“三治”融合视域下法治乡村建设路径探究

何 国 萍

(兰州文理学院 马克思主义学院,甘肃 兰州 730000)

2012年中共十八大强调把法治作为治国理政的基本方式,2014年,中共十八届四中全会首次以全会的形式,专题研究部署了基本治国方略-“全面依法治国”,并提出了“推进基层治理法治化”的命题。2017年党的十九大报告提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”2018年“法治乡村”这一表述出现在《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》这一中央一号文件中;“推进乡村法治建设”更是在《国家乡村振兴战略规划(2018—2022 年)》“三治融合”部分中予以了详尽阐述。自2018年开始连续三年的中央一号文件中对“法治乡村建设”均有所强调。2020年中央全面依法治国委员会第三次会议通过了《关于加强法治乡村建设的意见》,主要从总体要求、主要任务和组织实施三个方面对法治乡村建设提出明确要求。2022年党的二十大报告中指出,“建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系,……推进多层次多领域依法治理,提升社会治理法治化水平。” 综合上述党和国家方针政策及各地乡村治理的实践,法治乡村建设已成为我国实施乡村振兴战略, 健全新时代我国自治、 法治、德治相融合的乡村治理体系的重要组成部分和实现手段。

正如在《关于加强法治乡村建设的意见》中所指出的那样, “以自治增活力、 法治强保障、 德治扬正气”。法治乡村建设应发挥自治、 法治、 德治 “三治融合” 的系统功用,“以法治保障自治、 规范自治、 实现自治, 以德治支撑自治、 滋养自治; 在自治中实现法治, 践行德治; 在德治中促进法治; 在法治中体现德治, 实现民意、 法律和道德相辅相成、 自治、 法治和德治相得益彰, 最终达至乡村社会的善治。”[1]

一、完善乡村自治,保障自治权利

自治的本质即民治,也就是民主之治,具体而言即“民事民议、民事民办、民事民管”,也即通常所言的“人民共建共治共享”[2]。现代乡村治理中应以保障村民自治为核心,以法治为保障,德治为依托,不仅须确保在法治的轨道上顺利实现乡村自治;也须在德治提供的情感基础上,发挥村民的主人翁精神,主动维护良好的自治秩序。在我国,基层群众自治制度是我国的基本政治制度,也是确保人民当家作主的制度载体,从 1988年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》正式实施算起,村民自治制度的实践已经在我国农村开展了35年。经过多年实践,我国村民自治制度建设的重点已经从最初制度体系搭建转为自治权利保障和自治效果提升。目前,我国村民自治实践主要体现在自治组织的依法产生方面即民主选举阶段,甚至许多人把选举等同于村民自治,而民主制度运行的另外三个环节——民主决策、民主管理及民主监督却鲜有村庄可以真正落实。所以说,未来我国乡村自治实践中,要真正实现依法自治,达到良好的自治效果就需要乡村民众真正参与到法律所规定的所有自治环节并能够切实行使民主选举、决策、管理、监督等所有权利。这就需要进一步完善我国乡村自治,从治理机制的内部和外部两方面同时健全保障村民对本村庄事务的治理权利。

(一)完善村民对村庄事务治理权利的内部保障机制

从完善保障村民自治权利内部机制来看应主要从以下几方面入手:第一,畅通民主渠道,提高村民参与乡村治理的参与度。不仅应进一步健全基层选举机制,对选举实践中出现的“贿选”“指定”等破坏民主选举的行为采取行政、司法等手段解决予以纠正,维护基层选举的公平公正,能真正推选出为民办事、德才兼备的人,成为村“两委会”成员,而且应健全议事、表决、 公开及问责等多种机制,使尽可能多的村民能普遍充分参与乡村社会治理的全部环节。尤其应健全完善村民代表会议机制,改变过去作为村民自治权力机关的村民会议或代表会议未依法履行真正职责,且未发挥真正价值,在实践中处于虚置的状态,使其真正成为村民表达意愿、参与重大村庄事务决策和监督村委会履职行为的平台和制度保障。第二,健全信息公开制度。对于村庄集体经济收益的处分、土地征收补偿、国家项目基金的使用与管理及低保户的确定等与村民利益相关的信息内容应及时、客观、准确地予以公布。同时及时反馈村民就具体村庄事务中提出的意见或建议,并能以恰当的方式公开反馈意见及后续处理结果。在乡村治理实践中,村庄信息公开应标准化和规范化,真正做到村务公开、党务公开及政务公开,依法保障村民的知情权。第三,完善村务议事协商机制。聚焦乡村群众普遍关心的民生实事和村庄重大事项,定期开展形式多样的民主协商。鼓励村庄各类社会团体、经济组织、回乡的现代新乡贤积极参与民主协商,发挥他们在乡村治理中积极作用。同时,保证村庄内部不同阶层、不同利益群体的不同利益诉求,能够通过民主协商方式得到表达,在充分沟通协商的基础上,实现各方利益的平衡。第四,健全村务监督机制。原本村民自治框架内的村务监督只应针对村委会展开,但由于当前乡村治理实践中“两委”交叉任职,主任、书记“一肩挑”的情况较为普遍,所以当前村务监督不仅包括对村委会履职的监督也应包括对村党组织的监督。实践中可通过对村“两委”工作的审议、“两委”成员评议及以村务公开、述职、问责等方式加强对乡村治理体系中的权力监督,提高村民监督的有效性[3]。

