“县中振兴”计划的执行困境及破解路径

● 魏红梅 钟志伟

一、问题的提出

县域普通高中作为县域基础教育的龙头，对县域义务教育优质均衡发展以及乡村振兴发展具有重要的战略意义。［1］但受区域经济发展不均衡、城镇化进程加速和高中教育公共政策失衡的影响，县域普通高中优秀教师、学生流失严重，办学资源和水平与城区普通高中相比愈显落后，呈现“县中塌陷”局面。为推进县域普通高中振兴发展，整体提升办学水平，2021 年，教育部等九部门联合印发了《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》（以下简称“县中振兴”计划），从“深化招生管理改革、加强教师队伍建设、改善办学薄弱环节、提高教育教学质量”等关键问题入手，［2］为着力解决县中发展桎梏、全面改善办学条件和提升教育教学质量制订了发展方案。

随着“县中振兴”计划的推进，县中问题引起了学界的高度关注。已有研究主要集中在三个方面：一是“县中困境”的主要表征。通过调查发现，当前县中办学格局等级层次分明；教育经费保障机制不健全，部分地区县中办学条件不达标；［3］学校内部教育改革发展专业力量十分薄弱，育人能力式微等，［4］从而导致县中尖子生生源、骨干教师不断流失，重点大学升学率急剧下滑。［5］二是“县中塌陷”的形成机理。学界认为，县中由盛转衰其核心原因在于组织外部环境发生了巨大变化，而县中内部资源转化能力不但没有适应变化而加强，反而还被削弱。［6］所以，“县中塌陷”的根本原因既有城市化进程的快速推进、普通高中校际发展不均衡、招生竞争激烈等客观因素，又有教育期待过高、评价目标偏差等主观因素。［7］三是“县中振兴”的对策路径。有学者基于资源依赖理论提出“县中振兴”要优化县域经济社会环境和教育制度环境，切实提升县中内部资源转化能力；［8］有学者从治理的角度，提出县（区）普通高中高质量发展需要从树立正确的县中发展观、鼓励学校特色发展、依托第三方监督和构建良好教育生态等方面协同治理等。［9］

可见，学界对“县中问题”的研究更倾向于以理论思辨的范式探讨“县中塌陷”的发生机制和“县中振兴”对策建议，鲜少关注到“县中振兴”计划的政策本身与执行过程。政策执行是将政策设计理念转化为实际效果的过程，其有效与否关系政策本身的成败。政策执行作为一个系统交织、要素交互的复杂渐进过程，涉及政策文本、执行主体、目标群体、执行环境等多方的利益博弈，需从高位对其进行统整规划。基于此，本研究将借助史密斯政策执行过程模型，结合M省“县中振兴”计划执行的实际情况，从政策视角出发，剖析“县中振兴”计划的执行困境及形成逻辑，进而提出有针对性、可行性的优化路径，以期为“县中振兴”计划的有效执行略供镜鉴。

二、“县中振兴”计划执行的调查设计

（一）理论基础与框架

自20 世纪70 年代初，学界开始关注政策执行，形成了自上而下的政策制定者偏向、自下而上的多元行动者追求以及政策执行机构间的链接互动的整合关系三种政策执行研究途径，并在此基础上构建起不同的政策执行模型。［10］［11］其中，由史密斯（T.B.Smith）创建的政策执行过程模型是一个具有代表性且被广泛应用在公共政策领域的一种政策执行模型。［12］与其他政策执行模型相比，该模型充分考虑到政策制定者、政策执行者、目标群体以及环境因素之间的互动关系。

史密斯认为一项公共政策的执行效果主要由以下四个因素决定：一是理想化政策，即政策目标是否切合实际？政策内容是否妥当？政策规定是否明确、可行？二是执行机构，指负责政策执行的政府及其相关部门的执行能力和方式；三是目标群体，指政策的作用对象的特征及其对政策的认同与支持程度；四是政策环境，指那些可能影响政策执行或者受政策影响的环境因素。［13］［14］并且，史密斯认为政策执行过程中这四个要素之间的互动可能产生一种张力或者压力，会要求政策执行者做出相应的回应和进行适当的处理，为公共政策的有效执行提供推力，有可能成为政策优化的契机。［15］借鉴史密斯模型，本文从以上四个维度来构建“县中振兴”计划执行框架，以期阐明“县中振兴”计划的执行过程。其中，政策文本主要是指“县中振兴”计划及具体实施方案。执行机构主要是指各级政府及有关部门，包括财政、人社、教育等行政部门。目标群体主要是指县域公办高中校长、教师、家长和学生。环境因素主要是指县域政治、经济、文化环境。如图1 所示。

