中国耕地碳汇建设实施路径与制度完善

白 洋，董雨瑞

（山东理工大学法学院，山东淄博 255049）

耕地不仅承载粮食生产重要功能，还兼具维系生态系统安全稳定之价值，特别是在中国的“双碳”目标下，耕地作为重要的土壤碳库形态，其固碳增汇的价值潜力巨大。2022 年生态环境部发布的《中国应对气候变化的政策与行动2022 年度报告》指出，要增加农田土壤碳汇，集中力量建设高标准农田。2022 年中央一号文件《关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》也提出，要积极推动减碳增汇型农业技术研发应用，探索建立碳汇产品价值实现机制。在粮食生产领域加强降碳技术转化，推动耕地碳汇生态产品价值实现，正是落实党的二十大报告所提出的“完善碳排放统计核算制度、健全碳排放权市场交易制度，提升生态系统碳汇能力，以及积极参与应对气候变化全球治理”的重要实现场域［1］。因此，建立健全耕地碳汇核算标准体系，将其有机纳入碳履约市场、自愿市场和普惠市场之中，是耕地生态价值实现的重要途径。当前，不论在国际还是国内层面，耕地碳汇相关理论与实践尚处于探索阶段，为此，本研究基于“双碳”目标和粮食安全双重国家战略需要开展耕地碳汇相关研究，以期为尽快启动构建并完善符合中国国情的耕地碳汇制度提供理论参考。

1 耕地碳汇原理及其概念界定

耕地是承载自然要素与人文活动要素的地理环境综合体［2］。在全球气候变化应对背景下，关注粮食生产安全的同时，提升耕地固碳增汇的生态服务功能，特别是运用市场化手段将耕地碳汇价值转化为生态产品，对于推动农业农村高质量发展具有积极意义。在此背景下，学术界围绕耕地碳汇固碳原理进行了探索研究，如韩松等［3］、姜勇等［4］、Liang 等［5］的研究，形成了土壤碳汇说、植被生物碳截获说、土壤微生物碳泵储碳说等学术观点。通常认为耕地碳汇主要由农作物植被碳汇和土壤碳汇构成，但有研究表明，植被碳汇中的生物量碳受农田作物播种收获周期影响，碳汇效果不显著，认为是0［6］。土壤碳汇是植物在生长过程中通过光合作用吸收大气中的CO2,并将其以有机质的形式存储在土壤碳库中，从而降低大气中CO2等温室气体浓度的过程。土壤中的微生物也可起到代谢转化固定有机碳的作用，但其碳收支容易受人类农业利用行为的影响，需要加强耕地管理来提升其固碳能力。2022 年中国提出的《农业农村减排固碳实施方案》中也指出要以耕地土壤有机质提升为重点，增强农田土壤固碳能力。依据国家政策，结合已有科学研究，本研究认为耕地碳汇是指在科学合理的粮食种植管理过程中，以耕地土壤有机质提升为重点，采取秸秆还田等主要举措，种养相结合，通过培肥固碳共同作用所形成的耕作模式。根据联合国政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change,IPCC）估算，合理的农业管理措施能使全球土壤碳库提高0.4～0.9 Pg C/a，如果这种管理持续50 年，则全球土壤碳库累计增加24～43 Pg C/a［7］。中国耕地规模总量优势明显，总面积达到12 786.19万 hm2［8］，加强耕地固碳增汇技术研发，提升耕地利用管理模式，发掘耕地有机碳储量的规模潜力，对于实现农业固碳减排与粮食安全保障的协同推进具有积极意义。

当前学术界在针对耕地碳汇的探讨过程中存在“农业碳汇”“农田碳汇”等不同学术表述，为了更好推动粮食生产过程中碳汇生态价值的实现，需要针对碳汇、农业碳汇、农田碳汇、耕地碳汇作进一步概念厘清，进而可以从环境利用方式和利用主体的不同加以界分。碳汇是基于固碳减排目标所形成的各类碳汇利用形式的总称，系通过利用植被光合作用以及土壤贮存等形式减少大气中温室气体的过程，如海洋碳汇和林业碳汇，其利用主体呈多元化样态，包括国家、社会组织、个人等，是一种宽泛语境下的生态产品。农业碳汇则是指农业经营者在从事农业生活和生产过程中，通过提升土地质量、抑制面源污染或优化畜禽养殖管理等正外部性活动，捕获或固定大气中的温室气体所形成的生态产品，其发生形式与过程和农业活动密切相关。耕地碳汇则仅局限于粮食或经济作物种植领域，系农业经营者在耕地利用过程中采取固碳管理举措所衍生出的生态产品，对此学术界存在“农田碳汇”“土壤碳汇”或“耕地利用碳汇”等不同表述［9］。由此可见，碳汇、农业碳汇、耕地碳汇三者之间是逻辑不断深入和概念逐步细化的过程，碳汇载体、利用方式、利用主体的不同是三者界分的主要依据，碳汇生态价值实现则是三者共同的目标诉求。

