烈士纪念设施保护行政公益诉讼问题研究

张玉君 陈海娃

习近平总书记强调“红色资源是我们党艰辛而辉煌奋斗历程的见证，是最宝贵的精神财富，一定要用心用情用力保护好、管理好、运用好。”(1)习近平：《用好红色资源赓续红色血脉努力创造无愧于历史和人民的新业绩》，载《求是》2021年第19期。近年来，检察机关认真学习习近平总书记重要批示精神，结合公益诉讼工作特点，牢牢抓住“公益”这个核心，积极部署开展了烈士纪念设施管理保护专项行动。专项行动实施以来，全国各级检察机关与退役军人事务部门联合开展督导行动2400余次，联合发布典型案例23件，共立案办理烈士纪念设施保护行政公益诉讼案件4995件，发出检察建议4028份，督促修整和新建改扩建项目近万处，投入资金约7.4亿元，极大改善了英烈纪念设施环境，进一步提升了英烈纪念设施管护水平。(2)宫鸣：《在加强新时代烈士褒扬工作动员部署会上的讲话》，载《公益诉讼检察工作指导》2022年第1辑。但关于烈士纪念设施保护的行政公益诉讼仍存在许多值得探讨的地方，本文就这一问题进行探讨。

一、案例及引发的争议

(一)履行诉前程序

浠水县团陂镇十三庙烈士纪念碑由浠水县人民政府公布为浠水县文物保护单位，保护范围以纪念碑基座为界、四周各向外平行延伸20米，控制地带以保护范围四至为界、四周各向外延伸30米。2013年，浠水县自然资源和规划局颁发了《建设工程规划许可证》，该规划许可十三小学幼教楼距十三庙烈士纪念碑碑座外围距离为11.7095米，侵占了十三庙烈士纪念碑保护范围的土地。团陂镇十三小学幼教楼的建成，侵占了十三庙烈士纪念碑保护范围的土地，完全阻断了十三庙烈士纪念碑入口方向视线，通往纪念碑园区的道路被侵占，进入纪念碑园区必须经由幼儿园内的一个小侧门，该侧门长期被锁住，阻碍社会公众瞻仰、悼念英雄烈士，损害了十三庙烈士纪念碑的文化价值。浠水县自然资源和规划局在十三小学幼教楼建设项目规划和管理工作中未依法履行职责，损害了国家利益和社会公共利益。

2019年6月4日，浠水县人民检察院向浠水县自然资源和规划局送达鄂浠检行公〔2019〕42112500015号《检察建议书》，建议：浠水县自然资源和规划局认真履行法定监管职责，依法采取有效措施对十三庙烈士纪念碑保护范围内土地被侵占的违法行为进行整改，切实维护国家利益和社会公共利益。2019年7月11日，浠水县自然资源和规划局对该检察建议作出回复称，对纪念碑周围的土地和设施被严重侵占的情况，团陂镇人民政府已提出了有关整改方案，校方已拆除影响进入烈士纪念碑园区的幼儿园部分围墙，并建设有一条约3—4米宽的通行道路，并拟进行硬化，以保障人民瞻仰通行需要。下一阶段，将与相关部门建立关于烈士纪念设施及文物保护涉及的保护管理方面工作的联审联批联系机制，协同整改。

(二)提起行政公益诉讼

公益诉讼人经跟进监督发现，浠水县自然资源和规划局在收到检察建议后，对其违法规划行为未采取有效整改补救措施，十三小学幼儿园侵占浠水县文物保护单位十三庙烈士纪念碑保护范围的土地和设施的情形依然存在，完全阻断了十三庙烈士纪念碑入口方向视线，仅有团陂镇人民政府督促十三小学拆除部分围墙并向校园内后退出2米余宽的偏僻道路，依然不便于社会公众瞻仰、悼念英雄烈士，国家利益和社会公共利益仍持续处于受侵害状态。为督促浠水县自然资源和规划局依法履职，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款的规定，向浠水县人民法院提起行政公益诉讼，请求依法判令：1.确认浠水县自然资源和规划局在十三小学幼教楼建设项目规划和管理工作中未依法履行职责的行为违法；2.浠水县自然资源和规划局继续依法履行职责。

