“刑事－行政”衔接中检察监督的问题、成因及对策

摘要：“刑事－行政”衔接成为行刑衔接的研究重点，行政检察监督成为检察机关法律监督属性加强后的重要职能，以检察监督助力“刑事－行政”衔接具备现实可能。但“刑事－行政”衔接的监督存在诸多问题：从立法层面看，规范性文件中检察监督或是缺失，抑或规定粗略，检察监督与监督对象呈现出割裂态势；从实践层面看，检察机关提前介入制度、公益诉讼制度以及检察建议的实践监督效果不佳。监督线索来源不畅、检察监督受到“重刑轻行”的传统限制、检察监督的启动存在现实困难以及监督缺乏强制力和独立性是导致“刑事－行政”衔接中检察监督不畅的主要原因。通过制度层面修补既有漏洞、执行层面推动行政检察革新、保障层面强化检察监督刚性约束力，可以实现对检察监督机制的完善，

关键词：行刑衔接；“刑事－行政”衔接；检察监督；行政检察；重刑轻行；刚性约束力；检察建议

中图分类号：D926.34 文献标志码：A 文章编号：2095-2031（2024）03-0091-09

早期行刑衔接侧重于行政执法转向刑事司法，关注点是“行政机关如何移送涉罪案件、司法机关如何处理”，配套监督机制是移案监督和立案监督。随着研究的深入，学界逐渐认识到行刑衔接不仅是行政机关向司法机关移送案件，也涉及司法机关向行政机关移送案件，“双向衔接”应运而生。行刑衔接包括“行政－刑事”衔接和“刑事－行政”衔接：前者指行政机关将涉罪案件移送公安机关；后者指司法机关将需要追究行政责任的案件移送行政机关。2011年《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》及其后的9部法律文件陆续规定了双向衔接，新《行政处罚法》首次从法律层面予以确认。至此，行刑衔接的四个环节已经明确：一是行政机关将案件移送给公安机关；二是公安机关处置；三是司法机关将案件移送行政机关；四是行政机关处置。前两个环节的监督机制较为完善，“有案不移”“有案难移”等问题已不再凸显，但衔接工作仍存在阻力，“刑事－行政”衔接中行政机关怠于履职的沉疴顽疾引发关注。

一方面，检察监督助推行刑衔接具备现实可能，行政检察成为“四大检察”法律监督格局和国家法治监督体系的重要组成部分，旧检察法律监督职能向行政执法领域延伸，而“刑事－行政”衔接的难点恰巧是“逆向移送后行政机关对案件的处理”。诸多文件如《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》等，均要求强化“刑事－行政”衔接中的检察监督，健全对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分的制度，新闻报道也多次提及检察一体化监督与“两法衔接”客观需求相契合；检察监督联动机制是完善“行刑衔接”制度的重要一环。另一方面，检察监督不足被普遍认为是导致衔接不畅的原因：检察监督是制约行政权与司法权滥用的有效保障，检察监督的缺失是衔接不畅的客观因素之一：监督是检察机关行使诉讼监督职能的重要组成，对行刑衔接的效果十分重要；目前行刑衔接机制中存在着检察机关对衔接案件的监督缺乏强制性、监督线索来源不畅、具体负责部门人手缺乏等问题；行刑衔接程序中检察机关对行政机关的监督缺少明确的法律依据，监督权来源不明。“刑事－行政”衔接中检察监督的重要性与监督机制的不足形成鲜明反差。

一、“刑事－行政”衔接中检察监督的问题

一方面监督失灵是“两法断裂”的重要因素，另一方面有效监督机制的建立是现有体制下解决上述问题最切实可行的方案。然而“刑事－行政”衔接中的检察监督却呈现出诸多问题，突出表现在立法和实践两个方面。

