APEC峰会三十载：重塑供应链之惑

于英红

2023年11月中旬，旧金山上演“APEC周”，一系列高官会、部长会举行后，便是众所瞩目的两天领导人非正式会议。

由于聚拢了亚太地区大大小小21个成员经济体，因“地缘”而聚的特色，使得成员之间淡化政治差异，在贸易和投资便利化、数字经济、清洁能源和气候、健康、性别平等以及反腐败和粮食安全等广泛的政策议题上，各抒己见。

今年峰会的三个优先事项为：互联互通、创新和包容。尽管有人说，当下APEC的经济合作功能正处于历史上的暗淡时期，但从低谷往上走，不被战争和大国竞争这些话题带偏，APEC峰会在走过30年风风雨雨后，仍能发挥独到的黏合剂作用。

危机在于，经贸领域“去风险”和“脱钩”的鼓噪，给原本就在重塑中的区域供应链带来困惑。“印太”概念横空杀出，让原本被视为21世纪引领者的亚太地区，被提及的次数明显减少；关于 “亚太自贸区”的憧憬，也开始让位于CPTPP这种强调“跨太平洋”而虚化“亚洲”的伙伴关系协定。

回望过往荣光，APEC需要寻找新动能，重振该组织成立初期制定的自由开放的长期目标。仅仅是规划更具可持续性、包容性的贸易政策，可能已经不够了。

区域开放贸易的缘起

稍微检索便知，APEC（亚太经济合作组织）诞生于1989年，是时任澳大利亚总理鲍勃·霍克促成的。但很少人知道，创设该组织的灵感，来自1980年代中期东盟发起的一系列部长级会议。

这些部长级会议，后来涵盖东盟的6个成员（泰国、文莱、印尼、新加坡、马来西亚和菲律宾）及其6个对话伙伴（澳大利亚、日本、美国、加拿大、韩国、新西兰）。这12个国家，也正是APEC的12个创始成员。所以，别看文莱国家小，但人家是创始成员。再有，因为东盟这层关系，APEC的秘书处是放在新加坡的。

东盟本来拿了一手好牌，但命名权却给了澳大利亚，这就要说到霍克总理的前瞻性眼光。当时他访问韩国，从前一年刚举办奥运会并在金牌榜列第四的韩国身上，看到东亚国家的锐气，就提出“汉城倡议”，建议召开“亚洲—太平洋圈”的APEC部长级会议，首届在堪培拉开，第二届在新加坡开，第三届在韩国开。这相当于澳大利亚、韩国联手，把东盟组的局给“反客为主”了。

而今APEC有21个成员，比当初多了9个成员。其中，中国、中国台北和香港都是在第三届APEC部长级会议上接到扩员邀请的，算是韩国作为1991年东道主的一个明智决断—第二年，中韩就正式建交了。

另外增加的6个成员，分别是拉丁美洲的墨西哥、智利和秘鲁（不包括哥伦比亚），大洋洲的巴布亚新几内亚，欧洲的俄罗斯，以及东盟的越南（不包括柬埔寨、朝向印度洋的缅甸、位处内陆的老挝）。它们在1993年到1998年间陆续加入。

在APEC建立的第五个年头（1993年），亚太经合组织领导人非正式会议诞生于美国华盛顿州，即媒体上俗称的APEC峰会。中美领导人借此机会实现了会晤，显示APEC峰会不仅仅具有经贸功能。

当然，APEC的初衷还是消除壁垒、促进区域经济一体化。过去34年里，APEC最辉煌期还是在前半部分，也就是G20峰會（2008年金融危机后召开第一届）还没有登上历史舞台的时候。

从1989年到2021年，在营商便利化方面，APEC的工作成效卓著：不仅大幅减少贸易壁垒、消除法规差异，使得成员之间平均关税税率从17%下降到5.3%，还使得APEC地区的商品贸易总额增长9倍多，其中2/3以上的贸易发生在成员经济体之间。