案件审理过程中，被告浠水县自然资源和规划局辩称，依照《行政诉讼法》第25条第4款规定(3)人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。，本案不属于行政公益诉讼案件的受案范围，行政公益诉讼的被告仅限于在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关，文物属于国有财产，受国家法律保护是毋庸置疑的，但是，对文物保护的监督管理并非答辩人的法定职责，《烈士纪念设施保护管理办法》第5条第3款规定，“民政主管部门负责本行政区域内的烈士纪念设施类革命遗址遗迹的保护管理工作”，对革命烈士纪念碑等文物负有法定监督管理职责的是民政部门(国务院机构改革后变更为退役军人事务局)。综上所述，本案不属于行政公益诉讼案件的受案范围，公益诉讼起诉人浠水县人民检察院对答辩人的诉讼请求依法不能成立，请求人民法院依法驳回其起诉或其诉讼请求。

本案的争议焦点为在现有法律制度下，检察机关能否针对侵占、破坏、污损英雄烈士纪念设施的行为提起行政公益诉讼。《民事诉讼法》第58条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条和《中华人民共和国英雄烈士保护法》第25条为英烈名誉的保护创设了民事公益诉讼制度，明确规定侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为检察机关可以提起民事公益诉讼。但行政诉讼法和英雄烈士保护法中并未对侵占、破坏、污损英雄烈士纪念设施的行为规定行政公益诉讼。因此，第一种观点认为，英烈名誉的保护包括对英烈纪念设施的保护，检察机关可以依托英雄烈士保护法的相关规定，提起行政公益诉讼。第二种观点认为，从公益诉讼的立法目的出发，《行政诉讼法》第25条第4款表述中的“等”可以通过概念解释拓展到英烈纪念设施的保护。笔者认为，产生上述案例的分歧，是现有制度的缺位，因此有必要厘清其中的法律逻辑。要厘清其中的法律逻辑，有两个问题需要考虑：一是对英烈名誉的保护是否包括对英烈纪念设施的保护？二是英雄烈士保护法是否有必要引入行政公益诉讼，从而保障英雄烈士纪念设施不受侵害，如有必要，行政公益诉讼又应当如何构建？

二、英烈纪念设施保护行政公益诉讼的引入

针对第一个问题，对英烈名誉的保护是否包括对英烈纪念设施的保护，实务中，依托《中华人民共和国英雄烈士保护法》，将属于国有文物的英雄烈士纪念设施纳入英烈权益保护领域。(4)《文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例答记者问》，载最高人民检察院，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202012/t20201202-487926.shtml#3，2023年10月16日访问。笔者认为，实务中这样操作，主要原因有：一是根据《人民检察院公益诉讼办案规则》，英烈名誉保护案件是指侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉，损毁社会公共利益的案件，侧重的是精神层面和意识形态领域。《中华人民共和国英雄烈士保护法》第7条规定，烈士纪念设施旨在通过提供实体和心灵上的慰藉，以及其他形式的纪念活动，如英烈纪念陵园、英烈墓、英烈骨灰堂、先烈英名墙、怀念堂馆、怀念塔祠、缅怀塑像、纪念广场等，来表达对先辈们的崇敬之情，侧重的是物质层面和精神层面。因此，英烈名誉的保护和英烈纪念设施的保护，两者的共同点是精神层面，都是传承和弘扬英雄烈士精神和爱国主义精神，培育和践行社会主义核心价值观。二是根据现行法律规定，检察公益诉讼的适用范围包括民事诉讼领域或者民事属性的范围以及行政诉讼领域或者行政属性的范围：民事公益诉讼的受案范围主要涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、英雄烈士权益保护等领域，而行政公益诉讼的受案范围主要涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。(5)参见汤维建：《检察公益诉讼实施模式研究》，载《学术交流》2023年第1期。可见，英烈名誉的保护主要针对的是民事公益诉讼，因此，笔者认为，正是行政公益诉讼领域的缺位，才产生对英烈名誉的保护是否包括对英烈纪念设施的保护问题的疑问，笔者认为，应在英烈权益保护领域中引入行政公益诉讼，将对英烈名誉的保护和对英烈纪念设施的保护区分开来。这就是本文着重讨论的第二个问题，即英雄烈士保护法是否有必要引入行政公益诉讼，如有必要，在缺乏公益诉讼单行立法的背景下，《行政诉讼法》第25条第4款能否作为烈士纪念设施保护行政公益诉讼的法律基础？

