基于赋权理论的战略性新兴产业技能型人才培养政策研究

陈丽君 廖淑琪 蔡治

［摘要］战略性新兴产业技能型人才培养政策是推进产业结构转型升级和经济高质量发展的重要举措。基于赋权理论和战略性新兴产业技能型人才培养政策内容构建二维分析框架，采用Nvivo11软件对2010年以来34份相关政策文本进行编码分析。研究发现，当前政策存在教育赋权总体不足，社会赋权配置不均；对软硬件资源建设和岗位匹配重视不够；经济赋权和教育赋权对战略性新兴产业技能型人才培养政策内容具体维度支撑不强等问题。基于此，建议提高教育赋权占比，均衡社会赋权配置；重视人才培养软硬件资源投入和岗位匹配；加大战略性新兴产业技能型人才培养具体维度的经济赋权和教育赋权。

［关键词］战略性新兴产业；技能型人才培养政策；赋权理论；Nvivo

［作者简介］陈丽君（1977- ），女，四川宜宾人，广东技术师范大学教育科学学院，教授，博士，硕士生导师；廖淑琪（1998- ），女，四川内江人，广东技术师范大学教育科学学院在读硕士。（广东  广州  510665）蔡治（1977- ），男，四川雅安人，广东邮电职业技术学院经济管理学院，高级经济师，硕士。（广东  广州  510630）

［基金项目］本文系2022年度国家社科基金教育学一般项目“技能型劳动者职业演进轨迹的追踪干预研究”的阶段性研究成果。（课题批准号：BJA220241，课题主持人：陈丽君）

［中图分类号］G710    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2024）01-0022-07

一、问题提出

战略性新兴产业是“以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业” ［1］。以新一代信息技术、新材料、新能源与节能技术、高端装备制造、数字创意等为代表的新兴产业发展，形成了高度专业化与社会化的现代產业群。高端技能型人才是战略性新兴产业结构转型与升级的基础保障和重要支撑［2］。目前，战略性新兴产业技能型人才在总体数量方面存在分布不均、严重缺乏等问题［3］；在培养方面存在目标定位不清晰、资源融合共享困难、培训项目滞后于新兴产业需求、可持续性培养机制不完善等问题［4］，制约了人才培养的规模与质量。

国内学者多基于战略性新兴产业技能型人才培养的影响因素、策略、模式、机制等开展研究，但对于人才培养政策内容的系统梳理和定量研究有所欠缺。有效的政策支持对战略性新兴产业人才培养具有重要导向作用，也是我国制度优势的体现。战略性新兴产业具有成长性、创新型、先进性、带动性等特点，人才培养既与传统技能型人才培养有相似之处，也有其独特要求，需要通过针对性的政策引导进行宏观布局和资源配置，以提高新兴产业人才培养成效。本文基于赋权理论与政策内容构建二维分析框架，并使用Nvivo11质性分析软件，对我国战略性新兴产业技能型人才培养政策进行梳理，厘清当前政策特征和存在问题，并给出相应的对策建议，旨在为政府部门进一步完善战略性新兴产业人才培养政策提供依据。

二、研究设计

（一）政策文本选择

《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》是我国在国家战略层面培育和发展战略性新兴产业的第一个重要政策文件，自此多个相关政策陆续出台。本研究主要通过“战略性新兴产业”“新兴产业”“新兴产业人才培养”“技能型人才培养”“新兴产业技能型人才培养”等关键词，在中国政府网国务院政策文件库、教育部官网以及“北大法宝”等公开资源网站中甄选政策文件。在对政策文本的甄选过程中，遵从以下三个原则：一是权威性，即发文机关为中共中央、国务院及其直属部门；二是规范性，文本性质能代表国家政府政策，即由国家层面正式颁布的法律、行政法规、通知意见、公告等；三是相关性，即政策内容与战略性新兴产业技能型人才培养紧密关联。基于以上原则，共筛选出符合条件的政策文本34份，发文时间为2010年至今。