（一）立法层面检察监督机制的困境

众所周知，监督机制总是随着监督对象的变化不断发展，但检察监督却与监督对象呈现出割裂态势，监督机制的重要程度和“刑事－行政”衔接领域的监督困境存在巨大反差。第一，已有的文件大多规定了“行政－刑事”衔接以及相应的检察监督机制，也基本规定了“刑事－行政”衔接程序，但很少有规范规定这一环节的检察监督机制。在“行刑双向衔接”已被广泛认可的情况下，检察监督没有及时跟进稍显落伍，监督主体和监督对象出现脱节。对此笔者进行了梳理，例如2020年修订后的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称“《国务院规定》”）作为监察体制改革完成后最新修订的行刑衔接行政法规，其中第9条、14条、15条、16条分别规定了移案监督和立案监督以及行政机关、公安机关的法律责任，第13条规定了公安机关的“刑事－行政”衔接职能，但非常奇怪的是全文却未规定检察机关对此进行监督，也未规定公安机关违反13条的法律责任。这就意味着当公安机关不移送“刑事－行政”案件或行政机关拒不履职时，虽然可以依据监察法规范追究相关人员的违纪违法责任，但此种监督不能干预个案办理的事实认定、法律适用、处罚结果以及程序适用，监督范围具有有限性；同时此种监督往往在错案发生后进行，时间上具有滞后性。与之相较，检察监督具有全面性、及时性以及法律层面的专业性，是“刑事－行政”衔接中的最有效的监督手段，但是立法层面未对此作出有效回应。

第二，即便是四部提到“刑事－行政”检察监督的规范性文件，也是用“检察机关对作出不起诉决定的案件，应当及时向行政机关移交案件，并可以提出检察建议”的表述代替“监督”一词的表述，极大限制了检察监督的效果。首先，此种语境下检察建议更像是一种“案件处理结果的告知”和“对行政机关处理案件的提议”，而非对违法行为的纠正，监督作用有限。此时检察建议是在案件移交时伴随不起诉决定书一并发出的，其运行模式是“制作建议一随不起诉决定书移送—行政机关接收”，这可以通过《人民检察院刑事诉讼规则》第373条得到印证，此时行政机关尚未接收案件，尚未开展处罚工作，不存在违法可能。对比之下可以发现，移案监督和立案监督中检察建议的运行模式是“行政机关不移案，公安机关不立案－存在违法行为－发出检察建议”，检察建议的发出以违法行为存在为前提，是对违法行为的事后监督与纠正。其次，上述规定将检察监督严格限定在检察机关自身作出不起诉决定的案件，对公安机关认为不构成犯罪、人民法院作出判决的案件检察机关并不能进行监督，监督范围大打折扣。最后，这种表述否定了其他监督手段，例如检察机关采取公益诉讼手段进行监督时则不能援引前述规定作为法律依据，除检察建议以外的监督方式均缺乏对此环节进行监督的直接依据，监督手段单一。