(一)引入行政公益诉讼的必要性

一方面，从宪法的角度来看，烈士纪念设施保护不仅涉及英雄烈士的保护，也涉及培育和践行社会主义核心价值观等宪法义务，需要公法手段介入。另一方面，从民法和行政法的角度来看，虽然英雄烈士保护法规定了民事公益诉讼制度，但也面临案件范围把握难度高、立案标准不够清晰、诉讼请求单一、与刑事办案协同性有待加强等问题；(6)参见徐全兵、易小斌等：《英烈保护民事公益诉讼若干问题解析》，载《公益诉讼检察工作指导》2022年第4辑。其次，有学者认为，行政执法在保护英烈人格利益方面具有诸多相对优势，行政公益诉讼旨在促使行政机关依法纠错，应当确立行政公益诉讼优于民事公益诉讼的原则。(7)参见黄忠顺：《英烈权益诉讼中的诉讼实施权配置问题研究兼论保护英雄烈士人格利益的路径抉择》，载《西南政法大学学报》2018年第4期。从刑法手段来看，《刑法修正案(十一)》增设了侵害英雄烈士名誉、荣誉罪，有学者认为，单纯侵占、破坏英雄烈士纪念设施保护范围内的土地和设施的行为，主要是妨碍了对英雄烈士的瞻仰、悼念，虽然这是一种对社会公共秩序、公共利益的损害，但主要是对于土地、设施等公共财物的损害，对这一行为原则上不能构成侵害英雄烈士名誉、荣誉罪。(8)参见余敏等：《侵害英雄烈士名誉、荣誉罪法律适用探讨》，载《人民检察》2022年第6期。由此可见，行政公益诉讼不仅解决行政纠纷，监督行政履职，而且比传统刑法、民法、行政法更具保护公益的天然属性。

英雄烈士保护法不仅明确了对侵犯英雄烈士姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权的民事救济方式，同时也明确了侵害英雄烈士纪念设施的行政职责。根据英雄烈士保护法的相关规定，国家不仅将英雄烈士纪念设施建设和保护纳入国民经济和社会发展规划、城乡规划，而且将侵害英雄烈士纪念设施的违法行为，由相关行政机关责令其改正和处罚。由此可见行政手段是保护英烈纪念设施的关键环节，行政机关作为监管者，在现有的制度机制存在失灵或者存在明显短板的情况下，应引入行政公益诉讼弥补现有救济机制存在的不足，以确保法律的统一正确行使。主要理由如下：

1.内部监督手段的有限性。根据《中华人民共和国英雄烈士保护法》第28、29条的规定，对侵害英雄烈士纪念设施的情形只规定了责令改正手段和内部处分责任，《英雄烈士保护法》第29条规定，对英雄烈士保护工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的人员依法给予处分，但实践中造成英雄烈士纪念设施侵害的，往往是行政机关不充分、未正确履行法定职责造成的，很少存在滥用职权等行为，因此，内部手段往往很难充分对行政机关实现监督。此时，有必要引入行政公益诉讼，检察机关对行政机关不充分、未正确行使职权，造成红色资源损害的，及时向相关行政机关制发诉前检察建议，要求依据法律规定在两个月内进行整改，并在规定时间内书面回复整改的详细情况，检察机关在收到回复后会对整改情况进行实地查看，以确保行政机关真正做到了依法履职，而不是只进行了书面整改。