图1 “县中振兴”计划执行框架

（二）数据来源与方法

我国的政策执行基本上遵循自上而下的“压力传导”与“激励诱导”的政策执行链条，在教育部等九部门出台“县中振兴”计划后，不同省份的地方政府就会相继出台具体政策予以落实。鉴于M 省人口众多，并且省内经济发展不平衡不充分，高中教育阶段优质教育资源分布不均衡，符合全国的总体状况，以及本次调查由教育行政部门发起，被调查对象配合程度较高且抱有较大的政策期望，在M 省实施问卷调查、实地走访与座谈具有可行性。因此，本研究以M 省为个案来分析“县中振兴”计划执行过程，从M 省东北部经济区、西北部经济区、南部经济区以及中部经济区四个经济区各选取了一个市作为调研考察点，具体调查对象原则为每个市选取一个样本县，对样本县所有高中（含农村高中）进行全样本调查，共计9 所县中。

2023 年5—6 月，课题组首先将《县域普通高中基本情况调查表》发放给样本县教育行政部门填写，摸清县域普通高中规模与布局、学校生源与师资、学校经费保障、教育教学质量等基本运行数据。然后对样本县中校长、教师、学生及家长分别进行问卷调查。县中校长调查问卷涉及调查对象基本信息、招生管理改革、师资队伍建设、基础设施建设、教育经费投入保障、办学质量以及教育评价七个维度，共计53 道题目；县中教师调查问卷涉及调查对象基本情况、教师专业发展、教师职称评聘、职业流动倾向、教师待遇保障以及课堂教学改革六个维度，共计54 道题目；县中学生及县中家长的调查问卷主要涉及调查对象基本信息、对学校基础设施、教学、管理等方面的满意度以及其他问题三个维度，县中学生调查问卷共计23 道题目，县中家长调查问卷共计21 道题目。四份调查问卷均进行了预调查和修订，具有良好的信效度。本次调查共回收10671 份有效问卷，其中校长问卷26份、教师问卷532 份、学生问卷4343 份、家长问卷5770 份。与此同时，课题组还实地对样本县中校领导及所在县人社局、财政局、编办、教体局、教师进修学校等相关行政部门领导进行结构式座谈和非正式访谈。县中校领导座谈提纲与县中校长调查问卷涉及的维度相对应，政府行政主管部门座谈提纲的拟定主要涉及县中招生管理、教师招聘评聘及福利待遇、教育经费投入、县中标准化建设、对“县中振兴”计划的态度、执行“县中振兴”计划遇到的困难、改进“县中振兴”计划执行的建议等维度。课题组除了采取上述行动，还深入农村高中的课堂、食堂、宿舍进行走访调研，获取大量现实的、丰富的一线数据和信息，与数据调查、问卷调查及座谈互相呼应、互为补充，全景化地呈现M 省“县中振兴”计划执行的现状。

三、“县中振兴”计划执行的现实困境

《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》颁布后，全国大部分省（自治区）如广东、浙江、湖南、广西、贵州、四川、内蒙古等陆续出台了本地区的“县中振兴”计划实施方案来积极响应上级政策。但政策的制定并不意味着政策目标的达成。基于史密斯政策执行过程模型，对M 省“县中振兴”计划执行过程进行调研发现，“县中振兴”计划在政策文本、执行机构、目标群体、执行环境方面还存在不同程度的执行困境。

（一）政策文本：政策模糊化导致政策执行偏差

在史密斯政策执行过程模型中，“理想化政策”是指符合事物发展规律、清晰合理、切实可行的政策，［16］政策愈加明确、完善、合理、可行，政策执行成效将愈加明显，可以说政策执行成功与否很大程度取决于政策本身的质量和水平。通过M 省调查发现，“县中振兴”计划政策文本还存以下问题。

1.政策目标模糊

政策目标是指政策主体为解决相关问题而采取政策行为来达到的政策目的、指标和效果。［17］清晰的政策目标表现为有指标对政策目标的完成程度进行衡量，能为绩效评估提供具体明确的标准。［18］从政策文本来看，“县中振兴”计划从县中整体办学水平、协调发展机制、毛入学率、招生管理、校长教师队伍建设、教育经费投入保障、办学条件改善、教育教学改革等方面制定了具体目标，其中，除了高中阶段教育毛入学率、师生比、班额与规模、高中生均公用经费拨款制定了清晰的标准，其他目标的预期完成程度都较为含糊。如在招生管理方面，政策文本提出“坚决杜绝违规跨区域掐尖招生”。哪些招生行为属于“违规”？哪些招生行为属于“合规”？“跨区域”中区域是指“跨省”“跨市”还是“跨县”？根据M 省调查发现，部分优秀学生源流失早已提前到初中甚至小学高年级阶段，并且市域内的统筹招生又滋生了优质生源流向市直高中的新问题。已有研究表明：目标越模糊，组织绩效与管理效率越低。［19］“招生管理”目标的模糊性使县中优质生源流失问题难以得到根本治理。