2 耕地碳汇功能价值

生态伦理学家罗尔斯顿［10］认为环境兼具生态价值、经济价值、美学价值、文化价值等多种价值属性。作为与人类生产与生活最为密切关联的环境要素，耕地价值多元化特点鲜明。其中，生态价值是耕地其他价值的基础，具有增益其他价值的重要功能。在全球气候变化应对背景下，固碳增汇是耕地生态价值实现的重要方式和途径，特别是将其有机融入碳履约市场、自愿市场和普惠市场之中，对于增加农民粮食生产附加值、实现农业减排固碳与粮食安全保障的协同推进具有积极意义。

2.1 耕地碳汇是推动农业减排固碳增汇的关键抓手

耕地碳汇项目实施实质上是减排固碳增汇一体化推进的过程。首先，从固碳层面来看，中国耕地碳汇发展潜力巨大。据统计，中国土地利用年吸收汇约11.15 亿 t 的CO2当量，可抵消当年温室气体排放的9%［11］。随着中国农业总产量的增加，中国耕地土壤中有机碳积累量呈逐步增加态势。充分发挥耕地的碳汇功能价值，需要在保有一定面积的耕地数量前提下加强耕地管理，避免因土壤过度利用所导致的碳汇功能退化以及碳源排放加速问题。因此，加强耕地质量管理，特别是将耕地碳汇与高标准农田建设有机结合，采取堆肥还田、秸秆还田、测土配方等管理措施，不仅可以将农业废弃物中的碳重新固定到土壤之中，还能提高土壤肥力。其次，从减排角度来看，推行耕地碳汇项目必然要与农业减排举措相联动。不论是稻田CH4排放、农用地化肥硝化反应产生的N20 排放以及农业废弃物田间焚烧的CH4和N2O 排放，耕地碳汇项目均包含了针对上述排放行为的替代和优化举措。此外，政府还会采取财政补贴等举措，针对碳汇项目实施者所采取的保护性耕作、减少化学品投入等行为加以经济激励，提升耕地碳汇项目的实施效果。

2.2 固碳增汇是耕地生态产品价值实现的重要场域

实施耕地碳汇项目，完善相关核算标准体系，进而将其融入到履约、自愿和普惠碳市场之中，是推动耕地生态价值实现的有力举措。首先，耕地碳汇是耕地生态价值转化的重要形态。在自主贡献减排背景下，大气环境容量的有限性与节制碳排放之间的矛盾使得耕地碳汇的碳清除生态功能具备了稀缺公共产品的资源属性，这是其生态价值市场转化的前提。其次，耕地碳汇项目及其衍生产品市场化前景广阔。将耕地碳汇有机融入碳履约、自愿和普惠市场之中，赋予其生态产品属性，在向全社会释放“生态有价”的信号同时［12］，还可为经营者提供耕地管理法定义务外的正向激励选择［13］，有助于提升农民种粮积极性。此外，碳汇项目的衍生产品，如有机农产品、碳标签农产品等也将获得更多市场发展空间。因此，将耕地生态价值以碳汇的形式加以市场化，对于建立健全生态产品价值实现机制具有积极意义。