2.外部监督机制有限。《中华人民共和国英雄烈士保护法》第25条第3款规定，行政机关发现英雄烈士的近亲属提起诉讼时，需要检察机关提起诉讼的，应当向检察机关报告。该条只规定了报告制度，如果行政机关认为不需要报告时，检察机关无法通过法律监督职能对行政机关的不作为实现有效制衡。

3.行政公益诉讼是客观诉讼，可以弥补主观诉讼的不足。(9)参见余凌云、郑志行：《个人信息保护行政公益诉讼的规范建构》，《人民检察》2022年第5期。行政诉讼法规定，要想提起诉讼，必须证明自己与被诉行政行为存在法律上的利害关系，而行政公益诉讼纯粹是为了公共利益而提起的行政诉讼，不受《行政诉讼法》第2条规定的限制。如在2016年没有正式启动公益诉讼制度之前，赖岱峨认为湖南省博物馆改扩建工程破坏了文物保护单位湖南烈士纪念塔的天际背景向法院提起行政诉讼，湖南省长沙市岳麓区人民法院以湖南文物局、长沙市文物局不履行法定职责系公益诉讼，相关改扩建工程与文物局不具有法律上的利害关系为由裁定不予受理。(10)湖南省长沙市岳麓区人民法院(2016)湘0104行初19号行政裁定书。由此可见个人是无法通过私益诉讼有效解决权利救济，行政公益诉讼的出现，可以弥补主观诉讼的不足。

(二)引入行政公益诉讼的可行性

1.落实践行习近平法治思想的需要。党的十八大以来，习近平总书记对公益诉讼检察工作作出了一系列重要论述。公益诉讼检察是在习近平法治思想指引下孕育、成长和发展的，蕴含着习近平法治思想的基因密码。(11)参见胡卫列：《以习近平法治思想为指导完善公益诉讼制度》，载《公益诉讼检察工作指导》2023年第1辑。党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，习近平总书记还专门对作出公益诉讼这项规定作了解读。习近平总书记指出，检察机关对行政违法行为的监督，主要是依法查办行政机关人员涉嫌贪污受贿、渎职侵权等职务犯罪案件，范围相对比较窄，而实际情况是，行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为，作出这项规定，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。(12)习近平:《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定〉的说明》,载新华网http://www.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372_3.htm,2023年10月16日访问。之后，党的十九届四中全会在“加强对法律实施的监督”中明确要求“拓展公益诉讼案件范围”。2020年9月18日，最高人民检察院为深入贯彻党的十九届四中全会精神，专门制定印发了《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》，要求积极稳妥办理安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件，同时将办理新领域案件的指导思想从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”(13)《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》第1条规定，“积极”就是要坚持在政治站位上对人民高度负责、勇于担当作为，“稳妥”就是要秉持法治、理性精神，立足公益诉讼检察职能定位，把握办案程序和实体的规范性，聚焦重点领域，注重办案质效，做足做实调查取证、研究论证、民意舆情研判等工作，争取各方支持。，指导思想的调整从政策层面要求各地大胆的探索文物和文化遗产保护等领域案件的办理。自此之后，各地开展了文物和文化遗产保护领域的专项，如甘肃省人民检察院与甘肃省文物局联合开展了国有文物保护专项行动，同时各地在深化开展国有文物保护检察公益诉讼专项监督活动中，突出革命文物、烈士纪念设施等红色资源保护检察公益诉讼工作。2021年4月，在建党百年之际，最高检下发《关于结合党史学习教育活动切实做好革命文物等红色资源保护检察公益诉讼工作的通知》，要求各地以扎实的办案成效助力红色资源保护利用。2021年6月，退役军人事务部联合最高人民检察院等13部门印发《关于建立英雄烈士保护部门联动协调制度的意见》，明确要求检察机关发挥公益诉讼检察职能作用，切实加大英雄烈士保护力度，维护国家利益和社会公共利益。同时，退役军人事务部、最高人民检察院联合印发《关于全国县级及以下烈士纪念设施管理保护专项行动的通知》，明确检察机关可以针对烈士纪念设施保护管理中存在的问题开展行政公益诉讼。数据显示，在加强红色资源保护管理的大背景下，2021年1月至2022年12月，检察机关共办理革命文物、烈士纪念设施等红色资源保护领域公益诉讼案件7900余件(14)《守护好我们的精神家园——检察机关开展红色资源保护公益诉讼专项监督工作纪实》，载最高人民检察院，https：//www.spp.gov.cn//zdgz/202308/t20230801-623659.shtml，2023年10月16日访问。，进一步推动了红色资源的保护工作。检察机关办理烈士纪念设施等红色资源保护领域公益诉讼案件就是将习近平法治思想落实到每一起行政公益诉讼案件的具体实践。

