，新能源物流设备政策并未自成体系，而是其他政策体系的一部分，结果就是新能源物流技术及相关商业模式的多样性和复杂性并未在政策文件中充分体现。

3 政策优化对策建议

上节政策分析指出了新能源物流设备政策内容中的一些潜在问题和矛盾。在此基础上，本节对优化新能源物流设备政策，加强相关设备推广应用提出对策建议。

3.1 明确不同类型新能源物流设备的技术特点和运营要求

建议相关部门明确不同技术路线新能源物流设备具体特点、运营中的痛点及政策诉求，针对性地进行政策规划和支持。现有政策并未充分将不同类型新能源物流设备进行区分，本文主张不应将新能源物流设备简单视为传统物流设备的替代，用某种新能源物流设备替代现有物流设备对物流企业而言不仅是使用工具的变化，还是系统性转变，不同类型新能源物流设备带来的是不同类型的应用体系。充电式纯电物流车由于续驶里程短、补能不便捷，更适于城市配送、中短途运输和短倒运输，在运营中的主要制约是充电设施布局和电价，因此需要相关部门在充电设施建设布局及物流车辆运营成本方面进行针对性支持。换电式纯电物流车辆由于电池装载量小、购车成本低、补能效率高等优势在新能源物流设备市场得到广泛青睐，然而换电车辆必需的换电站在投资、技术、保险、电池标准、盈利模式等方面存在挑战，亟须针对不同类型换电车辆(如重载货车、城配车辆、乘用车)形成成熟的换电站商业运营模式，并将成功模式推广。氢燃料电池车辆由于技术尚不成熟，需要全产业链(如燃料电池八大核心部件以及氢气加注设备)的共同努力，推动技术研发和示范应用，也需尽快建设形成一套立体化的基础设施体系(如制氢加氢一体站、输氢管网、氢储运设施设备)。显然，不同技术路线新能源物流设备在技术研发、基础设施建设、商业模式探索、标准体系架构等方面都具有不同特点，也需要针对支持和全面考虑。

3.2 紧盯行业创新加强前瞻性部署

建议相关部门在新能源物流设备政策制定中不仅考虑相关设备当前的技术体系和市场应用，还应提高对物流设备市场的关注，紧盯物流设备技术和商业模式持续创新，加强前瞻性部署。纯电和氢燃料电池物流车近年来技术快速突破，市场销量迅猛增长，基础设施不断跟进，新兴商业模式层出不穷，然而这一发展形势背后是新能源物流设备市场的不断洗牌，旧技术和旧模式的不断淘汰。由于政策制定相对市场变化通常有一定的滞后性，若物流设备政策只盯住当前市场的成熟产品或服务，就无法很好地为更有潜力的物流设备或商业模式推广创造条件。因此，建议相关政策鼓励市场实体进行技术和商业模式探索，鼓励创新、包容失败，对一些有前景但并未成熟的技术和商业模式(如新能源物流车融资租赁、新能源智能冷藏车、氢燃料电池货车在中长途重载场景应用)进行定向支持和示范推广。

3.3 架构新能源物流设备政策体系

建议相关部门将新能源物流设备政策内容从更广泛的低碳经济政策适当分离，架构专门性新能源物流设备政策。新能源物流设备本身在技术体系和市场应用上有较大的复杂性，通常具有成本昂贵、补能困难、装载效率低、资产不保值、电池锂价不稳定等具体痛点，需要政策进行多方面更细化的支持。因此，新能源物流设备本身足以撑起一套专门性政策体系，需要更充分的政策建设，不应只是从属于其他领域政策。更充分的政策内容不仅可以提高新能源物流设备的重要性，还可为其提出更多样的支持政策，覆盖更多样的细分应用场景。新能源物流设备政策体系可重点围绕以下几点：(1)推动物流设备产业链转型，以进一步降低新能源物流车购置成本，提高智能网联水平；(2)推动电池产业链转型，以稳定电池价格，提高电池性能；(3)推动能源产业链转型，以推动解决新能源物流车补能困难问题；(4)加强细分场景(如商超配送、冷链物流、农村快递配送)推广应用；(5)加强融资租赁、网络货运平台等新型商业模式探索；(6)探索路权方面的支持，在当前新能源物流车并不全面占据市场竞争优势的情况下赋予其更多道路通行优势。

3.4 鼓励企业参与国家碳市场

建议相关部门鼓励企业参与国家碳市场，加大ESG(Environmental， Social and Governance)信息披露。对不了解碳市场机制的企业，建议相关部门组织培训和研讨，邀请专家学者进行指导，帮助企业理解碳市场交易规则，鼓励企业通过碳市场获取经济激励，使企业能在碳市场找到加大使用新能源车辆的正向激励，改变一些企业缺乏使用新能源物流设备动力的局面。近年来，随着我国碳排放和自愿减排量交易体系的建立和完善，企业有了更多将低碳行为转化为经济激励和市场认可的渠道，碳交易也将成为国家低碳经济发展战略的重要抓手。然而，碳市场对于众多企业来说依然相当陌生，江苏省相关部门可建立绿色信息平台，发布碳市场政策、市场走势等信息，助推企业参与碳市场交易。

4 结语

本文梳理了新能源物流设备目前发展的痛点，全面分析江苏省新能源物流设备相关政策。该领域政策内容相对不充分，本文认为应加强政策体系建设，全面考虑新能源物流设备技术特点、商用模式、当前痛点、发展趋势、潜在机遇，以形成更全面和具有针对性的政策支持。相关部门应尤为关注新兴物流技术对新能源物流设备市场格局的影响，如微电网和能量互联网等技术对新能源物流设备补能效率的推动，加强前瞻性布局。