2.3 与生态补偿相衔接可助力耕地碳汇生态价值实现

耕地碳汇与生态补偿有机衔接可以实现相互增益的制度效果。首先，生态补偿是耕地碳汇项目市场化实现的重要举措。生态补偿针对的是暂时无法被市场消化的生态价值，具有助推其他生态价值实现的重要功能［14］。在耕地碳汇实施过程中，有效的生态补偿举措可以为农民开展土地综合整治、耕地质量保护以及其他有利于耕地生态价值实现的额外性管理措施提供外部性激励，有助于提高耕地生态价值的增量。耕地碳汇项目如若缺少来自生态补偿所供给的资金支持，单纯依赖市场交易机制来弥补碳汇实施过程中的资金缺口，则会影响农业经营者对碳汇项目不确定性风险的预判，以及针对碳汇项目接受能力的降低，导致农业经营者抵触情绪产生。可以说，“耕地生态保护→耕地生态补偿→耕地碳汇项目实施→耕地碳汇市场交易”是环环相扣的价值衔接过程。其次，耕地碳汇收益可以反哺生态补偿。耕地固碳增汇能力需要持续化资金投入加以保持。在国家财力有限背景下，生态补偿存在较大资金缺口，需要多元化资金补给加以保障。依托履约、自愿和普惠等市场平台所获取的耕地碳汇市场化收益，将其以生态补偿资金的形式运用于耕地生态修复项目之中，可以避免项目因修复资金投入不足而导致固碳能力降低进而影响固碳收益情形的发生。此外，加强生态补偿与耕地碳汇项目的黏合度，还能避免实践中生态补偿资金投入存在的泛化不精准现象，有利于提高国家财政投入的实施效率。综上，耕地碳汇市场建设离不开健全的生态补偿支持助力，探索二者的有机衔接是耕地碳汇市场化价值实现的重要内容。

2.4 与粮食安全保障相协同可推动粮食生产绿色发展

《礼记·王制》载：“国家无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也”。自古以来粮食生产便是维系国家兴亡之命脉，特别是在全球气候变化应对背景下，将耕地碳汇建设与粮食安全保障加以协同推进，不仅符合国家战略需求，也具备制度上的可行性。首先，开展耕地碳汇建设需要以土地集约化利用为前提。严控耕地数量确保耕地红线不减少以及进一步优化耕地利用方式，不仅是粮食安全保障的基础性举措，也是耕地碳汇功能实现的前提性条件。当前，中国耕地利用存在非粮化现象，耕地抛荒闲置以及良田种树、上山种粮等改变耕地用途利用行为十分普遍。据统计，中国耕地非粮化率约为27%［15］，粮食安全风险隐患不容小觑，需要通过严控耕地非粮化非农化、完善占补平衡责任、加强耕地督查执法等管理制度来确保耕地数量安全。其次，耕地碳汇功能实现离不开科学的耕地质量管理。在耕地碳汇及其衍生产品市场化过程中，需要借助严格的核证机制加以实现，这就对粮食生产过程中耕地质量管理提出了更高要求。采取降低化学品及石化燃料投入等新技术，运用测土配方、秸秆还田以及轮耕休耕等种植模式来提升耕地质量，积极探索耕地碳汇纳入碳交易市场，可以减缓和适应全球气候变化对农业的不利影响，对于实现粮食生产与农业减排固碳的制度协同具有积极意义。

3 耕地碳汇实施现状

3.1 政策法律层面

（1）国际层面。《IPCC 第四次评估报告》指出农业的近90%减排份额可以通过土壤固碳减排实现。2015 年联合国气候变化大会发起了全球2 m 深土壤的有机碳储量每年增加0.4%可以抵消当年全球矿物燃料的碳排放，全球1 m 深土壤碳库增加0.4%可以抵消当前全球CO2净排放的“千分之四”倡议，并被《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）确认推广，目前已有33 个国家发起响应，8 个国家将土壤减排固碳纳入《巴黎协定》框架下的国家自主贡献（NDCs）之中［16］。当前和耕地碳汇交易相关的国际碳减排认证标准包括生存计划方案（Plan Vivo system,PVS）、芝加哥气候交易所（Chicago Climate Exchange,CCE）标准以及气候行动储备方案（Climate Action Reserve,CAR）等相对成熟的交易机制。

（2）国内层面。中国在耕地减排固碳领域业已出台一系列政策法律。政策领域，国家近年来先后出台《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》《农业农村减排固碳实施方案》《国家黑土地保护工程实施方（2021—2025）》等文件，推动实施耕地质量提升和黑土地保护工程、高标准农田建设等举措，为耕地碳汇项目的开展创造了政策条件。法律领域，中国2019 年至今先后修订《农村土地承包法》《土地管理法》以及《土地管理法实施条例》等法律法规，《耕地保护法》也提上法律制定日程，进一步明确了耕地数量、质量和生态一体化保护的推进思路［17］。2021 年实施的《碳排放权交易管理办法（试行）》中对国家核证自愿减排量折抵碳排放配额清缴的规定，也为耕地碳汇纳入履约市场开展交易提供了法律依据。