APEC的初衷还是消除壁垒、促进区域经济一体化。过去34年里，APEC最辉煌期还是在前半部分，也就是G20峰会还没有登上历史舞台的时候。

值得一提的是，1994年在印尼爪哇名城茂物召开的APEC峰会，承诺到2020年实现自由开放的贸易和投资。此后，各成员经济体为实现这一目标付出了诸多努力，包括简化海关程序、实施可预测和透明的监管措施等，也取得了可衡量的进展。

2009年的新加坡峰会是另一里程碑，推动了此后4年内将亚太地区的营商便利度提高11.3%。例如，加快了施工许可证的发放速度，便于在亚太地区创办公司。更重要的是，新加坡峰会发布了《供应链互联互通框架》，计划到2015年将各经济体间的供应链在时间、成本方面的绩效提高10%。根据APEC政策支持单位的评估，2009—2013年，该地区的进口商品交货时间平均下降了25%，出货时间下降了21%。

转向挂靠“包容性增长”

2008年的金融危机给全球敲响了警钟：经济增长并不惠及所有人，很可能会将一部分人的福祉置于危险之中，最终累及所有人。于是，一边是救银行，一边是反思。

这年11月中旬，此前名声不大的G20在美国首都举行第一次峰会，一本正经地讨论救经济。几天后，APEC非正式领导人会议才在秘鲁首都利马举行。此时距离首届APEC峰会已过去15年，贸易自由化也开始在一些国家内部暴露出问题。各成员开始认识到有必要超越GDP，让更多的人从发展中受益，于是参考了联合国在2000年设定的千年发展目标—可持续性的包容性增长。

为响应联合国的可持续发展目标，APEC鼓励提高能效和为环保产品开绿灯。如2011年，各成员承诺到2030年将该地区的能源强度降低45%；2012年海参崴峰会同意在2015年底前，将54种环保产品的关税税率降至5%或更低；2014年，各成员同意到2030年将该地区可再生能源的份额翻一番。

而从2015年马尼拉峰会提出“打造包容性经济”开始，所谓“确保所有人参与其中享受发展红利”的包容性增长，成为APEC宣传的高频词。马尼拉峰会呼吁为中等及小微企业融入区域和全球市场制定政策；2016年利马峰会提出“高质量增长和人类发展”，重申对于提高人力资本水平以及实现中小微企业现代化的承诺；2018年在巴布亚新几内亚（莫尔兹比港）召开的APEC峰会，则提出“把握包容性机遇，拥抱数字化未来”。

原定2019年在智利圣地亚哥举行的APEC峰会，因当地陷入严重骚乱而被提前取消。该届峰会原本强调“人、环境与包容性增长”，提出要提高妇女在经济中的作用，制定与海洋有关的可持续发展路线图。但这些合作动议，都随着一场首都骚乱，而被挪到新加坡APEC秘书处降格处理。

2020年疫情全球大流行之后，连续两届APEC峰会都以视频形式举行。在马来西亚召开的峰会，提出“实现共享繁荣的未来”，希冀建设一个开放、有活力、有韧性、有包容性的亚太共同体。新西兰还在2021年11月第二十八次非正式会议召开前，于德尔塔毒株肆虐全球的2021年7月，增开了一场临时应对疫情的视频特别峰会。

等到疫情进入尾声的2022年11月，曼谷APEC峰会重申以包容和可持续的复苏，共同应对疫情后的重建与气候变化等环境挑战。然后，这次旧金山峰会也把“包容”列为三个优先事项之一；明年第三次在秘鲁举行的该峰会，预计也会响应这一主题。

“包容性增长”并非包罗万象，APEC作为主打经贸功能的组织，没必要像联合国那样为穷国兜底；“包容”的核心所指，是各成员经济体培养中小企业的竞争力，及其参与全球供应链的能力。

