芬兰：改革高等教育，应对全球教育挑战

蔡瑜琢

因在经济合作与发展组织的国际学生评估项目（PISA）中的出色表现，芬兰教育引起全球关注。就中国而言，更多的关注点放在了芬兰的基础教育上，对于芬兰高等教育的了解程度相对较低，这可能与芬兰高等院校在国际排名中的表现并不十分突出有关。需要说明的是，芬兰的战略重点在于构建一个卓越的高等教育体系，而非仅仅打造若干所“世界一流大学”。这种战略强调高校之间优势互补和满足社会多样化需求，而非在相同的评价标准下进行竞争。事实上，芬兰在U21全球高等教育系统排名中长期保持位列前十的成绩，而这与芬兰高等教育体系的持续改革和自我优化密切相关。本文通过介绍芬兰高等教育的演变历程，尤其聚焦于20世纪90年代以来的重要改革，勾勒出芬蘭高等教育的全貌。

1640年成立的图尔库皇家学院（赫尔辛基大学的前身）标志着芬兰高等教育的起点。该大学作为当时唯一的高等教育机构，在芬兰的政治、经济和文化发展及芬兰民族主义的崛起中发挥了至关重要的作用。在此基础上，芬兰人逐渐形成了自己的高等教育理念，例如：大学是国家的重要机构，高等教育是民族和国家发展的重要支柱部门，成功的高等教育离不开成功的基础教育，接受教育（包括高等教育）的机会问题是一个政治问题，等等。这些高等教育理念在芬兰1917年独立后得到了继承和发展。

20世纪，芬兰高等教育规模显著扩张，到世纪末，芬兰已经拥有20所研究型大学和29所应用科学大学。在发展过程中，芬兰高等教育深受德国洪堡模式的影响，强调学术自由与教学研究的统一。二战后，芬兰高等教育机构均发展为研究型大学。20世纪90年代以后，为适应工业和经济部门对多元化人才的需求，芬兰开始实施重要的高等教育改革，包括建立应用科学大学、实施双轨制高等教育体系、回应博洛尼亚进程、引入市场机制、推动大学合并等。这一时期的转型和改革，不仅提高了芬兰高等教育的水平，而且增强了其国际竞争力。

20世纪90年代之前，芬兰的高等教育主要由研究型大学构成，专注于培养高级工程、研究和管理人才，而技术人员的培训则主要由200多所职业技术学校承担。随着工业社会的发展，这一教育体系难以满足劳动力市场对高级职业技术人员的需求。

为应对这一挑战，芬兰政府通过合并和升格近210所中、高等职业教育机构，在全国范围内设立了29所应用科学大学。这些学校在地理位置上互相邻近，拥有授予学士学位的资格，既为高中毕业生提供了更多深造的机会，又有助于平衡劳动力市场的供需，快速发展成为与研究型大学互补的独特高等教育部门。

这一时期，应用科学大学的改革理念强调促进多科课程建设，提高行政效率，并服务于地方需求。与此同时，芬兰响应国际“去中心化”的趋势，将更多决策权给予高等教育机构，使其能更好地适应市场和地方发展需求。政府也鼓励大学形成各自的模式和发展战略。在这一背景下，应用科学大学围绕学位制度、课程和教学方法等，进行了全面革新。其中，为提高教育质量，采取了提高教师资格要求、改善教学方法和增加教育与就业的互动等举措。例如，首席讲师需要具备博士学位或相应资格，讲师则至少须获得硕士学位，并拥有至少三年相关专业领域的工作经验。同时，政府为传统研究型大学提供特殊经费，委托其对应用科技大学的教师进行培训，这也为未来两类高等教育机构的合作奠定了基础。

2013年，芬兰政府启动了另一轮针对应用科学大学的改革，包括管理和经费制度的调整。改革分为两个阶段：第一阶段，调整运营执照和核心经费的拨款标准，取消国家对学位课程的决策权；第二阶段，将应用科学大学的核心经费拨款责任归于中央政府，取消中央和地方政府双重拨款系统。新的《应用科学大学法》于2015年生效，明确了应用科学大学成为具有独立法人资格的有限公司。

双轨制高等教育体系

芬兰的高等教育体系包括两种不同但互补的机构——传统研究型大学和应用科学大学，分别受不同的法律约束且承担不同的使命。应用科学大学主要侧重于满足就业和地方经济发展需求及与其相关的研发活动，研究型大学则专注于科学、艺术研究和以研究为基础的教学。

两类高校存在显著差异：其一，只有研究型大学提供博士教育并授予博士学位。其二，尽管两者均设有学士和硕士学位课程，但课程结构、招生要求及与劳动力市场的关系均不同。研究型大学的课程偏学术性；应用科学大学的课程则更侧重实际应用，与职场紧密相关，学生从中等教育机构毕业后可直接申请学士学位项目学习，申请硕士学位项目学习除拥有学士学位外还需要至少三年相关领域的工作经验。其三，研究型大学以科研为核心，应用科学大学则以教学为主，后者的研发活动通常由专门部门组织，旨在支持当地企业和公共机构发展，并通过研发活动提升教师能力和专业水平。

