区域科技创新治理能力测度分析：产学研三方协同视角

曹琳剑，李 博

（天津城建大学经济与管理学院，天津 300384）

提升科技创新治理能力是有效支撑科技创新、提高产业竞争力的关键，更是推进经济社会高质量发展的重要途径。提升科技创新治理能力，有助于破解制约科技创新治理机制瓶颈，促进支撑科技创新的制度基础更加完善，从而提升国家创新体系整体效能，形成具有全球竞争力的开放创新生态。建设产学研协同机制一方面可以形成创新集群效应、激发市场活力，为科技创新带来动力；另一方面可以提高科技创新成果转化效率，为高效转移转化科技成果提供保障。当前，我国高度重视科技创新工作，将创新作为引领发展的第一动力，各省份逐步开启建设更高水平创新型城市的新征程，然而各省份科技创新水平存在较大差异。有效提升科技创新治理能力，助力科技创新水平提升，是形成高质量发展新优势的关键。结合科技创新治理的内在动力、发展现状与政策等方面，本研究从产学研平台深度融合建设视角出发，构建评价指标体系，对比分析我国区域创新治理能力的差异，并据此提出提升区域科技创新治理能力的参考建议。

1 文献综述

新中国成立以来，我国创新战略和科技政策随国内外环境变化而不断调整。国内外学者从不同领域出发开展研究，致力于提升科技创新效率、提高科技创新治理能力，以进一步推动科技创新的高质量发展。关于科技创新治理，多数学者侧重于研究多元共同治理机制的完善，认为多主体参与的科技创新治理格局是科技治理体系的关键。例如，朱本用［1］认为政府在科技创新治理实践中处于核心地位，明确政府科技责任、强化体制机制改革等是推动科技治理能力建设的重点途径；程跃［2］认为科技创新系统多主体互动有助于协同治理更有效，并在战略导向、治理主体、网络资源、创新环境的基础上增加了环境洞察、组织学习和跟踪反馈等三大能力，揭示协同治理能力的动态演化机理；Lezaun 等［3］认为政府和社会共同构建高效的对话机制可以有效传递科技体制改革的信息，以保障科技创新治理机制良好运行；Macnaghten 等［4］的研究则表明科技创新治理的发展方向将会朝着社会、市场和政府三方协同发展，强调公平的同时也要注重效率。科技创新治理作为科学共同体、政府、社会之间的一种互动方式，侧重于多主体间的高效互动，如Xu 等［5］认为企业、大学和科研机构是核心创新主体；Bellandi 等［6］也提出公民社会、商业、政府和科研人员之间稳固的联系有利于社会创新的治理。可见，产学研协同创新是提升科技创新治理能力的重要途径。

近年来，随着对科技创新治理的研究不断深入，不少学者聚焦于治理某一重点领域展开研究。其中，科研评价方面，有学者认为科研评价改革仍是我国科技评价改革的重点［7］；邱均平等［8］基于八大辩证关系探讨了如何构建科研评价体系；蔡劲松等［9］、王辉等［10］认为科技创新的核心竞争力在于高校科技创新能力，而科研评价又对高校科技创新治理产生重要影响；Cao 等［11］则探究了高校科研对创新的促进作用。“双创”生态系统与国家治理能力关系方面，李晓娣等［12］认为区域创新生态系统共生对科技创新绩效具有正向驱动作用；杜传忠等［13］证实了创新生态系统中的科技成果转化率提升可以促进我国科技创新能力的提升；孙卫东［14］则提出以建设完整、高效的创新生态系统破解科技型中小企业创新困境，从而提高创新效率；此外，陈邑早等［15］、廖凯诚等［16］借助Malmquist 指数法对我国区域创新生态系统的运行效率展开实证测度，以探索其区域差异性。在新业态监管方面，Zhang 等［17］认为科技创新治理质量对区域创新活动具有正向调节作用，制度因素是区域创新行为的决定因素；张丽芬［18］提出科技创新有助于风险防控能力现代化、规避多重风险；张效羽［19］、刘权［20］则认为遵循包容审慎监管原则，政府针对新业态监管的公共政策利于破解传统监管困局；李子文［21］强调监管环境、监管体系、监管模式等方面是完善市场监管体系的重要内容。还有学者认为加强某方面因素的监管力度会对创新效率产生影响，如Bai 等［22］探究了知识产权保护对协同创新绩效具有重要调节作用。