(二)健全村民村务治理权利的外部保障机制

对村民村务治理权利的外部保障主要通过国家立法、行政及司法机构来完成。第一,国家立法机关通过制定相应的法律对村民自治权利进行依法保障。例如全国人大审议通过的我国《村民委员会组织法》,对村委会的组成和职责、村委会的选举、村民会议和村民代表会议、民主管理和民主监督等村民自治制度的各项内容予以明确规定,使村民自治权利的行使有法可依。同时我国《村民委员会组织法》第39条明确规定,地方各级人大及县级以上人大常委会都负有依法保障本行政区域内村民依法行使自治权利的职责。第二,地方行政机构如县、乡(镇)两级政府同样负有保障村民自治权利行使的职责。我国《村民委员会组织法》第17 条规定,村民对以不正当手段妨碍或破坏村民选举的行为有权向乡镇立法机关、人民政府或有关主管部门举报,并明确规定由乡、县人民政府负责调查并依法处理。同时该法第31条亦明确规定,当村民举报村委会不及时或不真实公开相关事项的,县乡(镇)两级人民政府或相关主管部门也应调查核实,责令依法公布;涉及违法的,追究有关人员法律责任。第三,司法机构通过对村民诉权的保障,来完成对村民自治权利的救济。随着我国村民法律意识的提高,当村民的合法权利受到非法侵害时,村民也会选择向法院提起诉讼,来维护自己的合法权益。我国《村民委员会组织法》《民法典》等法律为村民通过司法诉讼途径维护合法自治权利也提供了合法依据。

二、规范乡村执法

根据国家治理现代化战略目标和法治乡村建设的目标和要求,农村基层行政执法机关的规范、文明、公正、严格的执法是法治乡村建设不可或缺的重要环节。在我国乡村治理的实践中,城乡发展的不平衡也体现在城乡执法力量和执法水平的不平衡上,长期以来,我国乡村社会执法力量薄弱、执法不规范,执法水平不高等问题较为突出。以对农村黑恶势力的打防管控为例,农村派出所警力往往不足,一个派出所管十几个村的现象非常常见,同时农村视频监控体系等信息化、立体化的治安防控基础设施、设备和技术手段也落后于城市,这些都使得农村派出所难以完成对乡村黑恶势力的有力全面的打防管控。由于乡村公共事务繁杂,需要既权威又有能力的治理力量,而一些乡村的治理主体,治理水平低,能力弱,执法主体执法不严,使得乡村黑恶势力可趁虚介入乡村事务,甚至出现了为方便管理村务或完成上级交代的各项任务,少数村干部依靠黑恶势力来管理乡村的现象。由于缺乏对村务、政务的有效监督,基层干部权力未受到有效约束,为一己私利,一些村干部、执法者充当起黑恶势力的保护伞,甚至自身演化为黑恶势力[4]。

法治乡村建设,须全面深化乡村行政执法体制改革。第一,加大对乡村执法力量的投入,合理配置资源,强化基层执法队伍。第二,规范乡村行政执法工作,执法主体严格依法定职责和权限执法,严格依法定程序执法,使行政执法公示制度、全过程记录制度及重大执法决定法制审核制度等制度真正在乡村执法中得到落实。第三,加强对乡村执法工作的监督,建立健全投诉举报、处理反馈等机制,完善行政处罚裁量基准制度,做到“有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿。”[5]第四,加强对乡村执法人员的业务培训,提高其法治意识和职业素养,推进乡村执法队伍行政执法水平的不断提高。