（二）研究方法与过程

1.Nvivo软件编码分析。Nvivo是一款基于扎根理论的质性研究工具，通过对政策文本的深入分析和编码，逐渐建立起理论架构，最终得出研究结论。Nvivo编码采用自下而上的编码过程，共分为三级编码：开放编码为第一级编码，主轴编码为第二级编码，选择编码为第三级编码。编码过程包括以下三个阶段：在开放编码阶段，仔细阅读战略性新兴产业技能型人才培养政策文本的内容，依据对原文内容的理解，将其归纳为若干个“自由节点”，如“推动量子芯片、物联网、区块链、人工智能等新技术在计量仪器设备中的应用”“加强高端科研仪器设备研发制造”等，完成第一级编码。在主轴编码阶段，将自由节点进行合并、归纳，将具有相似意义的自由节点纳入“子节点”，如将“推动量子芯片、物联网、区块链、人工智能等新技术在计量仪器设备中的应用”“加强高端科研仪器设备研发制造”等归纳为“仪器设备”子节点，完成第二级编码。在选择编码阶段，将多个子节点凝练主题，进一步归纳为“父节点”，如将“仪器设备”“培养方案”“实践基地”等子节点归纳为“培养过程”父节点，完成第三级编码。

2.研究理论框架。赋权理论源于20世纪60年代。“赋权”是指国家或政府为解决社会问题、实现公民权利而赋予人民一些权力，以促进人民对公共事务进行有效管理的一种制度［5］。赋权者通过民主体制和法律手段行使赋权权力，使公民能够参与国家政治生活，并对国家社会进行管理。弗雷勒（Freire）指出，教育就是赋权，教育不仅是传授知识的过程，还是鼓励受教育者察觉、分析、反省、行动的过程［6］。“赋权”实际上是一种以权力架构为着眼点的社会调整机制，正如斯威夫特（Swift）和莱维（Levin）所说，“赋权”意味着一种精神状态、一种对权力的再分配、一个过程以及一个目标［7］。赋权具有多层次与多面向特征，发生在一个集体脉络之中，是一段动态进程而非一个稳定状态。

运用赋权理论，可以从更加全面的视角剖析战略性新兴产业技能型人才培养政策的导向问题。根据孙久霞的观点，政策赋权包括政治赋权、经济赋权、社会赋权和教育赋权四类［8］。政治赋权是指国家在制定人才培养政策时，由各部门结合我国当前政治背景、政治理念以及政治目标所颁布的法律法规；经济赋权为人才培养政策提供物质基础，是政策得以实施的托底保障；社会赋权是指一种社会认同感，如大力弘扬“工匠精神”，以树立一种被大众接纳、认可的价值观；教育赋权是人才培养政策中最关键的落地环节，也是培养战略性新兴产业人才的现实依托，其赋权范围涉及教育体系的方方面面。本研究将以上四种赋权类型作为X维度。

以战略性新兴产业技能型人才培养政策内容作为Y 维度，包括培养过程、培养效益、培养激励机制和培养体系建设。

本研究以赋权理论为X维度，以战略性新兴产业技能型人才培养政策内容为Y维度，建构战略性新兴产业技能型人才培养政策二维分析框架（见图1）。

三、研究结果与分析

将34份政策文本导入Nvivo11软件进行自下而上编码，最终形成父节点8个、子节点36个、参考点2547个，其中X维度参考点1085个，Y维度参考点1462个，从而描述出2010年以来我国战略性新兴产业技能型人才培养政策内容概况。

（一）X维度

在X维度共形成1085个参考点，19个子节点，4个父节点，具体数据见下页表1。由表1可知，在父节点中，政治赋权占比最高（44.51%），统计得出483个参考点，这说明国家最常通过直接的政治赋权，以规范化政策维护国家与社会的稳定运行。在政治赋权的子节点中，就业政策赋权占比最高（40.78%），这表明政府部门重视培养战略性新兴产业技能型人才的就业问题，并制定了大量政策予以支持。在父节点中，教育赋权占比最低（14.56%），统计得出158个参考点，这说明国家对教育赋权的重视度不足。教育赋权在人才培养中起到传播思想、传授知识、傳承技能的作用，但目前政策对此着力不够。在教育赋权的子节点中，学科建设赋权（47.12%）和课程规划赋权（39.31%）占比最高，而自我教育赋权占比最低（0.17%）。这表明国家重视与技能型人才培养相关的学科建设和课程规划，但对培养技能型人才的自我教育意识和能力关注不足。