国内外学者从整体和不同角度对科技创新治理展开了较为丰富的研究，为构建科技创新治理体系、提高科技创新治理能力提供了重要的理论基础。结合上述学者经验可知，产学研协同可以促进科技创新成果转化效率提升，为科技创新治理提供保障。为进一步探究科技创新治理能力提升对策，本研究从科研评价-“双创”生态-新业态监管视角，借助熵权-TOPSIS 法对我国各省份科技创新治理能力水平进行定性与定量结合分析。

2 科技创新治理能力提升的内在动力机制

新时期下提高科技创新治理能力需要完善科技创新治理评价体系，注重“双创”生态营造，打造创新与创业一体化服务平台，营造适宜科技发展的良好环境。科研评价、“双创”生态营造、新业态监管（以下简称“3 个子系统”）构成了一个涉及内容广泛、结构复杂的开放性系统，3 个子系统之间相互作用、相互影响，具有一定耦合特征。作为测度科技创新治理能力的重要内容，梳理三者之间的相互作用机制是进一步探究科技创新治理能力提升的关键。

新业态监管以政府为主导，遵循民主化、科学化，致力于推动科技政策向科技与创新政策的范式转变以及经济社会系统的转型与变革。一方面，新业态监管通过制定监管政策、明确监管手段、加大监管力度等，为开展科技创新治理行动提供相关政策法律支撑；另一方面，通过联合“双创”生态系统，加大对新业态市场管制，均衡新业态产业资源分配，为进行科技创新活动的企业提供税收优惠等物质基础，从而推动科技创新治理效能提升。“双创”生态系统集聚创新资源，确保创新创业平台稳定运行，为科技发展提供良好的创新创业生态空间。科研评价则通过测度科技创新效率、科研创新能力等反映科技创新治理水平及科技创新治理走向，为科技创新治理的进一步发展补齐短板。“双创”生态系统和科研评价结合，可以更好地引导人员、资金、数据等资源要素流向科技创新领域的关键环节，在促进资源要素高效自由流动的同时打造出良好的“双创”环境；科研评价和新业态监管的协同合作，一方面为企业开展科技创新活动指明方向，另一方面又保障了企业的创新成果产出，激发更多的企业从事科技创新活动，从而为科技创新治理提供源源不断的驱动力。三者的作用机制如图1 所示。把握好科研评价-“双创”生态营造-新业态监管的动力机制，有助于明确我国科技创新未来发展趋向，更好解决科技创新治理面临的新问题。

图1 科研评价-“双创”生态营造-新业态监管作用机制

2.1 科研评价机制

科技评价是科技体制改革的关键，一般包括科研评价和技术评价两个方面。本研究探究的科研评价是一种侧重于对高校和科研机构的科技评价。科研评价体系作为一个由多元主体、多重目标和多级结构构成的整体，对科技创新治理与发展具有全局性影响。有针对性的科研评价的原则、目标和要求，对优化科技资源配置、提高科技创新能力、提升科技治理水平具有积极作用。科研评价的理论支撑源于评价方法、评价工具、评价问题、评价方案、评价信息，以保证科研评价全过程有效性。正确处理定量与定性评价、分类与统一评价、管理与学术评价、工具性与目的性评价、理论与实践评价，是构建科研评价的重点。

为避免传统SCI 论文定量评价引发评价失衡、评价不符合实际等问题，强化定性定量的有效结合定性，使定量评价有据可循、定性评价更加精准客观。评价方法上，由评价方依据实际情况选定，强调主观评价与客观评价相结合。此外，“三评”1）、破“四唯”2）的改革得到了科技界的普遍认可，因而评价内容应集中在科研人员评价、学术机构评价、科研项目评价、学科研究评价、科研计划评价等几类问题上，从多个层面展开测度。要避免评价标准模糊不清、评价结果不合理等弊端，遵循主题多样化、客体差异化、方法多样化的原则，即主体上考虑多种创新体系、客体上呈现不同层面评价对象的异质性影响、进行全方位考量。