芬兰的双轨制高等教育体系为学生提供了多样化的教育选择。应用科学大学的学士学位毕业生可申请研究型大学的硕士学位，但需根据申请学校的要求完成一些衔接课程。同样，应用科学大学的硕士学位持有者也能申请研究型大学的博士学位，但也会有衔接课程的要求。这种互补和协调的发展模式，确保了两类高等教育机构能够有效地满足不同人的学术和职业需求。

1999年，29个欧洲国家的教育部长在意大利博洛尼亚签署了一个共同宣言，这个宣言之后的一系列高等教育改革通常被称为“博洛尼亚进程”。这一进程旨在改变欧洲高等教育的结构，其具体目标是在2010年建成欧洲高等教育区，以促进成员国之间师生的流动，增强欧洲高等教育体系的国际竞争力。《博洛尼亚宣言》包括五个主要目标：建立统一的和具有可比性的学位制度；采用双级学位教育模式，强调教育的延续性；建立欧洲统一的学分体系；消除学生自由流动的障碍；建立具有欧洲特点的高等教育评估体系。

为配合《博洛尼亚宣言》，芬兰对高等教育进行了相应的调整和改革，主要体现在学位结构的调整，即3年本科教育、2年硕士研究生教育和3年博士学位教育。其中，第一和第二阶段的学位具有不同的定位和形式，以便适应个体、学术和劳动力市场需求的多样性。2005年，新的学位政策规定，除了医学和牙医学，芬兰研究型大学的所有（传统上相当于硕士的）专业开始实行新的两级学位系统。其中，学士学位是必须的，要进入硕士学位的学习，必须首先完成学士学位的学习。新的学位结构也适用于应用科学大学，即第一级学位是学士学位，第二级学位是硕士学位。

自20世纪90年代起，芬兰高等教育体系中逐渐引入市场机制，办学重点从规模扩张转向服务于国家的重大经济和工业政策。大学在国家创新体系中的作用日益突出，国家管理模式也从集中式过渡到立法、经费分配和监督（评估）的模式。财政拨款方式由传统的预算拨款模式转变为目标导向的综合拨款模式。

2010年1月1日实施的新《大学法》标志着更明显的市场化改革。该法案使研究型大学摆脱了政府附属关系，转变为具有更多自主权的法人实体。作为法人，大学拥有财产支配权和独立承担风险的责任，包括办学不力可能导致的破产风险。此外，大学享有独立的人事权，教师不再是公务员，而是由大学直接雇佣，使得大学能够更灵活地制定人事政策。大学法人分为公共法人和基金会法人两类，各自肩负大学法规定的使命。新法案推动大学寻求新的经费来源，如私人捐赠、与企业合作、提供教育服务和银行贷款等。虽然教育部的资金仍是大学主要的收入来源，但大学办学不能仅仅依赖政府的拨款。

与研究型大学的改革类似，2015年关于应用科学大学的法规也使其成为独立的法人实体，不再受地方政府管理。市场化的另一体现是，自2017年起，芬蘭高校开始向非欧盟学生征收学费，与此同时也设立奖学金项目，以吸引优秀的国际留学生。

伴随着市场化进程，芬兰高等教育的改革重点转向提升大学的国际影响力和竞争力，并对大学进行结构性调整。此调整主要通过院校合并，精简数量、扩大规模，以打造更为优质的高等教育体系。

2010年起，芬兰实施了一系列高校合并。2010年，赫尔辛基商学院、赫尔辛基艺术设计大学和赫尔辛基工业大学合并成立阿尔托大学，旨在集中优质资源，提升教学和研究实力。同年，约恩苏大学和库奥比奥大学合并成东芬兰大学，图尔库大学和图尔库经济学院也完成合并。2013年，芬兰美术学院、西贝柳斯学院和赫尔辛基戏剧学院合并成立赫尔辛基艺术大学。

应用科学大学之间的合并同样频繁。例如，赫尔辛基Stadia应用科学大学和EVETEK应用科学大学合并成都市应用科学大学，坦佩雷应用科学大学和皮尔卡应用科学大学合并成坦佩雷应用科学大学，等等。这些合并旨在提高效率、优化资源，更好地服务于地方发展。此外，哈曼琳娜应用科学大学、拉赫蒂应用科学大学和罗约阿应用科学大学共同成立应用科学大学联盟，促进资源共享和合作。

2019年1月1日，坦佩雷大学与坦佩雷工业大学合并，同时与坦佩雷应用科学大学建立坦佩雷大学共同体，实现教学、科研和社会服务方面的紧密合作和资源共享。这种合作模式的选择源于两校在不同法律框架下运作的事实。坦佩雷大学基金会（坦佩雷大学的所有者）成为坦佩雷应用科学大学的新全资股东。这次合并旨在提升坦佩雷大学的国际声誉和地区影响力，实现学科融合和资源共享。

在过去几十年里，芬兰的高等教育改革展示了其应对全球教育挑战的策略和方案。通过院校合并和引入市场机制，芬兰不仅提升了其大学的国际竞争力，还确保了教育系统与经济和社会需求的一致性。

【作者系芬兰坦佩雷大学副教授、中芬教育研究中心（芬方）主任】