（二）Y维度

在Y维度共形成1462个参考点，17个子节点，4个父节点，具体数据见下页表2。由表2可知，四个父节点编码数量分布相对均衡，但培养过程与培养效益两个父节点所包含的子节点明显分布不均。在培养过程父节点的子节点中，培养方案占比最高（65.07%），而仪器设备（2.18%）和信息化建设（4.07%）占比较低，这表明国家重视人才培养规划和方案制订，但是对所需要使用的仪器设备和相关信息化建设重视程度偏低。在培养效益父节点的子节点中，实践创新（49.24%）占比最高，而岗位匹配（9.87%）占比最低，这表明国家大力倡导技能型人才的实践与创新活动，但对技能型人才培养的岗位匹配需求重视程度不足。

（三）X维度与Y维度交叉分析

将X维度与Y维度进行二维交叉分析，构建二维分析表。由26页表3可知，经济赋权在战略性新兴产业技能型人才培养政策内容各维度的占比明显低于其他三类赋权，其中培养过程、培养效益和培养体系建设均占比最少，分别仅占3.2%、2.7%和1.7%。这表明政府部门没有充分重视经济举措对战略性新兴产业技能型人才培养的作用，财政和物质支持力度不足。在培养激励机制维度上，以政治赋权为主，占比22.3%，教育赋权最低，仅占2.0%。这表明激励机制多停留在宏观层面，而在实际教育层面的激励举措相对不足，导致削弱技能型人才接受技能培训和职业教育的实际成效。

四、战略性新兴产业技能型人才培养政策存在的不足

通过对我国战略性新兴产业技能型人才培养政策的多维度梳理分析，发现政策文本存在以下几个方面的不足。

（一）教育赋权总体不足，社会赋权配置不均

从X维度来看，在教育赋权方面，第一，我国对战略性新兴产业技能型人才培养的教育赋权重视程度不足。大部分政策举措停留在宏观层面，缺乏对具体实施教育的微观层面的考虑，缺乏制定具有可操作性的指导政策。第二，对技能意识培养与自我教育的赋权较低。首先，技能意识培养赋权不足。技能意识不足会导致技能型人才的职业竞争力下降，无法跟上产业迭代的技能要求。我国技能型人才以中低技能型人才为主，技能意识培养不足会导致这类人才难以具备终身职业发展能力，也难以适应新兴产业技术转型升级的需求，进而阻碍其成长为高素质技能型人才。其次，自我教育赋权不高。当前我国职业院校和普通教育机构难以为技能型人才提供及时、充分的新工艺、新技术培训，因此更加需要个人具备较强的自我教育意识和能力。自我教育不足将导致个人的知识水平滞后于时代和行业的要求，无法跟上新技术、新工艺和新知识的发展。

在社会赋权方面，国家对学习型社会与技能型社会的建设重视不够。第一，学习型社会表现为善于不断学习，形成全民学习、终身学习、积极向上的社会风气［9］。我国职业教育领域的学生大多是因考试成绩不理想未能进入普通高中和本科大学学习，才被动选择了职业院校，学习动机不足、自我效能感低是其学习痛点。因此，培养职业院校学生终身学习和自主学习的意识和能力是目前的一大现实困境。第二，技能型社会的特征为“国家重视技能，社会崇尚技能，人人学习技能，人人拥有技能”，［10］ 然而，在现实中仍然普遍存在“重学历轻技能”的社会观念。在产业转型升级背景下， 我国对技能型人才的需求不断扩大，但如果人们不向往职业教育，也不愿成为技能型人才，将进一步导致结构性失业和高失业率。总体来看，在新一轮科技革命和产业变革中，学习型社会与技能型社会的建设力度不足，会导致我国国际竞争力不足，高素质技能型人才供给不足。