当前，不论在国际还是国内层面，耕地碳汇尚处于探索完善阶段，相关政策法律虽然已经为耕地碳汇实施的前期基础性工作加以推动，但对其市场化实现过程尚缺乏进一步的规则明确。鉴于中国现有的耕地规模优势以及“双碳”目标达成的现实需求，从顶层设计层面谋划好符合中国国情的耕地碳汇建设规划，对于实现农村经济社会高质量发展具有积极意义。

3.2 实践层面

（1）国际层面。澳大利亚和美国较早实施了耕地碳汇项目的市场交易。早在2014 年澳大利亚便出台《碳农业倡议修正法案》（Carbon Farming Initiative Amendment Bill）。基于该法案，2015 年澳洲政府设立了减排基金（emissions reduction fund,ERF）和气候解决方案基金（climate solutions fund,CSF），用于资助在农业、草原火灾管理、石油和天然气、运输、废弃物处置等领域开展的碳减排项目。农业领域针对牧场和耕地设置了土壤碳汇项目，主要是通过保护性耕作来提高耕地、牧场等土壤储碳水平，市场主体可以通过运行此目获取碳信用额度，并将其出售给澳大利亚政府、公司或其他私人买家，以获取土壤碳汇收益［18］。美国早在2001 年便设立了具有法律约束力的自愿减排市场——芝加哥气候交易所（Chicago Climate Exchange,CCX），其认可的农业碳汇项目便包括开展保护性耕作的土壤碳汇项目，具体由农民协会或者政府职能部门作为项目汇总人（aggregator），将分散在各农户手中的碳信用额度统一收购集中捆绑，达到一定规模后投入碳市场开展交易，并将收益统一进行分配。美国环保协会与杜克大学还联合发布了全球第一个具有可操作性的农业碳汇交易核定标准和交易手册——《农业林业低碳经济应用》（以下简称“杜克标准”）。可以说，相对健全的法律保障和科学的核证标准以及极具创新性的汇总人模式，为美国耕地碳汇项目成功实施提供了制度保障。从中国实践层面来看，由于耕地碳汇项目方法学以及核算标准的缺乏，加之中国核证自愿减排交易市场自2017 年暂停至今尚未重启，耕地碳汇项目的推进实施尚有难度。

（2）国内层面。鉴于耕地碳汇的巨大价值潜力，中国先后发布《农田土壤固碳评价技术规范第1 部分：当季》（T/CGDF 00035—2022）团体标准与《农田土壤固碳评价操作手册（试行）》等规范性标准，部分地区业已尝试开展项目试点工作。2022 年全国首单0.7 万t 农田碳汇项目在福建海峡股权交易中心完成交易，该项目采用保护性耕作、改变稻田灌溉方式、秸秆还田、有机肥增施等举措来提升土壤碳储量，经核证后进入碳市场交易；依托该项目，福建省下一步将加快培育、储备农业碳汇项目，创新农业碳汇项目方法学，降低计量、审定、核证和交易费用［19］。2022 年广西壮族自治区启动自然资源碳汇调查监测试点工作，探索通过土地利用现状调查监测数据，分析提取各类生态系统植被、土壤碳汇监测的基础参数，以支撑自然资源碳汇调查监测与评估体系构建［20］。此外，2023 年四川首个高标准农田碳汇开发项目落户成都，由地方农业局与投资企业共同进行项目开发，核证后预计CO2年减排12 万 t，可实现交易收入500 万元［21］。

国内外实践经验证明，耕地碳汇项目不仅具备实践的可操作性，其所蕴含的减排潜力也十分巨大，特别是将其与当前的高标准农田建设有机结合，对于推动农业减排固碳与粮食安全保障的制度协同具有重大意义。

