菲律宾为何在南海兴风作浪

杨丹志

12月10日，中国海警发布消息称，菲律宾2艘海警船、1艘公务船和1艘运补给船，未经中国政府批准，非法闯入中国南沙群岛仁爱礁邻近海域，中国海警依法依规实施管制。消息还称：“上午6时39分，菲‘尤娜扎·五月1号艇无视我多次严正警告，违反《国际海上避碰规则》，以不专业、危险方式突然转向，故意冲撞我正常执法航行的海警21556艇，导致发生剐蹭，责任完全在菲方。”

这是不到两个月时间里的第二次。10月22日，中国一艘海警船和一艘民兵船在仁爱礁附近海域，分别与一艘菲律宾补给船和一艘海警船发生碰撞。当时中国海警发声明称，中方现场操作合理合法、专业规范，菲方船只以不安全方式危险接近中方船只，因此发生擦碰，责任完全在菲方。菲律宾的声明则称中方采取了“危险、不负责任和非法”的行动，并指责这些行动侵犯了菲律宾主权。

种种迹象表明，菲律宾在南海动作频频，意在试探中国底线，甚至不惜主动挑起事端。频繁出现的船只冲撞，与马科斯政府外交上的莽撞不无关系。一个显而易见的事实是，菲律宾在南海问题上的强硬，在节奏上跟其与美国及其亚太盟友军事合作升级完全“同频”。但这种借外力来“强身健体”，并以此主动发起挑衅的做法，很难说是对菲律宾国家利益有利。

美国“撑腰打气”

在南海問题上，美国对菲律宾的坚定支持，是菲方敢于与中国“掰手腕”的最主要原因。自马科斯就任菲律宾总统以来，美国不仅在军事上大力援助菲律宾，在外交声援的跟进上也冲在第一线。

12月10日的船只冲撞事件后，美国驻菲律宾大使立刻做了“与菲律宾站在一起”的表态，并指责中国“违反了国际法，危及生命和生计”。在10月22日船只相撞事件后，美国防部长奥斯汀与菲国防部长特奥多罗迅速通电话，两人重申美菲《共同防御条约》涵盖两国的公务船只、飞机和武装部队，范围包括南海在内的太平洋任何地方。

奥斯汀在通话中重申美国对菲律宾和印太地区“钢铁般承诺”，还承诺与菲方探索进一步加强双边行动和规划的机会，包括规划2024年的“巴里卡丹”联合军演，并寻求“与志同道合的伙伴扩大多边活动”。

声援菲律宾，某些美国国会议员也不甘落后。10月25日，美国参议院军事委员会共和党籍议员罗杰·威克、外交关系委员会共和党籍议员吉姆·里施，以及情报委员会共和党籍议员马可·卢比奥，联名致信拜登敦促其增加对菲律宾的支持。

当天，拜登在与到访白宫的澳大利亚总理阿尔巴尼斯联合举行的记者会上发出警告，称“如果菲律宾船只在南中国海遭受攻击，美国将介入干预”。拜登还指责中国在南海采取“危险与非法行动”，强调“美国对菲律宾的防卫承诺坚如磐石，美国与菲律宾的国防协议同样坚如磐石”。

11月初，美国主导的南海联合军演接连上演，菲律宾的参与表现出超出以往的积极。11月9日，菲美两国海军陆战队举行代号为“毒液”的双边军事演习。11月中旬，美国、日本、韩国和菲律宾，在巴拉望岛和吕宋岛举行了代号为“海上战士合作”的联合军演。菲海军陆战队司令员亚杜洛·罗哈斯表示，联合演习将向“那些可能寻求破坏和平者”发出强有力的信号。

对于美方释放的信号，菲律宾方面“心领神会”，这是马科斯政府在南海问题上频繁挑事、立场持续强硬的重要原因。

从事态发展趋势来看，美菲很可能正在磋商根据既有合作协议，进一步扩大美军可以进入的基地数量，而且美国还在致力于帮助菲律宾升级既有军事基地。对于美方释放的信号，菲律宾方面“心领神会”，这是马科斯政府在南海问题上频繁挑事、立场持续强硬的重要原因。

菲律宾“合纵连横”

除了继续强化与美国的安全同盟关系外，菲律宾政界及战略界人士抱持“盟友的盟友是朋友”的理念，积极拓展与日本、韩国及澳大利亚等美国盟友的安全合作，为菲方在南海问题上的强硬寻求更多外部助力。

菲律宾众议院议长马丁·罗穆亚尔德斯说得很直白：“像菲律宾这样的小国与中国往来时，总是处于劣势。但是，当我们与区域内或更远的国家达成多边协议并展开合作时，我们就处于正确的轨道上。”他表示，菲律宾与盟友间联合演习的目的，是通过多边合作来强化战力与加强威慑力，为最坏的情况作好准备。

马尼拉德拉萨大学国际问题学者雷纳托·德卡斯特罗则表示，菲律宾很清楚美国盟友之间的团队合作概念。“作为美国的盟友意味着我们（菲律宾）不仅更靠近美国，也更靠近日本、韩国、澳大利亚，甚至可能还有台湾。”从目前菲律宾的外交行为来看，说德卡斯特罗道出了马斯科政府的真实想法，或许并不为过。

日本、韩国及澳大利亚也基于所谓“共同安全关切”，与菲方相向而行拓展安全合作。在这一点上，日菲安全合作的深化尤其具有代表性。

11月3日，日本首相岸田文雄访问菲律宾，与马科斯敲定了双边军事合作的诸多具体事项。两位领导人商定，日方将向菲方提供海岸监视雷达，以及有助于提高“海域态势感知”能力的器材。这也是日本政府首次使用今年4月创设的友军支援框架“政府安全保障能力强化支援”（OSA），向菲律宾提供海岸监视雷达。OSA是日本政府基于《国家安全保障战略》于今年4月出台的新制度，使日本能向拥有共同价值观的“志同道合国家”的军队提供器材，并支援他国提高军事能力。