（二）对软硬件资源建设和岗位匹配重视不够

从Y维度来看，四个父节点的占比相对均衡，但在培养过程父节点中对软硬件资源建设子节点关注不够，在培养效益父节点中对岗位匹配子节点重视不足。第一，对培养过程的仪器设备和信息化建设等软硬件资源投入相对较为忽视。目前，国家大力发展职业教育，职业院校总体办学规模急剧增长，新兴领域的新专业不断涌现，致使按照常规规划购置的教学仪器设备无法满足培养需求。此外，战略性新兴产业往往具有高资源依赖度特征，对新设备、新仪器、新材料等要求更高，需要更加重视仪器设备等硬件资源的投入。而缺乏信息化建设支持，将导致培养培训过程的成本上升，效率下降。因此，软硬件资源不足直接制约技能型人才培养规模与质量的提升。第二，对培养效益中的岗位匹配重视不足。人才培养效益在时间上存在滞后性，如果没有处理好技能型人才需求和培养供给之间的匹配关系，会造成培养资源的浪费，如出现结构性失业、人岗不匹配、人才流失等问题。由于新兴产业技术更新迭代的速度越来越快，一些新技术培训项目在启动时可能就已经滞后于产业需求，不利于发挥技能型人才培养的实际效益。

（三）经济赋权和教育赋权对战略性新兴产业技能型人才培养政策内容具体维度支撑不强

从X维度与Y维度的二维交叉分析（表3）来看，经济赋权与教育赋权在战略性新兴产业人才培养政策内容各维度上的占比较低。第一，对战略性新兴产业人才培养体系建设、培养过程和培养效益等的经济赋权均不足。經济赋权在人才培养各环节中充当托底作用，任何一个培养环节少了经济支持都不能顺利开展。经济赋权不足会导致高素质技能型人才培养数量短缺、质量不高，制约新兴产业健康可持续发展。在培养体系建设和培养过程方面，从培养方案制订、教学资源开发、软硬件资源投入到实践基地建设等，都需要大量经费投入。在培养效益方面，通过培养促进劳动者实践创新能力、国际交流能力提升，也离不开经济支持。第二，教育赋权在战略性新兴产业人才培养政策内容各维度上的分配不均衡。目前教育赋权多集中在培养过程，而忽视培养激励机制。新兴产业的新技术学习难度较高且迭代更新速度快，对技能型人才的学习态度和学习能力都有更高要求，很容易让人“知难而退”。将教育赋权作为一种有效激励举措，有助于提高个人学习新技术的主动性，保障技能型人才队伍稳健发展。

五、优化战略性新兴产业技能型人才培养政策的建议

（一）提高教育赋权占比，均衡社会赋权配置

从X维度来看，针对战略性新兴产业新技术学习难度高、更新速度快的特点，在教育赋权方面，要加强对技能意识培养和自我教育的赋权。第一，加强技能意识培养赋权。随着我国人口数量红利下降和人工智能、工业机器人对低技术工作的取代，新兴产业需要的技能型人才是具有扎实知识基础的高端综合应用型人才［11］，这对从业人员的职业素养和学习能力都提出了更高要求。认识到“技能宝贵”是个人愿意学习并持续更新技术技能的直接动力。因此，建议加强技能意识培养赋权，通过劳动教育对全年龄段学生普及技术技能的相关知识并开展各类基础技能训练。第二，加强自我教育赋权。对新兴产业而言，技术是新的，产品是新的，需求是新的，技能型人才要具备更强的自我教育能力，通过自主学习，不断适应新兴产业发展变化的需求。自我教育需要个人花费大量的时间、精力和经费，建议政府在自我教育相关资金资助、工作安排、时间规划上加大支持力度。

在社会赋权方面，要加强对建设学习型社会和技能型社会的赋权。第一，加强学习型社会建设。学习型社会是现代社会发展的一个重要特征。党的二十大报告指出，“建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国”。当今世界，已进入一个知识经济蓬勃兴起、科学技术飞速发展的时代，因此培养自主学习能力，养成终身学习的习惯与意识，对新兴产业技能型人才培养具有深远意义。新兴产业技能型人才培养要打破传统学习的时间限制，树立随时可学、终身学习的理念；同时，突破学习的空间局限，养成随处可学的行为习惯。第二，加强技能型社会建设。2022年5月1日起修订施行的《中华人民共和国职业教育法》将“建设教育强国、人力资源强国和技能型社会”作为目标。技能型社会是一个复杂的“技术—社会”系统，是在技术进步、产业转型升级和高质量发展基础上衍生的。建设技能型社会，要在全社会大力倡导尊重劳动、尊重知识、尊重技术、尊重创新的价值观，营造人人学习技能、人人拥有技能的社会氛围。只有全社会充分认识到技能宝贵，才能推动个人主动、积极地参与新技能学习。