2.2 “双创”生态机制

“双创”生态圈来源于生物学隐喻表达，由Moore［23］在1993年提出的“商业生态系统”演化而来，借用生态学研究范式有助于从整体系统观视域理解创新与创业活动。“双创”生态营造可以注重打造“双创”服务平台，即促进资本、技术、人才、信息、成果等要素集聚，设立信息咨询平台、产权交易平台、资源共享平台、投融资平台、科技服务集成平台、大数据云平台等一系列平台。宏观治理上打造“双创”环境，以简政放权激发市场活力，以放管结合提升市场效率，促进政企间的信任与合作；保护中小微企业和个体工商户合法权益，营造有利于科技型中小微企业成长的良好环境，统筹各种支持政策，进一步营造融合、协同、共享的“双创”生态环境。微观治理上，通过政企协调决策、强化创新创业政策激励及约束作用，落实好税收减免、研发费用加计扣除、增值税增量留抵退税等政策；促进大中小企业融通创新，鼓励占主导地位的企业发挥引领支撑作用；加强财政支持，为“双创”注入崭新活力，开拓“双创”融资渠道，加大普惠金融力度，鼓励社会资本以市场化方式进行创业投资；开放市场、创新、资金等要素资源，促进企业与高校科研院所深度融合，同时做好利益分配，建设集研发、孵化、投资等于一体的创业创新培育中心。

2.3 新业态监管机制

新业态是社会发展的一种新的行业态势，是新一代信息技术相互融合所产生的新型经济或产业形态［24］。新旧产业的交替演变势必会为社会带来技术进步问题、企业转型问题、环境污染问题以及就业人员保障问题等一系列新难题，而作为旧产业转化为新兴产业的第一动力，技术创新推动演变的同时也加剧了两者间的矛盾，例如，网络信息技术带来的安全问题、金融技术发展带来的社会风险问题。新业态监管需要进一步明确监管主体、监管责任、监管方式和监管内容，既要营造适应新业态发展的创新环境，也要严守新业态发展的法律底线。

传统监管方式无法有效规制新业态。监管不到位易造成监管能力滞后，从而诱发一系列社会问题，因此，加强政府监管、企业监管、社会监管三者的协同监管可以为旧产业转向新兴产业提供保障。监管部门一方面需要不断探索与市场相适应的监管模式，譬如可以采用“双随机，一公开”的模式，即随机的监督检查单位和随机的执法人员双随机，调查具体信息一公开的模式，也可以参与到事物发展的全过程中，完善事中事后监督体系；另一方面，通过抽查比重、监管问责、公民参与等基本途径明确监管责任，实现内部自我监管与外部社会监管相融合的双监管制度。在法律和治理规则上，坚持科学立法、民主立法、依法立法，实现科技创新治理的规范化、制度化和高效化，为整个监管过程提供监管保障。

3 我国科技创新治理能力现状分析

3.1 评价指标体系构建

通过梳理相关文献可知，科技创新治理能力是创新主体协同综合作用的结果。提高科技创新治理能力，有助于提升产业链各环节的效率，进而改进科技创新治理体系的综合效率。通过产学研三方协同，不断促进政府、企业、高校等多方创新主体融合发展。以往有研究表明，科技创新效率的区域差异集中在经济发展、产业结构、科技体系人员结构、生产状况和政府影响等方面［25］。为了客观有效地评价和测度我国科技创新治理能力的现状，构建区域科技创新治理能力评价指标体系，参照张国卿等［26］的研究，将资源投入能力、成果转移转化能力、支撑能力、协同能力和贡献能力等融合，得出科研评价、“双创”生态、新业态监管3 类指标，如表1 所示。

表1 区域科技创新治理能力评价指标体系

3.2 数据来源

考虑到数据的可获得性和完整性，以我国31个省份科技创新治理能力为研究对象，数据来源于2011—2020 年的《中国统计年鉴》《中国科技年鉴》和各省份统计年鉴和统计公报等，并将31 个省份分为东部、中部和西部3 个区域进行讨论（见表2）。由于各类数据量纲不同，为更有效地处理数据，对不同原始数据进行标准化处理，个别缺失数据采用插值法整理得到。