2.政策工具模糊

政策工具是指政府希望实现政策目标，解决政策问题所使用的机制、手段与途径，［20］完善的政策工具可以减少执行主体的行为偏差，提高政策执行的效率与质量。M 省在县中“招生管理、师资队伍、条件保障、教育教学质量”等四个方面制订了相对应的实施计划，但其中关涉经费投入、办学条件改善、师资队伍建设等需要投入“真金白银”的项目实施计划则缺乏细则。如在县中办学条件保障方面，计划提及“按照国家和省相关标准，针对条件薄弱学校坚持‘一校一案’制订本地县中标准化建设工程实施方案，切实加大地方财政投入，确保如期完成县中标准化建设”。但调查发现，近35%的校长表示学校标准化建设没有可按照的“一校一案”实施方案，近46%的校长表示并没有专项经费予以支持学校的标准化建设。政策工具的模糊性极大弱化M 省“县中振兴”计划实施方案的执行力。

3.政策内容模糊

政策内容是指政策文本所使用的词语，准确清晰的用语可有效减少政策执行者的理解偏差，缩小执行者对政策的策略性解读空间。“县中振兴”计划内容也存在一定程度的模糊性，比如在教师激励机制方面，计划提及要“适当提高中小学中级、高级教师岗位比例，中高级教师岗位设置适当向县中倾斜”。［21］但“适当”一词可解读空间过大，容易导致政策执行不力。调查显示，“县中振兴”计划颁布后，M 省县中教师队伍职称评定没有任何变化，各级职称上升空间依然“狭窄”，高级职称更是“稀有”。县中教师一级职称比例最高，占比42.29%；中学正高级职称比例最低，只有1.13%，且主要分布在县域重点中学，其他县域内高中没有正高职称教师。政策内容模糊性为政策执行者创造较大的执行空间，引发了打折执行、形式化执行等偏差。

（二）执行机构：权责不明晰导致政策执行力弱

“县中振兴”计划的执行机构主要是地方各级政府及有关部门，包括财政、人社、编办、教育等行政部门，为获得更好的政策执行效果，处理好执行机构间的权责关系尤为必要。目前，“县中振兴”计划执行缺乏明确的责任主体，主要表现在以下方面。

1.纵向权责不清

“职责同构”是我国政府机构纵向设置的显著特征，［22］即在纵向职责和机构设置上，上下对口，左右对齐，不同层级的政府职责基本相同。这种制度设置最大的问题是不同层级政府在纵向间的职责分担不清晰。“县中振兴”计划执行也是各级政府通过层层下达的方式，最后由县级政府负责落实，“以县为主”的普通高中教育管理制度使县级政府承担着县中教育管理和教育支出的主要责任，导致县级政府责任过大，负担过重。通过M 省的调查发现，在教育经费投入方面，国家级、省级和市级政府投入比例过低，其中国家财政拨款占11.54%，省级财政拨款占7.69%，市级财政拨款占0%，其余80.77%全部由县级财政承担，致使大多数县中处于教育经费严重匮乏状态，有34.62%的学校生均公用经费不能按时足额拨付到校。由于财政投入不足，部分县中在办学过程中通过各种渠道进行融资，当前仍处于大金额负债现状，且76.92%的学校表示自己不具备负债还款能力。当县级政府责任过大，负担过重，就容易变通执行政策，如在县级财政有限的情况下，往往采取“保帅弃车”的做法，集中全县资源重点建设一至两所高中，进一步拉大学校之间的差距。

2.横向协同不足

“县中振兴”需要多主体参与，以协同方式实现制度供给和教育资源凝聚。“县中振兴”计划虽然对教育局、财政局、人社局等相关执行机构的职责进行划分，但部门间基于自身利益考量，往往在振兴县中上投入有限，加之缺少联结各部门采取行动推进县中振兴的机制与机构，部门间步调不一，难以协同推进“县中振兴”计划的有效执行。计划提及“财政部门要健全普通高中教育经费投入机制”，“人力资源社会保障部门要完善县中教师待遇保障和激励机制”，但调查发现，两个部门协同程度不高。有些县的财政局表示本部门能力有限，不能充分保障县中教师待遇，希望人社局给予更多支持，而人社局表示教师待遇应该主要由财政局来保障，两个部门相互推诿责任，制约部门间的协同合作。此外，编办与教育局在教师编制方面协同不足。调查发现，部分县中存在教师编制总量不足与结构失衡的问题，教育局与编办之间缺乏密切合作，导致教育局未能合理核定教师编制与编办未能有效管理教师编制。部门间协同不足进一步加大政策执行阻力，弱化政策执行力，影响县中振兴目标达成。

（三）目标群体：需求未满足导致政策满意度低

目标群体指对自身行为模式进行调试来适应政策的强制性的群体。［23］“县中振兴”计划的目标群体主要为县中校长、教师、学生和家长。根据M 省的调查发现，这些群体对“县中振兴”计划并不满意，多元主体间存在诸多诉求等待解决。