（二）实践层面监督效果不佳

实践中检察机关对整个行刑衔接机制可以通过检察机关提前介入、发出检察建议、提起公益诉讼的方式进行监督，但对于“刑事－行政”这一逆向环节而言，这些手段的监督效果并不好。第一，提前介入是指检察机关在重大刑事案件中应邀或主动参与案件侦查、指导收集证据以及就适用法律问题提出意见的制度，在督促行政机关移送案件、公安机关及时侦查上发挥了极大作用，例如2014年“腾格里沙漠污染案”、2015年“安徽池州环境污染案”等。但实践中由于提前介人的多为重大案件，因此这些案件极少出现侦查阶段公安机关认为不构成犯罪的情况，自然无需考虑“刑事－行政”的衔接。而移送案件后办案权又转移至检察机关手中，提前介入程序就终结了，即便后续需要“刑事－行政”衔接也无法通过提前介入机制进行监督。第二，就公益诉讼而言，笔者梳理2020年全国行政公益诉讼的609份裁判文书发现，针对当事人受到刑罚后行政机关怠于履行行政处罚职责的情况，检察机关仅提起5起公益诉讼，仅占0.82％，公益诉讼如此低的比例，能够发挥的监督功能极其有限。首先，目前的公益诉讼领域包括“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”，相比行刑衔接涉及的行政管理领域显然差得远。其次，即便不考虑领域限制，也很难认定是否侵犯公共利益。最后，公益诉讼只能针对行政主体或私主体提起，对于司法机关拒不移送案件的，检察机关并不能有效处理。第三，检察建议面临“独木难支”的局面。以福建省为例，2019年9月福建省针对“刑事处罚与行政处罚交叉以及行政机关处罚不到位的问题”开展试点，截至2021年3月21日，共梳理出刑事诉讼中可能涉及行政处罚的16，748件案件线索，提出检察建议224件，比例为1.3％。一方面，在16，748件线索中只提出224件检察建议，提出比例过低；另一方面，224份建议只有177件被采纳，无法落实的比例高达20.9％。同时，在同年全省检察机关办理的1605件行政检察案件中，224件“刑事－行政”衔接案件仅占13.9％，在同类案件中占比很低。这还是试点的开展情况，224份的数量必然多于其他地区，且福建省检察机关还有省人大常委会2020年通过的《关于加强新时代人民检察院法律监督工作的决定》支持，检察建议的刚性程度也要高于其他地区，因此可以推断其他地区检察建议适用情况还会更差。

由于检察监督不力，“刑事－行政”衔接乱象频发，实践中刑事诉讼程序完成后案件是否需要追究行政责任被忽略的问题屡见不鲜。公安机关对于自行受理的不符合立案条件的嫌疑人直接释放，由于没有规定检察机关对此进行监督，因而公安机关便不向检察机关移送相应的材料或报送信息，基于“放人销案、多一事不如少一事”的心理，也不向行政机关通报信息，忽视了行政责任的追究。法院在判处刑罚后也有诸多刑事案件当事人未受到应有的行政处罚，例如最高检工作纪实中提到的驾考教练与学员在考试中作弊，两人均被判处刑罚，但此后二人的驾驶证、教练证继续有效：同样的案例还有快递公司邮寄假烟等违禁物品，甚至是运输毒品，在毒品案件嫌疑人被处理后，快递公司竟然未被行政机关吊销营业执照，并继续开展业务。即便自身作为监督者的检察机关，对自己作出不起诉决定的案件，刑事检察部门也并未做到将案件线索全部移送行政检察部门，检察监督虚置现象明显，司法机关怠于移案、行政机关怠于履职成为痼疾。

二、检察监督不畅成因分析

（一）监督线索来源不畅

检察监督机制的运行遵循“发掘案件线索－启动检察监督－取得监督实效”的程序，根据其运行方式进行分析，发现监督不畅的原因首先是监督线索来源不畅。检察监督机制要运转，就必须有案可督，必须解决线索从哪里来的问题。作为试点的福建省梳理出16，748件“刑事－行政”衔接案件线索，由此可见“刑事－行政”衔接中需要进行监督的案件很多，但长期以来发出的检察建议却很少，个别区县检察机关甚至多年来从未对此发出检察建议。这是因为监督主体与被监督对象间的信息壁垒难以消除，检察机关对公安机关销案后、法院审判后及行政机关接受移送案件后的信息获取都依赖于卷宗材料的方式，这种形式具有滞后性且难以反映案件全貌，正如部分学者指出的一样，文书传送机制虽然实现了形式上的信息交流，却无法从根本上解决信息不对称的问题。信息闭塞使得检察机关对监督对象抱有不信任倾向，对其衔接工作严格审查，监督者与监督对象在体制结构中的冲突使得其愈发排斥监督，从而努力避免监督线索流入检察机关，进而导致线索愈发阻塞的恶性循环，这也是立法者一直要求各地建立完善行刑衔接信息平台的原因，立法者寄希望于通过信息平台的运用改善落后的文书移送方式。然而目前各地信息平台建设状况参差不齐，即便部分地区已经建立的信息平台也未得到充分使用，沦为僵尸系统。对于案件信息录人是否准确、及时、全面缺乏要求，信息平台的使用很大程度依赖于工作人员的主观意愿，监督线索来源不畅的问题仍未解决，