表2 31 个省份的分区域分布

3.3 测度方法

熵权法通过各项指标值的变异程度来确定指标权数，规避了人为因素带来的偏差，而TOPSIS 评价法能够充分借助原始数据的信息，精确地反映各个评价方案之间的差距，因此，采用熵权-TOPSIS 评价模型对科技创新治理能力进行测度，通过结合熵权法和TOPSIS 评价法使计算过程更清晰化、评价结果更客观化。具体计算步骤如下：

第一步，对数据进行标准化处理。设有m个评价对象、n个评价指标，Xij是原始数据，i=1,…,m，j=1,…,n。表达形式如下：

式（1）中：Xmax表示第j项指标的最大值；Xmin表示第j项指标的最小值。

第二步，计算各项指标的权重。

式（2）～（4）：Pij表示第i个评价对象的第j项指标出现的概率；ej表示各指标的信息熵；ωj是第j项指标的权重。

第三步，得出加权标准化权重矩阵。

3.4 测度结果及变化趋势分析

2011—2020 年31 个省份的科技创新治理能力测度结果如表3 所示，总体来看呈现渐进式提高态势，但仍存在不足，与最优水平存在差距；横向来看，各省份差距较大，且差距随时间变化加剧，如2011到2020 年的贴近度广东从0.22 上升到0.77，河南则从0.13 上升到0.17，而宁夏仅从0.03 升到0.04；整体上东部最优、中部次之、西部最后；纵向来看，各省份发展趋势均呈现逐年上升的变化趋势，但西部的变化程度明显低于中部、东部，而中部又明显低于东部。

表3 2011—2020 年我国31 个省份科技创新治理能力测度结果

具体来看：（1）广东、江苏、浙江等地区科技创新治理能力较强，且呈现显著上升趋势。这得益于东部地区的主要城市凭借着自身资源禀赋、产业资本、经济活力等优势强化了对人力资本的吸附能力，形成了人才聚集高地；此外，东部地区规模以上工业企业、高技术企业研发机构数远超其他区域，产业集聚与辐射程度高，创新环境与氛围得以不断优化，为科技创新提供不竭动力。（2）河南、江西、安徽等地区科技创新治理能力相对较低，探究原因，一方面，中部地区的技术、经济发展相较于东部处于劣势，大量的人力资本迁入东部发达地区，致使其面临人才流失的窘境；另一方面，地区高校与企业存在数量多但差距大的特征，造成科研资源分配面临不充足、不均衡问题，从而导致科研水平受限。此外，针对知识产权等科技成果的监管力度也落后于东部地区，致使科技创新治理能力难以显著提升。需注重高校与企业R&D 活动的开展、加强R&D 经费投入、引进高质量创新人才及完善科技创新监管体制等，为科技创新治理创造有利条件。（3）宁夏、新疆、青海等地区的科技创新治理能力最低且增速缓慢，这主要是由于西部地区经济水平发展落后，人才流失严重、科研人才储备量不足，进而导致其科技创新水平发展不平衡不充分。因此，可以考虑以政府扶持为基本策略，将重心落在财政投入及对企业的帮扶力度上［27］。利用政府财政投入的引导和激励作用，激发银行机构支持科技创新的潜力；同时，重视金融业的发展，完善金融投入机制，强化财政对科技创新的支撑作用。此外，西部地区仍需加大高等教育投入，培养技术型人才，为推动区域科技创新提供动力［28］。

4 提高科技创新治理能力的对策建议

科技创新治理能力作为科技创新治理体系的重要组成部分，需要从科研评价、“双创”生态、新业态监管3 个方面入手，充分发挥产学研三方协同效应，提升科技创新治理的质量、效率，激发科技创新治理的活力和动力。

4.1 深化科研评价体系改革，加速创新成果转移转化

深化科研评价体系改革，一是确保科研评价活动的规范管理与制度化建设，评价内容注重科技对经济社会的贡献［29］；二是转变传统思维，提高科学共同体在科研评价活动中的话语权，确保政府与科学共同体作为主要动力源，即高校、科研机构、企业作为直接主体开展创新行为，政府为间接主体支持科技创新行为，确保不同主体间要素流动与联动；三是进一步深化“放管服”改革，给予科研人员和机构更多自主权，发挥科研自主权在科研评价中的关键地位［30］。针对不同区域有所侧重，找出科研评价的关键点，加速各区域创新成果转移转化效率提升。一方面，科研水平较高的东部省份应继续推进产学研协同形成集群效应，把科技创新方向落在科技创新重点领域，主动对接企业导向，满足市场科技创新需求；另一方面，对科研水平较低的省份要加速完善相关政策，降低创新成果转化成本，激发转移转化活性，最大化企业或产业在科技成果承接中的作用。此外，高等院校、科研院所可以重点围绕核心关键行业和产业、国家战略性支柱产业、重大社会民生科技以及战略性新兴产业，针对企业技术创新实现一体化。