4 中国耕地碳汇建设实施路径

通过借鉴域外经验，参考国内林业碳汇、海洋蓝碳市场交易的成功做法，中国耕地碳汇建设可以考虑从以下几个层面加以宏观设计：第一，制定有关法律明确耕地碳汇的物权属性，为其纳入碳履约市场、自愿市场和普惠市场开展交易提供法律依据；第二，完善耕地碳汇核证标准及其方法学，科学量化碳汇增量，赋予其市场交易的产品功能；第三，抓住国家高标准农田建设契机，将全域土地综合整治与耕地碳汇项目实施有机融合，提升耕地生态系统服务功能的同时探索耕地碳汇及其衍生生态产品的市场化举措，构建耕地碳汇产品、有机农产品、碳标签农产品一体化推进的市场化实现路径；第四，积极开展耕地碳汇项目实施的国际合作，充分参与相关国际标准的制定工作，推动多种形态的耕地碳汇项目类型纳入IPCC《国家温室气体清单指南》，提升中国耕地碳汇国际话语权，助力中国自主贡献减排目标的高质量达成。相关制度建设框架思路如图1 所示。

图1 中国耕地碳汇制度建设框架

4.1 耕地碳汇的资源化

在全球气候变化应对背景下，耕地碳汇的资源化属性在国际和国内规则体系中均有所明确。第一，在国际规则层面的确认。减缓和适应全球气候变化的国际行动除了减少温室气体排放，还包括生态系统自身的固碳增汇效能的提升。不论是《气候变化框架公约》第4.1(d)款中提及的“维护和加强包括生物质、森林、海洋以及其他陆地、沿海和海洋生态系统在内的所有温室气体的汇和库”，还是应对气候变化的《巴黎协定》在序言中所重申“认识到必须酌情维护和加强《公约》所述的温室气体的汇和库”，都强调了包括耕地土壤在内生态系统的固碳增汇功能在气候变化应对中的重要价值。《巴黎协定》第13 条第7 款则将碳汇纳入国家自主贡献减排之中。中国2021 年生效的《碳排放权交易管理办法（试行）》29 条“重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量（CCER）抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%”的规定，也赋予了经核证后的碳汇交易价值属性。目前，经国家发改委备案可核证的农业碳汇方法学主要有保护性耕作减排增汇项目、畜禽粪便堆肥管理减排项目、水稻栽培中通过供水管理实践来实现减少甲烷的排放等类型。自2017 年国家核证自愿减排项目（CCER）因交易量、部分项目不规范等原因暂停至今，社会各界对重启自愿减排市场呼声高涨，2023 年生态环境部发布《关于公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议的函》，面向全社会公开征集各类自愿减排项目方法学，预示着暂停6 年之久的CCER即将重新启动。未来，应在进一步科学探明耕地碳汇发生原理基础之上，开发秸秆还田、稻田间歇灌溉、氮肥优化管理等多元化的耕地碳汇项目方法学，为其更好纳入碳市场提供多元化价值实现空间。

4.2 耕地碳汇的资产化

国际和国内法源视角下耕地碳汇具备了资源化价值属性，若要将这一极具全球气候变化减缓价值的资源转化为具备市场交易的资产，需要法律上的确权和确保权利实现的技术性保障。第一，耕地碳汇的确权。碳汇权利的法律确认是碳汇资源转化为资产的前提性条件。碳汇资源作为碳排放权话语体系下的衍生品，是政府赋予大气碳排放权利的主体通过抵消机制折抵自身减排义务的实施方式。从法理层面分析，耕地碳汇所增加的CO2环境容量是一种创设性的资源利益，资源属性不同于传统土地资源，是经营者提升耕地质量、修复耕地生态的劳动性成果，可以依据天然孳息进行界定，隶属物权范畴，具有明显的排他性，即碳汇资源开发者可以依据自身意愿对碳汇进行使用、收益、处分等［22］。目前中国现有法律法规层面并未明确碳排放权以及碳汇权利属性，为了更好地推进中国碳市场建设，应尽快在法律法规层面明确碳排放权及其与之关联的碳汇权利属性及其实现程序，赋予耕地碳汇资产化权利属性是其生态价值实现的法律前提。第二，耕地碳汇权利实现的技术保障。科学的标准体系是判定环境行为模式和法律后果的前提性条件，耕地碳汇如何有效量化为资产需要经过国家核证自愿减排量平台（CCER）或其他权威机构对耕地碳汇项目进行计量、审定、核证后才能进行交易，因此，建立并完善可监测、可报告、可核查的耕地碳汇MRV 核算标准体系以及加强碳汇实施的过程性监管，是耕地碳汇资源资产化的前提性举措。此外，还要积极参与耕地碳汇项目实施的国际合作，提升中国在耕地碳汇国际标准体系构建中的话语权。