多年来，亚太经合组织发起了各种各样的中小企业发展倡议。比如，APEC中小企业创新中心2005年在韩国成立，实地开展咨询业务；2011—2014年，APEC倡议使来自亚太地区19个经济体的约60个生物制药和医疗器械行业协会及其成员公司，通过并实施了道德准则；2013年，APEC启动了创业加速器网络，旨在将科技初创企业与资金和导师协同起来。

旧结构能否应对新挑战？

时隔12年，APEC峰会再次回到美国。但从1993年首次领导人会晤到2011年夏威夷峰会，再到2023年旧金山峰会，APEC的基調出现不小变化。

在1993年前后，冷战时代的剑拔弩张已经结束，全球化如箭在弦上，蓬勃发展的亚洲时代已经到来，“穷则关税壁垒、达则贸易天下”的观念渐入人心，互联互通的价值成为不言自明的共识。

亚太经合组织创设之初，追寻的贸易理念是开放的区域主义。在1998年吉隆坡峰会上，参会国家在APEC确定的领域，承诺“尽早和自愿”放开贸易壁垒。彼时，亚洲刚从1997年亚洲金融危机中挣扎出来，宣布去除壁垒，无疑是一个标志性的关键跨越。

近年来，非关税的限制性措施有所增加，对新型服务的限制越来越普遍，例如对跨境数据流动的限制。这些隐性的贸易壁垒，对APEC的监管实践提出了更多挑战。

然而，APEC设定的自由贸易目标是自愿的，不具有约束力。APEC的工作是提供说服。就在吉隆坡峰会期间，日本拒绝削减对森林和渔业部门的保护，理由是这个问题在国内非常敏感。事实上，从此时开始，尽管开放日程仍在不断向其他领域蔓延，创始初期开放的区域合作愿景却被静悄悄地窄化了。特别是近年来，非关税的限制性措施有所增加，对新型服务的限制越来越普遍，例如对跨境数据流动的限制。这些隐性的贸易壁垒，对APEC的监管实践提出了更多挑战。

而且，今昔对比，最大的不同是美国在APEC中的角色发生了巨大变化。30年前，华盛顿在其中发挥着主导地位，而今美国在贸易谈判中的贡献明显不足，在区域一体化的新努力中美国主动边缘化了，甚至在寻求建立平行的合作框架，试图重振昔日霸权。《经济学人》将美国有选择性的退出总结为“它将提供更少的经济胡萝卜”。

喧嚣一时的印太战略，以及2015年美国主导联合日本、马来西亚、澳大利亚等12国草签的TPP协定，都在尝试新路径。TPP的开放愿景与APEC类似，希望建立类似于欧盟的以零关税为主要特征的新的跨太平洋单一市场，但在2017年初，特朗普就任总统伊始便宣布退出TPP。

华盛顿放弃了TPP，但是壮志未泯，美国转入一个以保护主义的产业政策为主导特征、选择性拥抱全球化的时代。其他国家在去壁垒和走向开放的道路上，也不同程度地面临各种适应的问题，比如在知识产权保护、数字贸易壁垒和劳工权利等领域。

在这种新的背景下，旧金山峰会提出“为所有人创造一个有韧性和可持续的未来”。就像华盛顿州和夏威夷州一样，旧金山所在的加州也比美国中东部地区更认同“亚太”这个概念。但是，作为亚太地区历史最为悠久的区域合作框架，APEC这一旧的架构需要进行怎样的调整，才能应对“克服大国分道、提高组织效率”的新挑战？

回到供应链问题，像越南一类的中小国家，在贸易中能发挥与其经济体量不成比例的角色，但其供应链网络仍脱离不了地缘因素。事实证明重塑亚太供应链不能基于阵营思维，而APEC不同于“印太经济框架”、CPTPP等的长处就是超越阵营，从地缘出发推动贸易开放进程，即便某个阶段停滞不前，但在复苏区域经济和推动更持久的经济增长方面，它的韧性仍有目共睹。