（二）检察监督受到“重刑轻行”的传统限制

长期以来，刑事检察业务一直是检察机关的核心工作，而行政检察工作一直是短板与弱项，“刑事－行政”衔接作为行政检察的监督对象当然受此影响。这首先源于检察人员主观上“重刑轻行”思维，不少行政检察工作人员出身于刑事检察部门，接受的都是刑法学教育，身处于偏重于刑事业务的检察系统大环境中，日常交流中多围绕着刑事问题的展开对话。在职业荣誉获得上从事刑事检察业务的检察官获得表彰的要远多于从事行政检察业务的，以49名2020年全国检察机关优秀办案检察官为例，有35名检察官从事刑事检察业务，只有5名检察官从事行政检察业务。此种情况下检察官的“重刑轻行”的思维实属必然，自然对刑事案件向行政案件的转化有选择性忽视。其次，绩效考核体系客观上加重了这一现象。以福建省为例，检察机关院际考评和检察官个人业绩考评奖都将行政检察部门向刑事检察部门移送刑事案件线索作为考核的硬指标，而刑事检察部门向行政检察部门移送线索、建议则未被纳入考核。基于部门考核和个人收益，行政检察部门发现行政机关“以罚代刑”以及相关犯罪线索等涉及刑事问题的，都会及时移送刑事检察部门处理，而刑事检察部门则缺乏向行政检察部门移送监督线索的动力。最后，行政检察机构一直是边缘化部门，在许多基层地区都是民事、行政检察部门二合一，甚至是民事、行政、公益诉讼检察部门三合一。无论是机构设置还是人员编制，行政检察力量都极度匮乏，即便其想要开展监督也面临心有余而力不足的窘境，主观和客观的双重阻碍导致“刑事－行政”检察监督实效不佳。

立法者同样受“重刑轻行”的传统思维限制。长期以来我国一直存在一种观点：由于刑罚比行政处罚更严厉，因此刑事手段的效果要优于行政规制。正如部分学者指出：在风险社会立法者愈发倾向于借助刑罚达到公共治理目标，刑法的社会治理功能被放大至福利分配、政府给付、国家安全保障等诸多领域；还有学者认为立法者正在从刑事政策的角度出发逐步拓展刑法的适用范围。具体到“刑事－行政”衔接领域，为了更好地维护市场经济秩序，立法者竭力避免检察监督在“有案不移和以罚代刑”问题上的缺位。但相较刑事措施而言立法者对行政手段的关注还不够，这使得其对于行政检察法律监督还缺乏充分认识，对重要性的认识是构建相应制度的前提，而后还要经过一系列立法程序才能得到形成法律，而“刑事－行政”检察监督尚未引起足够重视，因此制度层面监督机制的缺失也就不难解释了。

（三）检察监督的启动存在现实困难

“刑事－行政”衔接自身存在诸多问题，例如移送标准不清、接收移送的行政机关不明等，而监督的前提是“有法可依、有据可循”，监督对象的模糊给监督机制的运行造成障碍，使得实践中检察监督的启动面临现实困难。以衔接案件的种类为例，对于不需要给予刑事处罚但需要行政处罚的案件，即公安机关认为不构成犯罪、人民检察院作出不起诉决定、人民法院判决无罪和免于刑事处罚的案件（以下简称“单罚案件”），案件是可以移送的。那么在承担了刑事处罚后，案件是否还能移送行政机关呢（以下简称“双罚案件”）？此外当司法机关发现漏网之鱼时——即发现了与案件事实有关联，应当给予行政处罚但没有进入刑事诉讼程序的当事人，案件能否移送呢（以下简称“补罚案件”）？单罚案件没有异议应当移送，后两种案件存在争议。从理论角度看，双罚案件能否移送的核心点在于同时受行政处罚和刑事处罚是否违反一事不再理原则，大多数学者都认为此种情况不违反此原则，但也有少数学者持相反观点。从制度层面看，双罚案件能否移送行政机关并不明确，除《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第15条明确规定在刑罚后可以并处行政处罚外，其他法律规范均未规定，这使得双罚案件的移送缺乏法律依据。至于补罚案件，在制度层面只有福建省人民检察院作为“行刑双向衔接”监督试点制定的《试点实施方案》中有所提及，目前尚无其他依据，但已有不少实务人员主张此种情况应当移送且检察机关应当监督。在移送案件种类存在争议的情况下，检察人员自然难以把握监督启动的时机，监督介入的程度以及监督的方式。