4.3 耕地碳汇的产品化

耕地碳汇资源价值优劣取决于土壤及其所依附空间的生态完好性。保护和修复土壤生态环境的同时也有助于提升耕地质量，可以实现粮食安全保障与耕地碳汇实施的协同推进。实践层面，耕地生态系统服务提供者所实施的保护性行为非法定环境义务，且需要支付一定的维护成本，耕地生态系统服务往往作为公共物品被免费获取，“搭便车”问题明显，导致服务提供者的维护积极性受损。以耕地碳汇项目为载体，将其与碳交易相结合，通过市场化举措赋予碳汇及其衍生品商品属性，可以将耕地质量维护的环境成本转化为经济价值，从而调动农业经营者保护耕地生态环境的积极性，实现耕地利用经济效益、环境效益和社会效益有机统一。耕地碳汇产品化价值实现可以考虑从以下几个层面展开：第一，完善生态系统生产总值（GEP）中耕地固碳功能的价值核算。GEP 核算是耕地生态价值的计价器，是协调政府间、区域间市场耕地碳汇生态产品定价的重要参考标准［23］。将耕地碳汇作为生态产品纳入GEP 核算体系进行有价标志，不仅有助于评估耕地生态系统固碳增汇功能对经济社会发展的支持作用，还可以为农业绿色发展各项决策的精准实施提供科学依据，如为生态补偿、政府补贴和税收优惠等激励措施制定提供数据支撑，对于推动耕地生态产品价值实现具有重要意义。第二，耕地碳汇项目及其衍生农产品市场化同步推进。以碳汇项目建设为抓手，针对耕地生态系统实施修复的同时，为碳汇项目所衍生的有机农产品设定“碳账户”和“碳标签”，碳交易和绿色农业市场化同步展开，推动耕地生态产品多元化价值实现。第三，推动耕地碳汇相关金融产品多元化。耕地碳汇项目实施及其市场交易需要强大资金支持，依托耕地碳汇项目所衍生的基金、期货及保险等金融产品，可以在国家财政投入有限的背景下为耕地碳汇项目实施提供融资保障，解决项目建设中的资金短缺难题。

4.4 耕地碳汇的市场化

耕地碳汇从资源确认、资产赋权再到产品价值实现需要健全的市场化平台加以转化。当前中国碳市场形成了以履约市场为主体、自愿市场和普惠市场为补充的复合型市场模式，将耕地碳汇项目充分融入上述市场类型，通过交易平台将其生态价值转化为经济价值，不仅可以实现耕作增产增收，还可以助推“双碳”目标高质量达成。第一，利用履约市场规模化优势推动耕地碳汇项目价值转化。中国耕地类型区域空间分布广泛，固碳发生机理也存在较大差异。基于不同区域作物类型研发多元化耕地碳汇项目方法学，将其纳入现有履约市场，在满足碳履约买方市场多元化需求同时有益于耕地碳汇生态价值实现。此外，在充分研判核证CCER 在履约市场的实施效果和社会贡献基础之上，适当增加耕地碳汇在内核证CCER 的抵消比例，实现减排与增汇在市场需求引导下的协同推进、相互增益。第二，完善自愿减排市场促进耕地碳汇项目转化规模。国家耕地规模优势以及全域土地综合整治、高标准农田建设等政策利好，可为耕地碳汇项目规模化实施提供发展机遇，然而，受履约市场核证CCER 抵消比例约束，耕地碳汇项目生态价值的规模化实现受到一定限制，完善自愿减排市场则可以弥补上述制度短板，因为自愿减排市场相比于履约市场具有交易灵活、抵消比例不受限、成本低等优势。当前生态环境部正在征集各类碳汇项目方法学，为已关闭6 年之久的自愿减排市场重新启动作出积极准备。抓住这一机遇，尽快研发不同区域耕作类型的碳汇项目方法学，为下一步自愿减排市场重启后耕地碳汇项目开发、实施、审定和核查奠定基础。此外，还应抓住《巴黎协定》可持续发展机制以及国际可转移减碳成果等国际规则所蕴含的全球碳市场发展机遇，加强与各国耕地碳汇项目开展合作，推动中国参与的耕地碳汇项目在国际自愿减排市场中的份额占比。第三，建设碳普惠市场拓宽耕地碳汇项目融资渠道。与履约市场、自愿市场企业为主体的市场交易不同，普惠市场关注社会个体在碳市场建设中的功能发挥。可以借鉴“蚂蚁森林”碳普惠成功案例，利用互联网和大数据等技术建立碳普惠网络运行平台，在平台下设置耕地碳汇账户，包含有机农产品购置、耕地碳汇项目修复与捐赠、碳汇认购、数据采集核算以及积分跨界兑换等项目类型，加强其与社会公众日常生活的绑定。依托碳普惠市场平台，公众可通过积分获取经济收益的同时还可以凝聚社会力量，为耕地碳汇项目提供社会融资，推动农业领域减排固碳工作的展开和深化。