1.县中校长对政策执行的认可度不高

为提高县中教育教学质量，“县中振兴”计划提出“深化县中育人方式改革，建立特色办学机制”。在调查过程中发现，大多数县域普通高中，特别是办学条件相对落后的学校对学校特色办学并不太重视。由于学校日常的办学已经存在不少困难和问题，要保证学校自身的教学质量，又要使学生和家长认可学校的办学能力，他们只得先考虑完成国家要求的教育内容，集中全力保证“高考升学”。“县中振兴”计划还提到“高校招生有关专项计划继续对基础教育薄弱地区予以支持”，［24］但调研发现，有近77%的校长认为高校招生有关专项计划对很多县中不公平，一些经济条件比县中好的部分市区高中，因为在革命老区、贫困地区就享有专项计划的照顾，严重影响了教育公平性。

2.教师对政策执行的满意度低

“县中振兴”计划从教师编制、教师流动、定向培养、中高级教师岗位设置、绩效工资总量核定和内部分配等方面提出改革措施。但对M 省532 名县中教师的调查发现，县中教师的离职率仍然较高，流动性较强，特别是通过人才引进政策入职的高学历教师，往往只是把县中作为自己流动的跳板，在五年的服务期满后大多数会选择离职去省域、市域或者附近经济发达的县域学校。大部分教师认为，工作付出与薪酬待遇不对等，同比义务教育阶段教师课后延时服务劳务补贴，县中教师每天从早上6 点工作到晚上11 点，缺乏额外的劳务补贴；同比市域高中教师月7000-8000 元左右的课时津贴，县中教师差距过大。整体而言，“县中振兴”计划实施后，县中教师在薪资待遇、职称晋升、福利保障、专业发展等方面没有明显变化。

3.家长和学生对政策执行的接受度不高

家长和学生是政策目标群体的直接受益对象，其接受程度直接决定了政策执行成功与否。政策目标群体也是经济人，具有自利性，若政策使其受益，则容易被其接受，反之则难以得到其认可。［25］自“县中振兴”计划实施以来，县中学生家长对该政策执行的实际效果并不满意。对收集到的5770 份县中学生家长调查问卷进行分析后发现，近29%的家长表示孩子目前就读的学校教育教学质量一般。对收集到的4343 份县中学生调查问卷进行分析后发现，学生对学校建设与管理的满意程度“一般”，“县中振兴”计划目标的达成任重而道远。另外，在升学竞争激烈的大环境下，县中学生整体而言明显不占优势，许多县中学生的家庭经济条件及父母的能力有限，不能提供太多帮助，家长与学生都存在一定程度的焦虑。在现实情况与政策执行并未取得理想效果的双重压力下，县中学生与家长对县中教育教学质量仍然不满，“县中振兴”任重而道远。

（四）政策环境：经济文化环境桎梏导致政策执行受阻

政策环境主要包含政治环境、经济环境和文化环境等，是影响政策执行的重要外部因素。［26］任何一项公共政策的执行都会受到一定的社会环境的制约和影响，［27］“县中振兴”计划的执行也不例外。“县中振兴”是政府自上而下的强制性变迁过程，具有较高效率的政策执行政治环境。相较之下，县域经济环境和文化环境对“县中振兴”计划的实施影响更大。

1.县域财力匮乏严重制约政策的常态运行

我国县域经济基础相对薄弱，教育经费不足的问题十分突出。根据M 省调查显示，“以县为主”的教育新体制使县级政府教育投入格局发生很大变化，在县级财政匮乏的情况下，高中建设只能优先保工资、保基本运转，一些农村高中在运动场地建设方面十分滞后，创新实验室、心理辅导室、实验设备等配备严重不足，办学条件已经难以满足新时代的教育教学需求，基本办学条件薄弱，与社会对学校发展的强烈期待相矛盾，不利于为学生和教师创造良好的教育外部环境。这成为教师和学生流失的重要因素之一。反之，省市优质高中凭借良好的基础设施、优质的教育资源和浓厚的学习氛围，形成巨大的虹吸效应，使大量县中优秀师资、生源流向城市，县中教育教学质量衰退；而这反过来又会促使优秀师资、生源流失，从而形成恶性循环。