不仅衔接案件种类不清，“有关行政机关”也不明确，如果司法机关对于行政机关移送的案件再次进行逆向移送时，确定受案行政机关自然不难，如果是司法机关自身发现的案件，那么相应行政机关的判断就不容易了。同时，大多数文件对“司法机关向行政机关移送”以及“行政机关作出处罚”两个环节的时限规定不明，仅要求“及时移送”，个别文件如《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》也仅规定了司法机关移送时限，没有文件规定行政机关受案后的处理时限，当检察机关发现监督线索后，可能因为有关行政机关难以确定而无法找到监督对象。即便找到对应行政机关，对方也能够以“正在进行处理”“需要时间”等变相推诿，而检察监督则因时限规范阙如略显乏力。在“刑事－行政”衔接的诸多问题难以解决的情况下，很难跳跃式地直接将检察监督在制度层面进行细化。

（四）缺乏强制力和独立性的检察监督效果不佳

“刑事－行政”检察监督乏力，检察建议是目前这一环节中最有效的举措，然而即便在试点地区其被拒绝的比例仍然占到20.9％。若要分析成因，首先必须明确“刑事－行政”衔接中检察建议的属性，《人民检察院检察建议工作规定》第5条将检察建议分为再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议。而“刑事－行政”衔接中检察建议显然属于社会治理检察建议，因为再审检察建议针对审判机关，纠正违法检察建议针对司法机关及执行机关，公益诉讼检察建议针对特定领域的行政机关，而社会治理检察建议的适用对象更广泛，可以向相关行政机关、事业单位、企业、社会团体等提出，这一特征与“刑事－行政”衔接涉及的广泛行政管理领域相吻合。然而社会治理检察建议最大的弊病在于缺乏强制力——检察建议一旦不被采纳或不被回复，除沟通协调外可采取的后续措施并不多，毕竟《人民检察院检察建议工作规定》只是检察系统的内部规范，对接收主体而言并无法律约束力。

一方面，由于最高检未明确检察建议的效力，行刑衔接规范的制定者也难以对检察建议效力在制度层面进行突破，仅有的四部规定“刑事－行政”衔接检察监督的文件也并未明确行政机关不履行建议的法律后果。虽然也有学者主张在建议不具备强制力的基础上，通过规范其运行机制以及加强检察机关与行政机关的协调实现更好的监督效果，但现有框架内检察建议无论如何规范都仅是检察系统内部的提升，对行政机关并无多大作用。加强协调虽有一定效果，但行政机关往往处于强势地位，其拒绝时或是基于部门内部规范性文件，抑或是出于部门利益考量，这种协商不能解决监督主体与监督对象间无法调和的矛盾。另一方面，检察监督的独立性不够。检察机关的独立性包括内部和外部两个方面，前者是指检察各主体间的独立和内部分工的独立，并非此处的研究对象：后者是指检察机关独立于其他主体，尤其是检察权面对行政权时的独立性。后者对于“刑事－行政”衔接中的监督效果至关重要，但这种独立性显然不足。首先，根据规定检察机关的工作经费是地方财政负责的，包括办公设备、场地建设在内的各项经费均由地方政府财政部门负担，源自地方收入。其次，检察人员的工资、津贴、奖金、医疗、住房等福利待遇也是由地方政府保障。检察机关呈现“地方化”特点，成为“地方检察机关”。最后，地方人民政府对同级检察机关人事权的掌握也是检察监督缺乏独立性的一个重要原因。财政和人事的掣肘不仅导致检察机关地位要低于同级政府，甚至低于某些强势政府部门，独立性自然无从谈起。因此在检察建议缺乏强制性且检察机关缺乏独立性的情况下，检察监督效果不佳实属必然。