5 制度保障

5.1 加强耕地碳汇建设与粮食安全的制度协同

耕地生态系统所具有的整体性和普遍联系性特点决定了耕地碳汇项目需要在耕地数量、质量和生态“三位一体”保护新格局下加以实施，强化其与粮食安全保障国家战略的协同推进。然而，现有制度层面针对农业减排固碳与粮食安全保障缺乏统筹协调，如退耕还林与整改复耕政策间衔接不足，在缺乏相对完善的评价标准和补偿机制情形下农民权益往往得不到有效保障，导致农业经营者缺乏对耕地质量保护、发展耕地碳汇的进一步意愿［24］。上述问题的解决需要制度统筹加以完善：第一，耕地数量保护中的协同。在国家“2030 年加快把15.46亿亩永久基本农田全部建成高标准农田”的政策落实中，将永久基本农田集中连片整治与耕地碳汇项目建设同步开展，打造可复制可推广可借鉴的耕地碳汇示范先行区具备可行性。此外，建立耕地大数据监测及应用系统既是高标准农田建设的技术性保障，也是构建耕地碳汇核算体系标准以及开展耕地碳汇交易的前提性条件，可以同步推进建设。第二，耕地质量提升中的协同。将国土空间规划和耕地用途管理相结合，创新耕地减排固碳增汇技术，实施种养相结合开展保护性耕作。通过减少化学品投入，开展测土配方、秸秆堆肥还田进行精准化施肥，以及有计划轮作休耕等制度举措，在提升耕地质量促进粮食增产同时也为耕地碳汇项目实施奠定坚实基础。第三，耕地生态保护中的协同。在严格落实“一控两减三基本”举措防治农业面源污染同时，强化县域政府农业环境管理责任［25］，完善耕地生态补偿制度，针对耕地生态系统实施修复治理，在此基础之上，开发不同耕地类型碳汇项目方法学，探索耕地碳汇项目在履约市场、自愿市场和普惠市场中的多元化价值实现方式。按照上述思路，识别并提取二者协同推进中的共性制度，围绕其存在的管理空白与制度不足，通过立法引领、统筹管理等举措加以制度完善［26］。

5.2 创新耕地碳汇实施管理制度

农田生态系统的固碳潜力主要在于耕地土壤，是土壤有机质、微生物活动和根系生长共同作用的结果［27］，其碳饱和水平和碳汇维持时间主要由自然因素所决定，但人类种植活动能促使耕地土壤中有机碳含量迅速上升，从而减损耕地碳库功能的发挥。这就需要改变传统耕作模式，创新耕地碳汇管理制度，确保粮食安全供给同时实现耕地碳汇的持续性供给。第一，加强耕地碳汇建设的顶层设计，发挥立法的引领作用。将耕地碳汇项目有机融入到全域土地综合整治和高标准农田建设之中，可以借鉴林业碳汇实施经验，在条件适宜的地区开展试点，并在总结经验基础上适时出台《耕地碳汇交易管理条例》，明确耕地碳汇项目的准入主体和范围、方法学、核算标准、核证程序、交易规则等内容；鼓励耕地碳汇市场化的地方立法，因地制宜创设财政补贴等激励性条款支持农户、企业、社会组织等主体积极参与耕地碳汇项目。第二，构建新型粮食生产合作模式。鼓励农户加入合作社，通过实施细碎化土地整治工作，探索将分散的碳汇产权集中收购、统一核证、收益共享，促进耕地生态价值的市场化实现。第三，拓展耕地碳汇融资渠道。重视耕地碳汇项目的社会融资工作，支持资本通过契约农业等方式融合分散的耕地资源，实现耕地碳汇的规模化运作；引入保险制度，将耕地碳汇能力减弱或丧失的风险商业转移，防止因自然灾害造成的碳汇产权灭失，从而损害农民权益。对于耕地碳汇项目实施基础条件较好的地区，积极探索碳汇期货业务，可以对耕地碳汇的市场供求关系起到积极的调节和改善作用。第四，提升管理水平，保障耕地碳汇项目落地实施。在源头预防、过程控制、末端治理的全过程管控思路指引下［28］，完善“天地空”一体化监测体系同时，利用数字化手段针对耕地利用进行精准化管理。探索研发耕地碳捕获、碳封存等减排固碳新技术，将自然固碳和人工储碳相结合，提升耕地生态系统固碳能力。