2.“高考升学”的价值观形塑了向上流动的思维定式

文化环境是指人们对社会存在方式在其意识观念里的反映形式，主要表现为立场、态度和价值取向等综合的价值观，文化环境对政策执行起着一种无形的、潜在的、持久的支配作用。“县中振兴”计划突出县域高中要多样化、特色化办学，重视学生个性化全面发展，但是作为政策目标群体的校长、家长、学生已经形成了思维定式，将学生考入知名高校等同于成功与成才，忽略了高中教育的育人功能。调查显示，校长对于学生成长最重视的前三位为思想道德素质、学业成绩和自主学习能力，分别占比为64.54%、11.54%、11.54%，人文底蕴、健康生活、责任担当、科学精神和实践创新相较而言则被忽略。近57.69%的校长认为学校应该从学业成绩对学生进行综合评价，只有19.71%的家长认为学校关注学生个性化、多元化学习需求的程度“一般”。在“高考升学”价值观的主导下，50%以上的学生选择愿意去“更好的高中去学习”，并形成了“省里的高中比市里的高中好，市里的高中比县里的高中好，而县里的高中比乡下的高中好”思维定式，驱动县域内家长、学生和不同层次高中间相互攀比，形成的鄙视链强化县中家长将孩子送往城市高中就读的动机。

四、“县中振兴”计划执行困境的生成逻辑

对于政策执行困境的成因分析，一般采用“主体—结构—环境”路径。该路径能够深入分析和解释事物的关系与相互作用，对于揭示“县中振兴”计划执行困境的生成逻辑具有较好的解释力。主体作用的发挥受结构的影响，结构高效可以提升主体执行意愿，主体行为受环境制约，同时环境依赖主体发挥作用，促进政策执行改进与政策目标的达成。

（一）主体意愿限制微观主体层的政策执行能动性

主体指承担“县中振兴”计划执行职责的政府相关部门及其人员。主体意愿是指这些政府相关部门及其人员的愿望、目标或欲望，受其价值观和偏好影响，而微观主体层是指这些政府相关部门及其人员的集合。在“县中振兴”计划执行中，政府相关部门及其人员的意愿影响政策行为选择，决定微观主体层在实现政策目标中发挥正面或负面作用。

1.“效率优先”价值导向加剧县中层级固化

我国长期实行重点中学制度，“效率优先”的价值导向客观上加大了县中与省市普通高中的差距。地方政府遵从“效率优先”的管理理念，形成了层级化的管理趋势，在经费投入、生源质量、教师职称指标等方面都对省、市两级重点学校优先考虑，缺乏对县中的关照，形成了高中学校的层级发展格局。如“分批次录取制度”使县中，特别是县级相对薄弱的（农村）学校，自动沦为最后一批次招生，从而导致县中整体生源质量不佳，且加剧优秀生源的大量流失。但“以清北率”为衡量标准的教育政绩观强化了高考升学率、优质高中以及示范中学的建设，更是固化了学校发展的层级和等次。

2.政府投入偏好制约县中教育发展

我国实行“以县为主”的管理模式，由于县中教育投入大，回报周期长，在资源有限的条件下，县级政府更青睐于将资源投入能凸显政绩的项目上，在县级财政投入有限的情况下，往往采取“保帅弃车”的做法，集中全县资源重点建设一至两所高中，进一步拉大学校之间的差距。受资源掣肘，大部分县中均沿着过去的“县中模式”路径，办学目标偏好于升学，通过“高效的时间管理制度、频繁的考试管理制度和激励性的财务管理制度”，［28］推动着县中教育的稳步发展。也正因为政府的投入偏好影响县中的精力投入和资源配置，使得县中校长变革活力低，师生发展动力缺乏，“千校一面”现象很难改变，普通高中多样化特色发展流于形式。

（二）结构形式与结构规则消损中观结构层的执行力

结构是主体间的联系和作用方式，由结构形式与结构规则组成。结构形式主要指纵向层级指导与横向部门协同配合。结构规则指在主体间沟通时施加的约束，由法律和文化规则构成。［29］“县中振兴”计划执行困境往往发生在主体间的协调配合中。

1.纵向层级管控过度与横向部门联合松散交织叠加

我国高中办学一直遵循自上而下的行政管控模式，政府不仅是办学制度的供给主体，而且主导办学行为的组织与实施。在行政管控的制度框架下，学校在人财物及课程改革等方面自主办学空间极其有限。如在教师选聘方面，上级组织部门全权负责学校编制设定、教师招聘，有的地方规定新引进的教师只招聘六所部属师范院校，招聘范围过于狭隘，又处于区域劣势，再好的招聘政策也引进不来高学历的教师，学校的活力与积极性调动不起来；在质量评价方面，行政管控逻辑导致办学水平评价一元化，对不同类型、层次普通高中使用同一评价标准和评价方法，这种管理体制束缚了县中自身活力的发挥，使县中在办学理念、课程结构、培养模式等方面同质化倾向严重。与此同时，县级政府部门以及县人社局、财政局、编办、教体局等相关行政部门因为缺乏核心利益联结，当进行资源调配时，容易受到抵触，出现应付式行为，加大政策执行难度。