三、检察监督机制的完善

通过研究发现检察机关存在以下问题：监督线索来源不畅仍未解决，信息平台未得到充分利用：检察人员及立法者均受“重刑轻行”的限制，行政检察监督效果不佳：“刑事－行政”衔接环节自身诸多环节规定不明：检察监督效力不清，缺乏强制力和权威性。针对上述问题，可以从修补制度层面的既有漏洞、推动行政检察革新、强化检察监督的刚性约束力三方面对检察监督机制进行完善。

（一）制度层面修补既有漏洞

1.规范行刑衔接信息共享平台的使用。《检察大数据行动指南（2017-2020年）》指出：“探索构建政法机关之间的大数据业务协同创新体系，提供基于大数据的多样化智能辅助检察应用。”借助数据平台、智能应用做实检察监督效果明显，虽然有关行刑衔接的文件强调建立信息共享平台，但制度层面缺乏对于案件信息录入是否准确、及时、全面的刚性约束机制，对此应从以下方面改进：一是规范信息录入时限，通过规定“司法机关移案后录入信息系统”以及“行政机关处理后录入信息系统”的时限，确保信息及时录入：二是通过系统化信息模板设置案件信息必填项、选填项，并设置图片、音频、视频等案件材料的上传方式，改变以往单一的书面审查方式，使检察机关可直观察看案件全貌，确保信息准确和全面：三是设置惩戒机制，明确检察机关对信息录入不及时或不全面的有关机关及其工作人员，可依法发出检察建议，并与其上级部门会商列入监督对象的考核体系，涉嫌玩忽职守、滥用职权等职务犯罪的依法移送监察机关处理，避免信息平台“有而不用”，沦为僵尸系统。

2.优化“刑事”衔接环节。首先在制度层面确认“刑事—行政”衔接的合法性及总体框架，无论是既有文件还是即将出台的文件，均应对此环节作出规定。其次对衔接程序等细节规定进行细化：一是细化衔接涉及的案件种类，特别是确认双罚案件和补罚案件的合法性，便于检察机关把握监督标准。二是明确“受移送行政机关”的内涵，司法机关向行政机关移送案件时面对数量繁杂的行政部门难以判断，应尊重司法机关的判断权。受移送行政机关不得拒绝，即便其认为对移送案件没有管辖权的，应转送有关机关处理，受移送行政机关与转送机关间存在争议的，由其共同的上级部门决定。既要避免行政机关推诿塞责，也要防止司法机关以无法判断为由怠于移案。三是明确“司法机关移案时限”以及“行政机关处理时限”，保证衔接的时效性，当“刑事－行政”衔接环节在制度层面细化后，便可顺理成章地规定配套监督机制，解决监督范围、监督启动时间等后续问题。同时考虑到立法技术的有限性，对衔接环节中尚未明确、规定模糊的部分，应当为检察监督保留一定的弹性空间，赋予检察机关在适宜情况下参照类似规范先行监督的权力，确保“刑事－行政”衔接的顺畅。