5.3 以科技进步推动耕地碳汇生态产品价值实现

科学技术是耕地碳汇项目成功实施的关键举措。其中，基于自然解决方案（nature-based solutions,NbS）所采取的秸秆还田、稻田间歇灌溉等固碳技术具有低成本、安全稳定性强等特点［29］。在此理念指引下，中国实施了沃土工程、保护性耕作、秸秆及畜禽废弃物资源化利用、有机肥替代等行动计划，不仅可以提高粮食总产量，对于提升土壤的固碳能力也有积极意义［30］。中国耕地土壤尤其是中低产田有机碳固定速率低于全球平均值，东部和中部地区粮食生产的碳汇效应大于西部和东北地区［31］，有学者运用生命周期法结合大数据分析发现，稻谷、小麦、玉米3 类耕作减排固碳潜力明显。通过增加秸秆还田比例、氮肥优化管理、免耕少耕轮作等技术创新［32］，以及不同地区采取适度复种指数和完善激励机制等综合举措，有助于发挥粮食生产的正向碳汇效应。具体举措如下：第一，优化作物品种与种植模式。作物品种应因地制宜选取优质低碳多产作物种源，采取先行先试、集成示范的模式逐步加以推广实施；同时，应尊重不同区域差异，如南方地区采取水稻控水增氧和旱湿交替灌溉，北方地区采取旱地建设农田林网、秸秆及根茬还田等举措来提升耕地固碳增汇能力。第二，农业技术投入创新，加强农业化学品和农具技术的绿色创新。运用人工智能技术，采用数字化导航系统实施精准播种收割，减少农业机械排放。将人工化学技术和生物技术相结合能够提高光合作用转化效率并抑制作物碳排放，如旱地施用硝化脲酶抑制剂能显著降低土壤氮氧化物排放［33］。第三，通过科学管理提升实施效果。农业生产的分散性、随机性和累积性决定了其监测和控制成本的高昂，很难做到针对农民耕作行为实时监控，因此，将管理对象由行为规制变为结果规制更符合耕地减排固碳的制度特点。可以考虑设定一定时间期限内的农地环境标准保持为目标，政府与农民签订农地环境质量保持协议，要求实施农药化肥地膜的减污降碳，确保土壤肥力和固碳能力［34］。以耕地利用效果为管理对象，不仅可以降低监控成本、提高面源污染规制效率，还可以促进耕地碳汇项目更好融入市场交易，实现其环境效益、经济效益和社会效益的有机统一。

6 结论

开展耕地碳汇项目建设对于推动中国“双碳”目标高质量实现和粮食安全保障国家战略实施具有积极意义。现阶段，耕地碳汇在科学原理探明、方法学及其核算标准、市场建设及其法治保障等领域尚处于探索起步阶段。为了更好地发挥耕地碳汇在气候变化应对以及粮食安全保障等领域的巨大潜在价值，需要从制度安排层面加以科学论证。应以耕地碳汇的资源化、资产化、产品化和市场化为路径指引，在汲取国内外耕地碳汇项目实施经验基础之上，以全域土地综合整治和高标准农田建设为契机，重点围绕耕地碳汇项目方法学开发及健全核算标准、减排固碳增汇一体化的耕地质量管理提升、有机融入履约、自愿及普惠碳市场、加强其与粮食安全保障的制度协同、推动耕地碳汇项目国际合作和标准制定等领域的制度完善。本研究认为，构建符合中国国情的耕地碳汇实施制度体系，对于建立健全生态产品实现机制、高质量完成“双碳”减排目标、全方位夯实粮食安全根基等顶层设计的推动实施存在制度上的高度契合和助推作用，应尽快启动这一极具战略价值的制度举措。