2.高中教育制度规则与“育人”文化规则双缺位

制度规则和文化规则分别构成执行困境的显性成因和隐性成因。普通高中教育高质量发展离不开一系列教育法律法规的保障。目前，我国针对义务教育颁布了《义务教育法》，针对高等教育颁布了《高等教育法》，针对职业教育颁布了《职业教育法》。但我国并未针对高中教育颁布专门性的法律法规，致使诸多关涉普通高中制度建设的重要规范和具体事宜尚处于缺失状态，尤其是对于各级政府在普通高中教育建设与发展中的责任主体地位缺乏明确、清晰的法律界定，制约着普通高中的建设与发展。另外，缺乏明确具体的育人文化规则来培养、影响人们的品德与行为选择。强调高升学率与唯升学教育评价严重忽视了高中育人价值本位，县中与家长以学生考学作为社会阶层流动的契机，功利化追求学习带来的现实裨益，忽视学生全面个性化发展，育人文化规则的缺位使县中与学生家长缺乏明确的引导与约束，加大“县中振兴”计划执行阻力。

（三）办学资源约束恶化宏观环境层的执行情境

政策执行受制于宏观环境，宏观环境中的政治环境、经济环境、物质环境等反作用于政策执行，影响执行效果，“县中振兴”计划实施尤为需要有保障的经济环境和物质环境。

1.县级财政相对薄弱直接影响县中教育投入水平

我国部分省份县域经济基础十分薄弱，特别是在一些经济发展水平较低的县域，教育经费不足的问题更为突出。部分县财政收入匮乏，只能保民生、保工资、保基本运转，所以县级政府也只能以有限的财力去进行县中发展建设。此外，部分县域还背负巨大的债务，在财政吃紧和债务压力的双重作用推动下，县域政府对当地县中的教育投入水平有所收敛。

2.办学条件先天不足严重制约县中改革有效推进

推进普通高中新课程改革和高考综合改革是全面提高普通高中教育质量的重大战略举措。选课、走班、选考制度的实行，意味着普通高中办学理念和办学模式有了根本性变化，给学校带来一系列的挑战。首先，教室资源需求增加。选课模式的实施意味着需要更多的教室满足学生上课和自习的需要，多数县中学校规模小、教学资源紧张，走班和排课还存在较大的难度。其次，教师资源紧张。不同的学生基于职业规划、兴趣爱好不同，选课时难免会出现“扎堆”或“冷落”某一门学科的现象，部分科目出现“今年选修的人比较少，明年选修的人比较多”，或者是“今年选修的人比较多，明年选修的人比较少”，导致一些科目教师“富余”而另一些科目教师紧缺的“潮汐现象”。因此，在办学资源有限的情况下，大部分学校采用套餐化教学的“应试教育”新形态，并未从根本上转变育人观念，对学校育人方式进行整体重构。

五、“县中振兴”计划执行困境的破解之道

史密斯政策执行过程模型的关键在于从政策本体、执行机构、目标群体和政策环境方面处理政策执行困境。科学、可行、完善的政策文本很大程度决定政策目标的达成，执行机构的执行意愿与执行能力影响政策执行效率，目标群体对政策的正向认同与支持为政策执行提供推力，良好的政策环境为政策目标的达成推波助澜。“县中振兴”计划的有效执行需要对顶层设计、政府权责、目标群体、宏观环境作出调适。

（一）优化顶层设计，完善“县中振兴”计划政策内容

“政策文本一旦被制定出来，就具有了不依附于政策部门的相对独立性，作为另一种类型的权威，构成对政策活动的制约力量。”［30］因此，“县中振兴”计划政策目标的达成首先需要优化顶层设计，完善政策内容。

1.明确“县中振兴”计划的目标

明确的政策目标有助于优化政策执行过程和提高政策执行结果的质量。“县中振兴”计划应明确政策目标，并设置具体的指标对政策绩效进行衡量，为后续的政策评估提供明确标准。其一，设置具体的衡量指标体系细化“到2025 年县中整体办学水平显著提升，市域内县中和城区普通高中协调发展机制基本健全”以及合理划定县域高中与中职学校的占比及财政投入比例来“统筹普通高中和中等职业教育发展”。其二，设置国家层面和县域层面高中阶段最低毛入学率来“推动全国高中阶段教育毛入学率达到92%以上”，以及设置最高生源流失率警戒线来督促“到2025 年，县中生源流失现象得到根本扭转”。其三，从人才引进审批权限、职称评聘机制、薪资保障和福利待遇方面着手，来“基本健全教师补充激励机制”和“加强教师队伍建设”。从校长选拔和培训方面入手来“加强校长队伍建设”。其四，根据当地经济发展水平设置县域或省、市教育经费投入比例范围，“切实保障县中办学经费及基本健全教育经费投入机制”。其五，设置办学条件与教育质量评价指标，为县中标准化建设和提高教育质量提供参考。