日本政府在2023财政年度预算中，就OSA项目列入了20亿日元（约1322万美元）拨款。岸田内阁官房长官松野博一在4月就表示，OSA首波支持对象将包括菲律宾、马来西亚、孟加拉和斐济等国在海洋安全领域的需求，日本计划提供卫星通信系统、警戒监视雷达等设备。菲律宾能成为日本OSA项目的首选对象，足见日本对菲律宾的重视。另据日媒报道，日本为菲海岸警卫队提供的包括大型巡逻船在内各型号船只，总数很快将达到17艘。

更为关键的是，安全合作大步迈向机制化，正在成为日菲安全合作升级的重要动力。日本过去曾持续在安全领域支持菲律宾，特别是对菲海军和海岸警卫队提供援助。菲律宾与日本的互动中，有一点尤为值得关注，那就是日菲已经同意启动 《互惠准入协定》（RAA）的缔约谈判。这项谈判的启动，是日菲安全合作升级的重要标志。

RAA能简化日菲军队互访及武器弹药运输的程序，促进两国军队的互相操作性，被視为“准同盟”性质的防卫合作。这也将为美日菲三国开展联合军事训练和演习、提升对中国的威慑力，打开方便之门。

日本共同社评论指出，由于中国加强在东海和南海军事活动，在此形势下，日本希望提升菲军能力，以此来改善日本的安全保障环境。这与菲方借助日本在南海制衡中国的战略意图可谓不谋而合。菲海军前副司令官隆美尔·裘德·翁在受访时曾表示，通过日本的新防卫战略和OSA项目框架提供的安全援助，日菲两国可以在联合演习、南中国海海军行动的互操作性和后勤方面，探索更多防务合作的机会。

此外，菲律宾与韩国的“联手”，似乎也不落菲日合作之后。菲韩防务关系的强化，在不断创下两国关系的历史纪录。菲律宾通讯社的一篇文章称：“韩国是菲律宾武装部队现代化的关键参与者，将为菲提供必要的军事装备和支持。”这篇文章称，菲空军已将12架韩国制造的FA-50多用途战机整合到其防空力量中，韩国造船厂已为菲海军提供了两艘导弹护卫舰，此举无疑加强了菲海军的海上巡逻能力。

与美国主导的其他安全合作机制实现对接，是菲律宾借助外力的另一特点。众所周知，日本、韩国、澳大利亚是美国在亚太运作安全合作机制的重点对象。目前，菲律宾已经迈出了与美日韩三边安全合作机制对接的步伐。如果算上正在协商中的与澳大利亚的双边防务合作安排，事实上菲律宾与美国亚太盟友的安全关系都在得到强化和升级。这无疑助长了菲律宾在南海问题上的冒险性。

政治内斗与南海斗狠

菲律宾在南海问题上挑衅，与菲国内政治变化也有着密切关系。当前，菲律宾政坛正经历重组，在对华关系方面持相对稳健、务实、友好立场的杜特尔特派系，在菲律宾众议院接连失势。

菲律宾政坛的重组，导致主张在南海问题上持强硬立场的政治势力在菲内政和外交决策方面占据主导地位，菲国内在对华关系方面的理性声音受到压制。

11月初，对华姿态相对友好的前总统阿罗约，被菲律宾众议院解除了副议长的职务。阿罗约是前总统杜特尔特和现任副总统莎拉·杜特尔特的政治盟友。杜特尔特的另一位政治盟友、达沃市第三区众议员恩哥，也由副议长职位降为普通议员。截至目前，以杜特尔特为主席的菲民主—民力党中，至少已有7名众议员跳槽到以众议长马丁·罗穆亚尔德斯为首的执政党基督教穆斯林民主力量党。菲律宾政坛中的杜特尔特派系，面临着分崩离析的风险。

菲律宾政坛的重组，导致主张在南海问题上持强硬立场的政治势力在菲内政和外交决策方面占据主导地位，菲国内在对华关系方面的理性声音受到压制。正是在这种政治氛围下，菲国内部分政治势力出于争权夺利的考虑，甚至不惜牺牲中菲关系，在南海问题上与菲军方相互策应，频繁在南海挑起事端。

菲军方近期表示，计划改造菲预备役部队，以加强国家的防御力量，适应不断变化的安全挑战。今年10月菲律宾武装部队“全国预备役军人周”期间，菲军方参谋长小罗密欧·布劳纳表示，现役和预备役部队应该相辅相成，菲武装部队准备恢复强制性的预备役军官训练营，以确保制定全新的、专业的计划。

目前的情况已经表明，菲军方在国内政治中活跃度越高，南海局势就越不得安宁。在短期内，不能排除菲律宾在南海继续兴风作浪的可能性。一方面，马科斯政府在南海问题上的强硬立场，不太可能做大幅调整。马科斯11月19日在夏威夷的一个论坛上表示，菲律宾已经与马来西亚和越南接触，讨论制定“另外一套”行为准则，并希望将其推广至东南亚其他国家。这是菲律宾首次提及在《南海行为准则》谈判之外“另起炉灶”。

另一方面，菲律宾对于南海局势紧张加剧，特别是与中国冲突风险上升，正在表现出更大的“容忍度”。最近在仁爱礁附近接连发生的船只冲撞事件，暴露了马科斯政府的这个意图。菲律宾在南海问题上一再兴风作浪，将使南海局势进一步复杂化，但菲律宾能否从中渔利，目前来看需要打一个很大的问号。