4.2 优化“双创”生态环境，提高科技创新资源投入

首先，加大科技创新外部环境建设。对于东部地区，例如北京、浙江、广东、山东等省份，应扎实推进科技创新治理强省建设，不断夯实企业创新主体地位，形成自主创新优势，增强周边辐射能力，带动其他区域科技创新水平的提升；而对于中部及西部地区，落实和健全科技创新政策，针对不同阶段的科技型企业采用不同优惠政策。其次，培育一批具有重大影响力的创新型领军企业，引导更多企业成立专门科研机构开展科学技术研究，实现企业科技创新集聚。最后，加强科技信息资源共享，通过建设科技资源共享服务平台等方式满足高校、企业等机构对数据资源的共享需求。此外，还需要注重内部创新资源的投入，包括人力、财力、物力和信息力等，抓好科技创新治理的支撑点，通过多层次累积实现价值增效，创造新价值。人力上，中西部区域应优化当地人才政策，注重创新人才和团队的引进和培养，储备新生科技创新战略力量，改善科研人才不足现象；财力上，提高地方财政支出和R&D 经费投入强度，加快科技基础设施建设，鼓励高校和规上工业企业成立研发机构，增加科技创新研究类基地与成果转化类基地建设；物力上，加大对高校、科研院所等科研基础能力建设的支持力度，尤其是对西部地区的支持，其中东部注重突破基础研究关键核心技术，中西部侧重培育创新型企业；信息上，增强科技创新平台的基础创新能力，满足数据需求，激发创新动能，以提升“双创”生态环境。

4.3 强化科技创新监管体制，加强多元创新主体合作

面对新业态的形成和发展，无论区域科技创新治理能力高低，政府都应重视科技创新监管体制标准化建设，实现监管政策统一化。要进一步强调动态化监督与管理，进而规范和保障政府科技创新监管体制标准化建设。可以不断完善政府信息服务体系，一方面，保证信息内容与服务形式公开化、及时化和有效化，实现行政机关及相关部门行为的规范化；另一方面，加强科学知识、不良信息、政务管理措施的管控力度，提高科技创新信息服务能力。还要注重新业态发展过程中的权益保护问题［31］，如强化知识产权保护，完善知识产权保护政策和知识产权法规体系，对不同的高技术附加值的产品出台相应政策，以更好地推动新领域、新业态创新成果的转化应用；此外，建立新业态从业人员劳动权益保障机制，确保新业态从业人员的劳动权益，助力新业态的稳定与发展［32］。要把握科技创新治理的保障点，实现政府精准监管，关键在于加强多元主体合作，坚持统一领导、统筹协调、职责分工的方式，通过主体相互合作构建良好互动关系、内部资源整合共享、协同合作与集体行动利益相容、完善监管惩罚机制和监管制度等多途径，实现科技创新跨部门、跨领域、跨业务的多元合作，确保新业态领域的有效监管。

5 结论

本研究从科研评价、“双创”生态营造、新业态监管3 个方面构建科技创新治理能力评价指标体系，并对2011—2020 年我国31 个省份的科技创新治理能力进行测度，发现总体水平仍然较低，各省份的科技创新治理能力均呈上升趋势但有显著差异性，东、中、西部三大区域的科技创新治理能力增速不同。解决当前我国科技创新治理体系所面临的难题，需重视提高科技创新资源投入，依据各区域发展实际适当提高R&D 经费投入；确保各区域创新成果转移转化效率提升，激发创新活力；加强多元创新主体合作，注重新业态发展过程中的权益保护问题。这些也将是未来我国科技创新治理体系进一步关注的重点。

注释：1）2018 年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》，“三评”即项目评审、人才评价和机构评估。2）“四唯”指唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项。