（二）重视人才培养软硬件资源投入和岗位匹配

从Y维度来看，第一，加大对新兴产业仪器设备的投入并加强信息化建设。首先，符合产业需求的仪器设备是技能型人才培养的重要物质基础。在国家大力发展职业教育的背景下，技能型人才培养规模和数量显著增大，对仪器设备等硬件资源的需求也相应增加。战略性新兴产业以知识技术密集为主要特点，对新材料、新设备要求较高，相关领域如工业母机、智能机器人、激光与增材制造等的仪器设备往往比较昂贵，需要大量的资金投入。建议政府部门在制定政策时，提前做好相关规划，保障硬件投入到位。其次，互联网、大数据、人工智能等信息技术已经渗透到教育的各个方面。推进信息技术与教育的深度融合，有助于促进教育公平，提高教育质量，因此建议更加重视相关领域的信息化建设。第二，培养效益进一步关注岗位匹配。为了提高培养效益，避免教育资源浪费，建议在制订人才培养方案时充分做好顶层设计，对新兴产业技能型人才的规模、结构、层次、质量等做好供需两端的精准研判。建议由政府部门牵头，进一步完善政企校一体化的人才供需信息化平台，加强新兴产业人才培养规划，围绕重点领域，对接就业岗位，主动开展人才需求预测。基于此，及时更新人才培养的规模结构、目标定位、课程设置和教学资源等。

（三）加大战略性新兴产业技能型人才培养具体维度的经济赋权和教育赋权

从X与Y交叉维度来看，第一，在培养过程、培养体系建设和培养效益方面加强经济赋权。在培养过程方面，进一步规划好人才培养关键环节和阶段的资金投入，如提前做好购买仪器设备的预算，预防出现设备落后与紧缺问题。在培养体系建设方面，重点保障技能人才评价体系、师资队伍体系、知识产权体系等建设的资金需求。通过构建多元化、市场化的培训融资体系，积极引入社会资金，拓展经费来源。在培养效益方面，匹配企业岗位需求是新兴产业技能型人才培养的核心目标，建议政策对此进一步关注，并着力引导经费投入到促进岗位匹配的培养环节中。第二，在培养激励机制方面加强教育赋权。建议将提供教育资源作为激励手段，如在职业院校招生和培养中，将优质资源向新兴产业相关专业倾斜，奖励优秀学生或员工到龙头企业进行新技术学习与实践等。

［参考文献］

［1］郝晓燕，臧麟山，翟羽佳.我国战略性新兴产业激励政策演进规律分析——基于政策结构视角［J］.科学管理研究，2022（1）：67-73.

［2］杨燕.基于战略性新兴产业的高端技术技能人才培养方式调整探析［J］.职教论坛，2016（21）：54-57.

［3］贾德民.新兴产业高端技能型人才资源存量研究［J］.内蒙古煤炭经济，2022（6）：138-140.

［4］王碗，陶宇红，陈春霞.基于人力资本提升的新兴产业人才职业教育培训模式研究［J］.中国职业技术教育，2021（34）：82-86.

［5］岳晓文旭，王晓飞，韩旭东，等.赋权实践如何促进乡村新内源发展——基于赋权理论的多案例分析［J］.中国农村经济，2022（5）：36-54.

［6］王娴娴，牛新春.赋权理论视角下公费师范生对教师职业的认知与选择［J］.教师教育学报，2023（1）：59-68.

［7］李家新，汤俊雅.从赋权理论看MOOCs教学的本质［J］.高校教育管理，2015（3）：64-68.

［8］孙九霞.赋权理论与旅游发展中的社区能力建设［J］.旅游学刊，2008（9）：22-27.

［9］李占平，吴雷，刘士杰.学习型社会的教育范式创新研究［J］.中国成人教育，2016（20）：25-27.

［10］霍丽娟.技能型社会建设的内涵特征、测度模型及路径优化研究［J］.中国职业技术教育，2023（13）：68-77.

［11］黄崴，李娇.人工智能时代技术技能型人才培养的价值转向与路径重塑［J］.教育与职业，2023（12）：35-42.