2.行政公益诉讼较民事公益诉讼在英烈设施保护领域更具制度优势。一方面有学者认为，英烈权益的行政保护更为及时和高效，检察机关应当确立“行政公益诉讼优先于民事公益诉讼”的办案原则。(15)参见黄忠顺：《英烈权益诉讼中的诉讼实施权配置问题研究兼论保护英雄烈士人格利益的路径抉择》，载《西南政法大学学报》2018年第4期。如最高检直接立案办理的陈望道姓名、肖像保护行政公益诉讼案，该案中，损害社会公共利益的商标是合法注册的，要纠正涉案企业侵害陈望道姓名、肖像的违法行为，必须同步纠正注册商标的问题，检察机关如提起民事公益诉讼，除非某企业开发公司主动申请撤销“望道”等注册商标，否则停止侵害的民事公益诉讼无法达到理想效果，最高检从公益诉讼的立法目的出发，探索以行政公益诉讼的方式，向国家知识产权局商标局提出检察建议，督促依法履行行政监管职责，从根本上高效解决了涉案企业侵害陈望道姓名、肖像违法行为。(16)参见胡卫列、易小斌：《陈望道姓名、肖像保护行政公益诉讼案的办理与思考》，载《中国检察官》2022年第8期。又如义乌市检察院针对有人在互联网肆意侮辱、诋毁、歪曲在火灾中牺牲的二位烈士邹宁浩、王燊名誉的行为，根据《中华人民共和国英雄烈士保护法》第23条的规定，向义乌市公安局制发诉前检察建议，要求公安机关会同相关部门依法履职，要求网络运营者采取切实手段，保护英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉不受侵害。(17)参见范跃红、邹炜：《烈士岂容肆意诋毁——浙江义乌：启动保护英烈名誉案公益诉讼诉前程序》，载《检察日报》2018年5月10日。另一方面经对最高人民检察院和退役军人事务部联合发布的23起烈士纪念设施保护公益诉讼典型案例分析(18)2021年6月27日最高人民检察院和退役军人事务部联合发布十四起红色资源保护公益诉讼典型案例；2021年9年29退役军人事务部、最高人民检察院联合发布9起烈士纪念设施保护行政公益诉讼典型案例。，检察机关通过行政公益诉讼解决了行政监管难题，行政公益诉讼制度更加凸显。一是保护的公益更全面，如从受损的英烈设施来看，包括旧址、遗址、烈士墓、纪念馆、故居、史迹、烈士陵园、纪念碑以及未核定的纪念设施；二是纠正的违法情形多样，不仅有英雄烈士保护法28条规定的侵占、破坏、污损英雄烈士纪念设施的情形，而且有消防安全、环境污染、日常管理等影响烈士纪念设施庄严、肃穆、清净的环境和氛围的情形；三是从监督对象来看，烈士纪念设施保护监管部门存在“人人有权管，人人都不管”的现象，行政公益诉讼厘清了职能交叉、多头管理的监管难题；四是办案方式灵活多样，有诉前磋商、公开听证、检察建议、提起诉讼等多种方式；五是从办案效果来看，实现政治效果、社会效果、法律效果的有机统一，检察机关通过公开听证、圆桌会议，主动邀请人大代表、政协委员、人民监督员和行政机关代表一起参与办案，共商治理难题，弥补制度短板，出台相关机制，如贵州省人民检察院立案办理的督促保护刀靶水红色遗址行政公益诉讼案中，助推出台了地方性法规《遵义历史文化名城保护条例》，促进烈士纪念设施保护治理体系和治理能力现代化。