三、强化乡村司法保障

我国广大农村地区的法治资源较之城市相对不足。乡村特别是一些偏远地区往往离城区司法机关较远,缺乏法律专业人士,缺少法律援助机构等法律服务机构,加之乡村村民的法律知识、法治意识又较为欠缺,这使得乡村社会存在对违法行为的识别困难和法治渠道维权的行使困难。一方面,村民在面对违法行为时,往往无法准确且及时地对其进行认定,对侵害自身合法权益的违法行为,难以采取相应、恰当的保护措施[6];另一方面,由于乡村村民既缺少法治渠道维权的主动意识又缺少对有效法治维权渠道的了解,再加之经济、交通、时间等法治渠道维权成本等因素的影响,现有的司法保障无法满足我国乡村的治理需求。由于缺乏强有力的司法保障,我国乡村出现了一方面村民合法权益受违法侵害时无法得到及时有效的司法保障,另一方面农村又成为生态环境破坏、涉黑涉恶涉邪教、“黄赌毒”、收买被拐卖的妇女儿童等违法犯罪活动猖獗的地方,2022年曝出的丰县生育八孩的铁链女事件引起全国人民的关注和震惊。

法治乡村建设,须强化乡村司法保障。第一,完善司法服务乡村的便民利民措施。推动司法在我国乡村建设中的深度参与,畅通司法服务村民的渠道。为方便群众,应加强人民法庭建设,各地因地制宜完善法庭巡回审理制度,创新手段和方式,如各地出现的车载法庭、马背法庭等,合理设置司法机构巡回办案点及诉讼服务点,实现便民、利民服务,最大限度减少群众诉累。第二,做好涉农案件办理工作。公安机关、检察院、法院,各司其职,依法妥善办理涉农案件,对于破坏农村环境资源、侵占集体资产、侵犯土地承包经营权、扰乱农村生产、生活秩序等违法犯罪行为,予以严厉打击。对于农村频发的涉黑涉恶涉邪教、“黄赌毒”、拐卖妇女儿童、收买被拐卖的妇女儿童等违法犯罪案件严惩不贷,切实维护乡村社会的和谐稳定。第三,加强司法救助工作,维护法律的实质正义和公平。推动乡村困难群众执行救助体系建设,对经济困难的村民,诉讼中可缓、减、免交诉讼费,并就适用的具体条件和标准予以完善。同时,加大刑事司法救助力度,应及时依法给予生活确实困难的被害人及其近亲属司法救助。第四,加大涉农公益诉讼案件的办理力度,维护乡村公共利益[5]。

四、提升乡村公共法律服务

由政府主导,地方司法行政部门统筹提供的乡村公共法律服务,旨在维护村民合法权益,实现乡村社会的公平正义,保障村民安居乐业。法治乡村建设离不开完备优质的乡村法律服务,提升乡村法律服务不仅需要加大乡村法律服务的“软件+硬件”建设的齐抓共管,更需要“线上+线下”多渠道服务方式的齐头并进。

(一)建构以村民需求为导向的多层次法律服务机构体系

当前由于我国地域发展不平衡,地方乡镇对法律服务的需求呈现差异性,地方政府应在摸排本地法律服务市场的基础上,确定本行政区域内,不同乡(镇)需要设置的法律服务机构类型和数量。具体而言,对于经济发展水平较高且对法律服务有旺盛需求的乡(镇),可设置多种类的法律服务供给主体,包括调解机构、公证机构、法律服务所、律师事务所及法律服务中心等;而对于现有条件无法支撑整个法律服务主体系统的乡(镇),可根据本地实际需求设置相应的法律服务机构,但至少应保证村民最基本法律需求的满足,如一个自然村有一个人民调解委员会,落实一村一法律顾问制度,一个镇至少有一个法律服务机构。对于尚未满足的村民法律需求,可借助现代通讯技术和互联网技术,通过12348公共法律服务热线、中国法律服务网等线上法律服务平台寻求更多的法律帮助与服务。