3.提升立法层级，长期以来检察监督更多地规定在行政法规、部门规章、司法解释甚至是红头文件中，尤其是行刑衔接领域。用行政法规调节行政权与司法权使得“刑事－行政”衔接检察监督因缺乏正当性基础进而效果欠佳；同时低位阶规范对检察权、审判权、侦查权的界限划定不明晰，难以妥善处理司法权内部的监督关系，未来应当由全国人大常委会制定一部行刑衔接领域的法律，对衔接中的行政权、司法权进行再平衡，行政权力的天然惰性和排斥监督性已成为法治理论上的基本共识，期望行政机关自身彻底解决这些问题无异于痴人说梦、异想天开。当下司法权受到行政权过度挤压，难以有效监督，因此有必要提升检察机关的地位，钳制行政机关。另一方面可对司法权中的检察权、审判权、侦查权进行再平衡，改变以往“大公安、小法院、可有可无检察院”的格局，改变检察院处于最低位阶的状态，以保证行政检察部门对公安机关、审判机关乃至刑事检察部门监督的有效性。要着重明确监督案件范围、可以采取的监督手段以及不同监督手段的效力，通过强化检察监督破解“刑事－行政”衔接困局。

（二）执行层面推动行政检察革新

好的制度设计不等同于好的监督效果，在制度优势转化为监督效能的过程中还需考虑实践因素，行政检察革新是破除“重刑轻行”障碍，克服检察监督实践难题的重要方法，虽然“刑事－行政”衔接中的检察监督也涉及部分刑事检察职能，但归根结底其落脚点还是行政检察，如何督促行政机关在司法机关逆向移案后及时、依法地履职是最难解决的痼疾，因此必须做实行政检察监督。虽然短期内在法律层面扭转检察监督“重刑轻行”的现状仍有困难，但以行政检察革新为突破口其改革成本低、阻力小、易推行，在行政检察业务取得监督成绩时再获得制度层面的确认便相对容易。

首先在检察系统内部推进行政检察部门革新，保障“刑事－行政”衔接的监督具备足够力量。无论是二合一还是三合一的部门设置必须摒弃，推动行政检察部门从民事、公益诉讼检察部门分离出来，保证独立的机构设置和人员编制。同时通过划定职责清单的方式明晰责任边界，维护行政检察部门办理职责内案件的权威，着力解决检察系统内“重刑轻行”的格局，推动不同检察业务间均衡发展。

其次，要消除既有考核体系中行政检察监督的障碍，充分考虑其不同于刑事检察业务的自身特征，为其量身制定绩效考核体系。一是案件来源多样——可能源自行政机关，也可能源自公安机关、法院，或刑事检察部门，因此要表彰奖励主动发掘案件信息来源的部门或个人，以拓展检察监督范围。二是案件数量远低于刑事案件，前者甚至不及后者的1％，因而办案量多固然是奖励的因素，但却不能将办案量作为业务工作的硬指标。三是办案方式灵活，行政检察监督的方式可能是发出检察建议或提起公益诉讼，也可能是口头商榷、举行联席会议等，对于通过灵活方式工作的要予以认可，不可使其劳而无获。四是办案难度大，在“官告民”的刑事诉讼中检察机关拥有绝对权威，与之相对行政检察业务则因行政机关排斥处于弱势地位，工作更难开展。因此考核机制对于行政监督案件中的大案、难案要特别支持，并在部门业绩和检察人员绩效中予以肯定。

最后，需要注意的是无论是行政检察业务还是“刑事－行政”衔接，作为新生事物都有着理论争议和实践模糊空间。对此，检察机关要鼓励行政检察部门及其工作人员充分利用制度层面的弹性空间和自由裁量权，对争议问题能解决的先解决，对监督对象能监督的先监督，避免畏于监督、怠于监督，在依法依规的基础上勇于革新。当然，这种弹性监督必须以法律赋予的自由裁量权为依据，否则将违反“法无授权即禁止”的原则。因此检察监督的发展是一个系统性工程，不同要素间存在关联影响关系，制度层面认可的弹性空间为监督机制的运行提供法律依据，监督机制的运行为制度的确立提供实践样本。