3.实践中已经有法院就烈士纪念设施保护行政公益诉讼作出判决。以“烈士纪念设施”“公益诉讼”为关键词在人民法院裁判网检索，共检索到8件相关案件的行政判决。如图所示，8个案例都引入行政公益诉讼，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款和《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条的规定，检察机关有权对被告不依法履行职责、损害国家和社会公共利益的违法行为提起行政公益诉讼，法院并依据行政诉讼法的相关规定判决行政机关对损害的烈士纪念设施采取有效监督管理及保护措施或确认行政行为违法。

表1 关于部分烈士纪念设施保护行政公益诉讼判决

(三)引入行政公益诉讼的正当性

1.烈士纪念设施保护具备公共利益属性。公益保护是公益诉讼的核心价值标准，是这项制度的出发点和落脚点。(19)参见张雪樵：《检察公益诉讼比较研究》，载《国家检察官学院学报》2019年1期。《人民检察院公益诉讼办案规则》第67条规定了行政公益诉讼立案的首要条件是国家利益或者社会公共利益受到侵害。有学者指出，英烈条款的规范目的在于保护社会公共利益。(20)参见田炀秋：《英烈条款的规范目的：保护社会公共利益——基于政治考量之重构》，载《民间法》2018年2期。《英雄烈士保护法》第1条对立法初衷予以明确，旨在强化民族英雄先烈的保障，捍卫民族英雄，发扬民族英雄先烈奉献精神和爱国精神，培养和实践社会主义核心价值观，为实现中华民族伟大复兴中国梦提供了巨大的精神动力。《烈士纪念设施保护管理办法》第1条明确烈士纪念设施保护的作用是传承弘扬英烈精神和爱国主义精神，褒扬英烈、教育后人。从我国传统的国家机关、民族主义公共利益观看，现今保存下来的烈士纪念设施等红色资源，都蕴含着感人至深的红色往事，凝结着中国共产党团结带领人民艰苦奋斗的牺牲奉献，是不可再生、不可替代的珍贵资源，具有明显的社会公共利益属性。因此，从法理的角度看，将烈士纪念设施保护纳入行政公益诉讼领域符合公益诉讼制度的出发点和落脚点。

2.引入行政公益诉讼具备法规规范依据。根据《民法典》《中华人民共和国英雄烈士保护法》《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的有关规定，已明确侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为，属于检察民事公益诉讼的监督范围。关于检察行政公益诉讼是否适用英雄烈士纪念设施等红色资源监管领域，这里需要讨论两个方面的问题，一是《行政诉讼法》第25条第4款关于公益诉讼范围中“等”的表述理解，二是地方性法规能否作为拓展公益诉讼领域范围的规定。有学者认为，诉讼制度是一种中央事权，应由法律规定。一些学者、人大代表对于以决议程序出台的专项决定授权公益诉讼新领域提出质疑，认为违反法律规定。(21)《关于推动地方立法构建中国特色检察公益诉讼制度体系的情况报告》，载《公益诉讼检察工作指导》2022年第1辑。也有学者认为，民事诉讼法、行政诉讼法关于公益诉讼范围中“等”的表述，并没有特别说是“等”内还是“等”外，从党的十九届四中全会明确提出来拓展公益诉讼案件范围来看，并没有明确限定具体范围，把法律规定的领域理解为列举而不是局限于这些领域，可能更符合中央关于制度设计的初衷。地方性法规关于公益诉讼领域范围的规定，不是新的赋权，而是一种结合地方实际的具体细化，是符合立法要求的，以地方人大规范性文件为依据进行符合当地特点的新领域探索是没有问题的。(22)参见胡卫列：《当前公益诉讼检察工作需要把握的若干重点问题》，载《人民检察》2021年第2期。笔者认同这种观点，首先各省专项决定的出台，为公益诉讼实践办案提供了有力依据，其次《行政诉讼法》第25条第4款“等”扩充到包括英雄烈士纪念设施等红色资源监管领域符合法律规定和时代需求。