2.为“县中振兴”计划目标的实现设置明确计划

政策执行需要清晰可行的计划，可减少执行机构低效工作、浪费资源。“县中振兴”计划目标的达成离不开明确的行动计划，普通高中招生管理上，县教育局需要细化指标到校方案，根据不同学区合理分配指标名额。完善统一招生录取网络平台，严格限制省会、地级城市高中跨区域招生的“掐尖”行为，通过政策优惠等手段争取县域内优质生源“就近入学”。教师补充激励机制上，规范教育行政部门行为，完善教师流动机制、教师职称评聘机制与师资队伍培训体制机制。创新县中教师招聘制度，扩大县中学校教师选聘参与权。县中托管帮扶工程在已有的政策设计基础上，持续推进基础教育集团化办学、完善结对帮扶工程。在县中标准化建设工程上，加快制定“一校一案”县中标准化建设工程实施方案，持续扩大实施薄弱县中建设项目，根据新高考改革要求，合理使用经费来加强相关基础设施建设。在教育经费投入水平上，健全县中经费投入机制，引入义务教育经费转移支付的成功经验，强化市级政府部门责任，在生均经费基础上根据当地情况动态调整学费，鼓励社会企业承担社会责任，投入资金助力县中发展。

3.“县中振兴”计划文本表达明晰化

政策文本表达是否准确明晰，关系到政策能否得到有效执行，“县中振兴”计划提到“教育经费投入机制基本健全，县中办学经费得到切实保障”，“适当提高中小学中级、高级教师岗位比例，中高级教师岗位设置适当向县中倾斜”。［31］其中，“基本、切实、适当”这些词语表达的含义较为模糊。计划提及要基本改善我国薄弱县中的办学条件，要显著提高县中教育质量。“基本”“显著”具体指示程度如何并无指示。政策文本词语表达的模糊性给政策执行下级带来较大的策略性理解空间，容易引发选择性执行和打折执行等问题。因此，在政策内容上，一方面可以通过细化政策文本内容来明确政策指令，例如，在提高中小学中高级教师岗位比例方面，可以从职称结构、教师职责、任职条件、考核与评审方面考虑，设置明确合理的比例范围。［32］在改善薄弱县中办学条件和办学质量方面，可以进一步明确党委、政府、县域普通高中在县中振兴的职责范畴，明析县中振兴计划的主责部门。另一方面，可以增设年度绩效指标，对县中振兴计划的主要措施、主要执行机构进行年度绩效考核指标设计。如为教育经费投入机制、办学水平提升完成情况进行年度绩效考核指标设计，提高政策执行机构的主动性，助力“县中振兴”计划目标的实现。

（二）明晰权责关系，加强执行机构之间的协同合作

理想化的政策需要各级执行机构积极响应与协同合作。为获得更好的政策执行效果，处理好“县中振兴”计划执行机构之间的权责关系尤为必要。

1.明晰“县中振兴”计划执行的责任主体

“以县为主”的高中教育管理体制存在责任主体重心过低以及财政保障能力不足等问题。首先，应当及时上调县中管理层级，尝试建立以地级市或省级为主的高中办学管理体制，打破部分县中财政投入不足的困境，促进市域内或省域内高中教育均衡发展，减少县中优秀教师和学生的流失。其次，对于GDP 水平处于省内平均水平之下的县域，可以尝试加大财政专项转移支付，减轻经济薄弱县域的教育财政负担，缓解其办学压力。

2.加强“县中振兴”计划执行机构协同合作

任何政策的执行都离不开跨部门的合作，“县中振兴”计划需要政府各个职能部门协同合作，建议成立“以党委为核心”的“县中振兴”领导小组，对县级政府以及人社局、财政局、编办、教体局等部门匹配具体的目标和任务，明晰各部门的权责，加强各部门的协同合作。改变过度依赖教育行政部门的现状，减少因部门分工不明晰而引发的相互推诿责任的行为。

（三）提升目标群体参与度，增强“县中振兴”计划满意度

校长、教师和家长是促进县中振兴的重要参与者，“县中振兴”计划执行需要加强县中校长、教师和家长等群体对“县中振兴”计划的认同和支持力度。

1.加强县中校长队伍建设

一位好校长，成就一所好学校。校长队伍建设对于“县中振兴”计划的实施具有重要作用，地方政府应重视选好配好县中校长，创新校长选任标准，扩大选拔对象，引进或返聘省、市退休名校长到县中任职，延聘或返聘有能力、有经验、有声望的县中校长在不同的学校进行交流轮岗，充分发挥引领示范作用，培养一批具有县中办学经验的名校长。健全省、市、县、校四级联动培训体系，对县中校长进行常态化培训，加大名校长的培训力度，全面提高县中校长管理能力和办学治校水平。