(二)建设专兼结合多元的乡村公共法律服务队伍

随着我国法治乡村建设的不断推进和村民整体法律意识不断增强,对乡村法律服务工作人员的专业素质要求也不断提高,而当前我国乡村却出现公共法律服务队伍中人员素质参差不齐,法律素养差别大及专业人员比例较小等现象,因此,当前对我国乡村公共法律服务队伍的专业化、正规化建设,就显得格外重要,成为我国乡村公共法律服务制度进一步完善的迫切任务之一。政府主导下对相关资源进行整合,建设专兼结合多元化乡村公共法律服务队伍,其中不仅应包括本土专职的乡村法律服务工作者,也应包括外来志愿者队伍,高校法律专业师生、律师、法律专家团体等多元的人员构成。一方面,乡村应着重培养本土法律服务专业人才。2021年2月由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于加快推进乡村人才振兴的意见》就指出:“乡村振兴,关键在人。要求要以村干部、村妇联执委、人民调解员、网格员、村民小组长、退役军人等为重点,加快培育'法律明白人。”[7]各地乡村培养的“法律明白人”,对法治乡村建设深入发展起到了极大的促进作用。一是农村“法律明白人”通过参与村级事务管理,在乡村民主事务决策、监督及财务管理等方面发挥积极作用,助推了乡村民主法治建设。二是农村“法律明白人”服务村民,为群众排忧解难,通过参与纠纷调解、法律援助、法律咨询、综治维稳等工作,助推了乡村的和谐稳定发展。三是农村“法律明白人”服务乡村产业发展,通过参与解决乡村土地流转、产品销售、合作社建立和运行及村级合作等问题,助推了乡村产业经济的健康发展。另一方面,应通过志愿服务、驻村帮扶、法律援助、政府购买服务等多渠道,充实乡村法律服务队伍,吸纳律师、法律专家、离退休法律工作者、法律专业高校学生等多元主体,参与到乡村法律服务日常工作中,为农村基层组织和广大村民提供更加专业和优质的法律服务。

(三)不断提升乡村公共法律服务水平

聚焦优化服务,不断提升乡村公共法律服务的普惠、优质和高效。一方面加大乡村公共法律服务产品供给, 按照村民实际需求不断丰富法律服务种类和统筹配置相关服务资源,依托司法所建成乡镇公共法律服务工作站或村公共法律服务工作室,逐步实现公共法律服务实体平台乡镇、村的全覆盖。落实“一村一法律顾问”制度,完善律师、法律专家、基层法律工作者担任农村法律顾问的扶持政策,通过政府购买、志愿服务、对口支援等方式,实现村庄法律顾问全覆盖,使优质法律服务可辐射至偏远涉农地区。加强涉农法律援助工作,拓展乡村法律援助资格主体范围,逐步扩大涉农法律援助范围。多举措鼓励公证、仲裁及司法鉴定等法律服务积极向农村延伸。另一方面加强对农村特殊群体的法律服务保障, 加强对乡村特困、低保等特殊群体的法律援助,不断完善乡村留守儿童、妇女及老年人关爱服务体系,不断健全残疾人帮扶制度,让乡村弱势群体的合法权益得到及时有效保护,切实维护乡村社会的公平正义。同时,应完善乡村公共法律服务的标准化和信息化建设。乡村公共法律服务整体质量提升很大程度上取决于法律服务规范有效有序的程序及组织管理标准,通过标准化管理,使乡村公共法律服务过程与管理都有章可依。各地法律服务的实践中有许多可推广的有效经验,如山东省在全国率先出台了《山东省公共法律服务条例》,其中就何为公共法律服务?公共法律服务责任主体等进行了明确界定,明确了公共法律服务设施建设标准及目标,且对公共法律服务的服务内容也进行规范[8]。再如天津地区村法律顾问制度实践中明确规定,村法律顾问每月为群众应提供现场法律服务不少于1次且时长4小时,每季度举办法治类讲座至少1次。此外,还建立村法律顾问微信群,村民可通过微信与法律顾问交流法律问题,法律顾问会及时响应和解答村民法律问题,从而及时满足村民的法治需求[9]。信息化是助力提升乡村法律公共服务的另一个有效途径。近年来“云服务”“云调解”“云普法”等成为打通法律供给的“最后一公里”的一条有效路径,依托各级“12348”法网、热线及各类融媒体平台等,各地推进“数字法治·智慧司法”建设,使我国法治乡村建设插上了智慧翅膀。在互联网大省浙江,涵盖了省、市、县、乡、村五级微信平台的微信塔群——“之江法云”,被群众誉为可随身携带的“公共法律顾问”,其向该省30多万名村干部、村民开展法治宣传及法律服务。浙江省已向全省400多个乡镇(街道)推广应用了“法超市”—公共法律服务智能自助机为主体应用的智能平台。一些乡镇开通运行“掌上智村”等数字化平台,聚合了“书记一点通” “云调在线”等资源,使村民足不出户就可办事问政。智能化、数字化的乡村公共法律服务通过“抬头能见、举手能及、扫码可得”的方式激活了基层法律服务的“神经末梢”,使专业、优质的法律服务得以覆盖到乡村的角角落落[10]。