3.部分地方性法规已明确将英烈纪念设施保护纳入检察公益诉讼。一是专项决定。专项决定是省级人大常委会作出的规范性文件，但本质上是地方权力机关以具有规范效力的法律文件形式，对检察机关和各相关主体就落实中央关于检察公益诉讼的决策部署提出具体要求、作出具体规范。(23)参见胡卫列：《检察公益诉讼地方立法研究——以25个省级人大常委会关于检察公益诉讼专项决定为样本》，载《国家检察官学院学报》2023年第3期。笔者通过以下图表对29个省级人大常委会关于加强检察公益诉讼工作的决定分析，已有内蒙古自治区、黑龙江省、云南省、陕西省和甘肃省等5个省份明确将侵占、破坏、污损英雄烈士纪念设施的行为纳入检察公益诉讼。二是政策文件。《最高人民检察院民事行政检察厅关于贯彻〈中华人民共和国英雄烈士保护法〉捍卫英雄烈士荣誉与尊严的通知》第5条第4款明确规定，“要注意督促负责英雄烈士保护工作的部门和行政机关依法履行监管职责。对于属于国有文物的英雄烈士纪念设施，相关行政机关违法行使职权或者不作为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定的，可以提起行政公益诉讼。”

综上所述，在现有法律框架制度下，检察机关可以根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，对侵占、破坏、污损英雄烈士纪念设施的行为开展行政公益诉讼，以此最大化地保护英雄烈士，以检察担当培育和践行社会主义核心价值观。

三、完善行政公益诉讼的基本构想

在明确应当将行政公益诉讼引入英烈权益保护领域后，如何构建行政公益诉讼的规则便成为核心命题，英烈权益保护领域行政公益诉讼制度应当如何完善？

(一)在立法方面完善公益诉讼制度规范

笔者认为，在立法层面解决以上问题，主要有两种解决方案：其一，在现有法律框架下，对烈士保护法第25条进行修改，修改方式可以参照《军人地位和权益保障法》第62条规定：“侵害军人荣誉、名誉和其他相关合法权益，严重影响军人有效履行职责使命，致使社会公共利益受到损害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼”，抑或者参考已经出台的地方性法规的表述，如参照《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第2条规定，在烈士保护法第25条“检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼”的表述上增加“侵占、破坏、污损英雄烈士纪念设施，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼”。其二，检察公益诉讼专门立法，明确区别英烈名誉保护和英烈纪念设施保护，从单独立法的角度赋予在英烈名誉保护和英烈纪念设施保护中开展行政公益诉讼，从而在不修改众多领域立法的情况下，有效实现公益诉讼的效果。

(二)在执法方面加强文物行政执法与检察公益诉讼衔接机制

文物安全执法巡查是文物保护管理的重要手段，“90%以上的安全隐患都是在各种巡查中发现”。(24)殷连生：《文物安全执法巡查效能比较研究》，载《中国文物报》2022年8月30日。《公益诉讼办案规则》第24条规定了检察机关公益诉讼线索来源有6种情形，其中第3种情形是行政执法信息共享平台上发现，因此检察机关应依托现有的制度机制，如13部门共同印发的《关于建立英雄烈士保护部门联动协调制度的意见》，进一步加强与行政机关，特别是退役军人事务管理、文物保护部门的联系，建立高效便捷的信息共享、案件线索相互移送、案件线索研判、案件协查等协作机制，健全联席会议、定期通报情况等常态化协调联动机制。通过加强文物行政执法与检察公益诉讼衔接机制，有效克服《英雄烈士保护法》第25条第3款规定的行政机关主动报告制度的困境。