2.创新县中教师招聘管理制度

教师是县中振兴的核心参与者，县中除了在开源方面吸引重点大学的硕士毕业生就职县中，更要在固本方面多方举措稳定现有骨干教师队伍。一是将人才引进审批权限下放到县级，由县级人社部门和教体部门等根据用人单位需要制定与之相匹配的引进条件，常态化开展人才引进工作。扩大县级层面教师考核招聘范围，除硕士及公费本科师范生之外，将部分优质师范院校及综合性大学也纳入招聘范围，以更大程度满足县中教师补足配齐需求。二是完善县中教师职称评聘机制。在县区或市域层面，打破学校、学科限制，统一管理、统筹使用高级职称指标，适当提高中高级教师岗位比例。打破“一评定终身，一聘定终身”的岗位管理模式，建立岗位等级动态化常态化调整制度，激发县中教师始终钻研业务、避免“躺平”。三是健全教师薪资保障和福利待遇。优化教育经费支出结构，将县中教育经费投入的重点逐步实现“由物到人”的转变，实施县中优秀校长、优秀教师津贴制度，提高奖励性绩效工资占比，保障做出特殊贡献的教职工享受到额外的绩效奖励。

3.提升家长对县中振兴的信心

为进一步稳定县中优秀生源与师资，增强家长对子女在县中学习的信心，在继续坚持实施当前国家专项计划和高校专项计划的同时，进一步优化扩大地方专项计划实施区域与面向对象，如参考重庆、湖南等省的地方专项计划报考条件，将面向对象扩大到具有本省户籍且户籍性质属于农业户口的考生，使县域内农民家庭子女阶级地位流动机会得到提高。同时，鼓励国内“双一流”高校建立自主招生的渠道用于县中优秀学子，通过高校自主考核的形式，确定录取县中优秀学子，从而提升县中的教育综合实力，加强县中对家长的吸引力。此外，在政策制定过程中，应注意让家长参与进来，可以增加民情反映机制、政策意见收集平台，或通过问卷调查方式了解县中学生家长实际需求与真实心声，发挥县中家长建言献策的作用，帮助政策的制定及完善。最后，政府、学校也应该向家长传输正确的教育观，避免盲目追求分数，更多地关注学生的身心健康和品德修养。

（四）改善宏观环境，优化“县中振兴”计划执行生态

“县中振兴”计划的执行效果受宏观环境影响，当政策与宏观环境相协调时，政策执行效果才能得到充分发挥。为实现“县中振兴”计划目标，应积极改善宏观环境，优化“县中振兴”计划执行生态。

1.回归县中育人价值本位

长期以来，我国普通高中办学以升学为导向，追求高升学率，忽视育人功能，呈现千校一面的办学形态。高中多样化特色发展可从特色育人资源、课程教学改革、教育质量评价改革转变这一形态，助力我国县中教育回归育人价值本位。在特色育人资源方面，强化纵向贯通，尝试大学与中学进行战略合作，联合培养高中生。如湖南怀化市芷江一中通过联手高校，开发科技、艺术、体育等特色课程。加强横向协同，推动家校社协同育人，利用各方资源充分挖掘特色课程资源。课程教学改革上，创造性实施国家课程，建立以专业导向为主的学科群，满足不同层次与潜质学生的学习需要。立足于学校本身的办学历史、优势特点以及校内外特色资源开发课程。探索线上与线下相结合的课程共享机制，借助互联网促进校际精品课程资源共享，尝试探索高中课程跨校选修，区域优秀教师流动授课。教育质量评价改革上，构建多元多维评价体系，对于不同规模和不同生源的高中实行分类、多元、动态评价，避免将升学率作为唯一标准。完善过程性评价，探索增值评价，健全综合评价。引入第三方评价，建立健全利益相关者利益表达机制。

2.加快县中教育标准化建设

县中建设从历史角度进行纵向对比，固然已经发生较大改善，但对于标准化建设的实现仍存在一定距离。县中教育办学条件，从外部而言，与城市之间的差距越来越明显；从内部来看，县中之间办学配置呈现等级差异，亟待改善。因此，各省（市、自治区）要加快县中教育标准化建设，制订相关实施方案，加大基建专项经费投入，配齐配足高中开展正常教学所需的场所与设备。加快推进县中教育信息化水平提升工程，进一步完善县中信息化教学的基础设施建设，联合高校开发课程教学资源，遴选城市名校高中网络课堂及名师课堂，促进优质教育资源共享，扩大优质教育资源覆盖面，提高学生学习水平和学习效率，弥补城乡教育的“数字鸿沟”。［33］［34］

3.完善县中法律法规建设

基于我国没有专门针对高中的法律法规，因此应该加快推进普通高中教育法的制定，完善我国教育法律体系建设，为相关行政部门执行政策时提供法律支持，为县中学生、家长、教师、校长等群体的相关权益提供法律保障。另外，应加强县中教育改革整体谋划和顶层设计，制定完善县中教育投入、考试招生制度、教育评价制度、集团化办学等方面的配套政策，为县中改革发展提供有效制度供给和保障。