（三）保障层面强化检察监督刚性约束力

众所周知，对政治体制进行改革绝非易事，不仅需要改革成本，且能否成功难以保证。既要保证现行社会主义政治总格局和权力形式不变，又要尽快赋予检察监督刚性约束力，推进检察监督与人大监督、监察监督相衔接是一条可行路径。从现实可能性看，党中央在其下发的文件中多次要求“加强党内监督、人大监督、司法监督等监督形式的协调配合”，例如《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》《法治政府建设与责任落实督察工作规定》等，推进三者衔接已经成为完善国家监督体系的应有之意。就监察监督而言，监察机关拥有对所有行使公权力的人员进行监督、调查、处置的权力，监督对象的范围涵盖了检察监督的全部对象：就人大而言，伴随着人大监督的强化，检察机关越来越多地主动邀请人大代表参与检察工作，部分人大代表还成为人民监督员监督检察机关，这一举措更强化了人大与检察机关间的纽带关系，推进检察监督与上述二者衔接已具备了现实可能。

从必要性角度分析，三种监督相互衔接可以弥补单一监督的不足。对于检察监督而言亟待解决的问题是刚性约束力不足，而人大的询问、质询、罢免以及监察机关的政务处分权、问责权等刚性监督手段恰巧可以弥补。具体机制的构建可以从以下四个方面考虑，搭建逐级深人的监督体系：一是人大常委会对检察监督制定决议或决定以增强其权威性、正当性，例如前文提及的福建省人大常委会制定的《关于加强新时代人民检察院法律监督工作的决定》；二是检察机关在个案办理中对行政机关拒不采纳检察建议的情况向人大报告，借助人大的询问、质询职权迫使行政机关依法履职；三是对经询问、质询后仍不履职的，可以将相关情况通报同级监察机关，由其视情况做出政务处分决定；四是行政机关相关责任人员怠于履职，涉嫌玩忽职守、滥用职权构成犯罪的，检察机关及时向监察机关移送调查线索，并在需要时由人大罢免其职务。此外，检察监督可以反向助力人大监督，人大监督不力的原因之一是缺乏违法案件的翔实、具体的材料。人大代表既非专业人士，也非专职监督，并无能力与精力进行充分调查监督。而行政检察部门可以利用获取的大量案件信息来源，同时发挥其专职监督的效能对其提供帮助。就监察监督而言，监察机关作为政治机关在法律的把握上难免存在困难，在案件移送审查起诉后也偶有退回补充调查的问题，一旦与检察监督衔接畅通后上述问题将得到很好解决。

四、结语

无论是对“刑事－行政”衔接检察监督进行强化，还是对行政检察监督乃至整个检察监督机制进行完善，都不仅是某一方面的问题，而是一项系统性工程。在深入分析检察监督问题、成因并得出对策后，在解决过程中偏重或偏废任何一个因素都无法实现最大的监督效能，必须把握制度层面、执行层面、保障层面间的关联关系，统筹考虑诸多要素间的相互作用，才能实现相得益彰的促进效果。此外还要注意政治体制这一因素，任何脱离政治现实的构想都是纸上谈兵。一方面，必须注意到行政检察的革新和检察监督刚性约束力的增强可能对整个国家权力体系运作产生的深远影响，既要强化检察监督，又要避免对现有框架产生过大冲击；另一方面，尽管政治体制并非“刑事－行政”衔接中检察监督不畅的主要原因，但监督实效不佳必然也受到了这一因素的影响，虽然检察机关是宪法规定的法律监督机关，但包括其在内的司法机关监督地位较低是不争的事实。尽管短期内进行改革并不现实，但从长远角度看如何对此进行改良仍是值得重点研究的对象。如果更进一步，跳出检察监督的视角放眼于整个国家监督体系，怎样才能在优化检察监督机制的基础上重塑人大监督机制、监察监督机制，消除不同监督机制间的职能冲突和空白监督区域，形成监督合力，最终构建合理、合法、高效的国家监督体系呢？对此我们需要更深入地探索。

责任编辑：张艳