(三)在司法方面注重增强公益保护实效

英烈纪念设施保护工作内容繁琐，工作要求精细，开展难度较大，需要多个机关共同协作配合，完成英烈纪念设施保护工作。现阶段，专门从事公益诉讼的检察人员较少，导致部分公益诉讼案件办案质效不高。一是要加强公益诉讼检察队伍建设，选拔能力强、肯学习、有干劲的检察人员加入公益诉讼检察队伍，提升办案质效。二是总结办案规律，明确监督范围。实践中可主要围绕以下违法情形进行监督：(1)擅自拆除、改(扩)建红色文化遗址，或未经批准迁移烈士纪念设施；(2)非法侵占烈士纪念设施保护范围内的土地、设施以及在红色文化遗址保护范围内生产、储存易燃、易爆、放射性、腐蚀性危险品，排放污染物，倾倒、焚烧垃圾和其他废弃物，采石、采矿、爆破、开荒、挖掘、取土；(3)破坏、污损红色文化遗址和烈士纪念设施；(4)损毁或者擅自移动、拆除红色文化遗址保护标志、纪念标志；(5)在烈士纪念设施保护范围内为烈士以外其他人修建纪念设施、安放骨灰、遗体；(6)在烈士纪念设施保护范围内从事与纪念烈士无关的活动的及其他影响烈士纪念设施庄重、肃穆、优美环境和气氛的行为；(7)对革命英雄烈士纪念设施疏于管理以及对散葬烈士、无名烈士墓等零散军人烈士纪念设施缺少有效保护的情形；(8)其他违反英雄烈士保护法和烈士纪念设施保护管理办法等法律法规的行为。三是英烈纪念设施保护案件毕竟是新领域案件，要借鉴传统四大领域的办案规律，按照最高检提出的公益诉讼检察重在精准规范要求，全面调查取证，重视诉前磋商程序，找准损害英雄纪念设施的突出问题，做好检察建议与诉讼请求的衔接，规范检察建议制发程序和内容，增强针对性。同时严格按照《人民检察院公益诉讼办案规则》的相关规定，严把立案关、证据关、检察建议关、整改落实关和起诉关，对未整改、虚假整改、反弹回潮的要敢于提起诉讼，增强公益保护实效。

(四)在普法方面积极开展烈士纪念设施保护行政公益诉讼宣传

烈士纪念设施等红色资源记录着直抵人心的红色故事和继往开来的历史瞬间，它也是中国共产党百年奋斗史的见证者，传承着催人奋进的红色基因。但由于烈士纪念设施等红色资源没有被很好地进行宣传、被大家了解它的历史与作用，有的还遭到了一定程度的破坏。检察机关要充分发挥自己的作用，积极履行公益诉讼职能，在当地设立革命文物宣传周，向群众宣传讲解烈士纪念设施等红色资源的意义，与有关单位一起邀请群众实地参观革命文物遗址，共同保护烈士纪念设施等红色资源。同时加强军地合作，汇聚革命文物司法保障，推进烈士纪念设施合理利用，让红色资源优势“活起来”。另一方面，在办理案件中要创新办案方式，可以把相关办案活动放到烈士纪念设施场所，也可以邀请烈士纪念设施所在地周边的单位和群众参与和观摩公开听证、公开宣告等办案活动。同时注重典型案例的宣传和推广，主动引导群众关心、支持并参与烈士纪念设施保护行政公益诉讼检察工作，以此拓展案件线索渠道。

结 语

英烈纪念设施保护是一项系统工程，需要退役军人事务部门、文物保护部门、检察机关共同推动。在我国红色资源保护利用的治理思路上，各级有关职能部门是公益保护的第一顺位者。随着公益诉讼制度的不断完善，检察公益诉讼已成为司法参与促进国家治理的重要组成部分，检察机关需以通过协同相关职能部门依法能动履职，追究侵占、破坏、污损英雄烈士纪念设施主体的法律责任，持续助力做好英雄烈士纪念设施等红色资源保护、管理、运用的“大文章”。