五、培育法治理念、形成崇德向善的文明乡风

(一)培育法治理念

思想观念决定行为方式。在我国农村,广大村民的法治理念尚未真正形成,严重制约着目前我国乡村治理之法治方式的实现。究其原因,主要有以下几个方面:一是,流传千年的人伦思想,仍根深蒂固地影响着我国农民的思想;二是,我国相当一部分农民受教育程度低,不懂法、不信法,更信权威和守习俗;三是,我国许多农村地区的地理位置较偏僻,由于交通不便,信息闭塞,使得新思想和法治观念宣传难以深入其中;四是,农村干部大多来自本地,一些干部中存在着宗族观念甚至官僚思想作风,致使乡村社会中以言代法、以权压法、不依法办事的现象频现,严重挑战了法律的权威[11]。培育村民法治理念一方面应加强农村法治环境建设,通过规范乡村干部严格执法、扫黑除恶、平安乡村建设,村规民约的合法化规整及健全农村多元矛盾纠纷解决的法律机制等法治实践活动,使广大村民切身体会到法律的权威和法治建设带来的实实在在的变化和好处;另一方面应加强法治宣传和教育,使村民学法、懂法、守法、用法,将法治精神和法治理念熔铸于人们的头脑之中,转化为人们的行为自觉。乡村法治宣传和教育不应局限于书本和课堂,而应融入生活、融入实践。要通过村民喜闻乐见的形式,贴近村民的实际和生活,寓教于乐、 潜移默化;要因地制宜、 因人制宜,充分发挥地方传统文化对法治建设的积极作用;要贯彻“谁执法、谁普法”原则,健全落实立法、执法、司法等部门的普法责任,将“立法执法司法过程变成最生动的法治教育实践课程,使人们在其中感受到公平正义的法治精神, 感受到情理法的血肉交融、 和谐统一, 感受到法治的具体、 鲜活与实践特性。”[1]

(二)形成崇德向善的文明乡风

坚持法治德治相融合,弘扬社会正气。一方面通过推进农村治安防控体系建设、“雪亮工程”建设、警务建设、开展扫黑除恶、打击拐卖妇女儿童犯罪专项行动等农村突出治安问题专项整治等行动,以国家强制力净化乡村社会环境。另一方面,加强乡村德治,以社会主义核心价值观涵养乡村文化,形成崇德向善的文明乡风。在实践中积极探索德法融合的有效载体,激发村民参与热情,提升治理效果。例如针对农村中宗族派系斗争、天价彩礼、红白事的铺张浪费、家庭关系及村容村貌等问题,可由本村村民充分考虑本村实际发展水平及主要社会矛盾的基础上制定“村规民约”,列举负面清单,通过契约形式,约束村民道德行为。此外,通过村民广泛参与道德评议和实践,如各地举办的“以评树德”活动、“民间设奖”活动、“文明家庭”建设活动、 “乡贤榜样”等活动,提升村民道德素养,树立风清气正的社会风气。

法治乡村建设,是一个较为庞大的系统工程,宏观上涉及涉农立法、执法、司法、守法,四大方面,微观上更是涉及法律服务平台建设、乡村司法保障、公共法律服务供给、矛盾纠纷化解、平安建设及法治宣传和教育等诸多方面。走好新时代中国特色社会主义法治乡村建设之路,不仅应遵循中央全面依法治国的基本方略,更应因地制宜,创新发展之路,保障村民权益,助推乡村经济与社会发展,真正实现农村居民的安居乐业和农村社会的长治久安。