中国的确认无效判决:实证研究与未来展望

汪厚冬

一、导 论

在行政行为效力论体系中，行政行为无效是最饱受争议的效力之一，而确认无效判决是行政行为无效在行政诉讼中的具体化，其作为一种行政诉讼的判决类型，最早出现在2000年公布《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2000〕8号，已废止)第57条第2款，但无论是从该法条的文本表述(1)《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2000〕8号)第57条第2款规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：(一)被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；(二)被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(三)被诉具体行政行为依法不成立或者无效的”。该规范内容对于确认无效的价值意义在于宣示肯定意义，其实际价值不大。如若出现法条所述的三种情形，具体应当适用确认违法判决还是确认无效判决该司法解释没有规定，也没有对行政行为无效的情形进行较为具体的类型化。，还是从相关案例的统计(2)如有统计数据指出，2000年-2013年人民法院作出的行政裁判中关于确认无效的判决总计才15件。参见刘永振：《行政行为无效的裁判标准实证研究》，河南师范大学2019年硕士学位论文，第1页。，均表明该判决的适用长期处于一种有名无实的状态。2014年11月1日新修订的《行政诉讼法》第75条明确规定了确认无效判决，但其适用效果并不十分理想。(3)通过中国裁判文书网的初步检索，在2015年新《行政诉讼法》颁布实施后与2018年新《行政诉讼法》解释颁布前的这段时间内，共有不超过1000件案件适用了确认无效判决。可以看出，虽然适用确认无效判决案件的绝对数量大幅增加，但是相较于行政案件的总数占比仍很小，约占行政诉讼案件总数的0.18%。2015年一审行政案件结案198772件，2016年一审行政案件结案225020件，2017年一审行政案件结案229112件，2018年一审行政案件结案251355件，参见最高人民法院公报之司法统计。2018年2月8日公布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号，下文简称《行诉解释》)，对确认无效判决的实施提供了更为具体的指引。《行诉解释》颁布至今已有一段时间，通过对确认无效判决的实证研究，可以对近年来确认无效判决的司法适用做一个总体评价，若确认判决大量出现在人民法院行政审判实务中，则必将为行政行为无效理论争议的化解提供有效参考，且可以统一司法适用，增强可操作性，明确裁判标准；否则，确认无效判决与行政行为无效理论就可能被挑战。

有鉴于此，本文尝试利用中国裁判文书网所公开的2018年2月8日(4)2018年2月8日公布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第99条进一步明确了《行政诉讼法》第75条规定的“重大且明显违法”，相比较2015年5月1日(2014年11月1日修订的《行政诉讼法》生效日期)至2018年2月8日这段时期而言，只有对该司法解释生效之后的确认无效判决进行实证分析才更具有价值意义，故本文实证研究所涉案例的研究开始于2018年2月8日。至2021年10月31日之间的裁判文书，对全国范围内人民法院审理涉确认无效的诉判案例进行定量实证分析，考虑到我国确认无效判决的现实图景可能较为丰富，故而，本文先对确认无效判决进行司法概览式的描述，接着再从样本选择、受理确认无效之诉的统计与分析、判决确认无效案件的统计与分析以及主要发现等方面展开分析，最后，在验证发现的基础上，对确认无效判决的未来作出展望。

二、确认无效判决的司法概览

根据《行政诉讼法》第75条和《行诉解释》第99条规定，我国确认无效判决的适用标准是“重大且明显违法”，为此，我们在中国裁判文书网上以“确认无效”为全文关键词进行搜索，案件类型限定为行政案件，文书类型限定为判决书，且同时判决时间限定为2018年2月8日至2021年10月31日，剔除相似案例及无关案例后，发现人民法院肯定确认无效判决的案例共有134个，人民法院适用标准与数量的大致统计如表1所示，但仍需要说明的是虽然有效样本仅134个，但是部分案件中为了增强说服力，法院会列举出两项或多项理由来论证相关行政行为无效，故而该统计表中数量之和(151例)超过了人民法院作出确认无效判决的案例(共有134个)。为了更好展示人民法院对确认无效之诉的态度，本部分将通过归纳总结有代表性的案例，对《行诉解释》颁布后司法实践中确认无效的适用标准进行概括说明。

表1 判决行政行为无效适用标准频数统计表

(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格

在上述统计案例中，涉及该项主要有两种情形：不是行政主体和行政行为实施主体超越职权，前者如在武某勇诉郑州市公安局嵩山路分局公安行政管理一案中，作为二审的河南省郑州市中级人民法院认为嵩山路分局治安管理服务大队既不属于法律、法规授权的派出机构，其行为又未超出法定授权范围。于是，该行政行为应被视为嵩山路分局做出，有权复议机关应为嵩山路分局的上一级行政机关。故法院确认嵩山路分局对其治安管理服务大队的行政行为做出复议决定的行政行为无效。(5)河南省郑州市中级人民法院(2019)豫01行终973号行政判决书。后者如在盘州市某供销合作社与盘州市刘官街道办事处房屋拆迁安置补偿协议纠纷案中，作为二审的贵州省六盘水市中级人民法院认为，“所谓不具备行政主体资格是指行政机关实施了非本机关权限范围内的行为，且该行为性质与其权限范围并非同一性质”，本案中，上诉人盘州市某办事处并不具备拆迁安置补偿的法定职责，其也未提交市、县人民政府等有权实施安置补偿职责行政机关委托的相关证据，上诉人以其自身名义与王某荣签订《拆迁安置补偿协议书》超越其法定职权范围且与其职权范围并不属于同一性质。(6)贵州省六盘水市中级人民法院(2019)黔02行终12号行政判决书。

(二)行政行为没有法律规范依据

根据2018年《行诉解释》第99条规定，该处的没有法律规范依据，仅限于减损权利或者增加义务的行政行为，其主要原因在于“减损权利或者增加义务”具有制裁性，以及确认无效的后果等因素综合考量。在上述统计案例中，没有法律规范依据主要有两种情形：不存在或未明确法律文件与依据明显错误的法律文件，前者如在河池市某矿业开发有限公司诉河池市金城江区人民政府其他行政行为案中，金城江区政府于某矿业公司矿区主路口处设立了一块标示牌，上有“板宁锡铅锌矿永久关闭危险区域严禁进入”字样，落款为金城区人民政府。区政府无论是在作出本案被诉行政行为时，还是庭审答辩中，既未列明法律依据又无事实依据。该行政行为并非像行政机关所辩称，只有“警示”的意思表示，客观上向外界告知了该矿区已被关闭，减损了原告的权利。故人民法院依据《行诉解释》第99条第2项认定其减损权利的行政行为没有法律规范依据，从而判决被诉行政协议无效。(7)广西壮族自治区高级人民法院(2019)桂行终818号行政判决书。后者如在李某君诉内蒙古自治区赤峰市松山区人民政府征拆补偿协议无效及行政赔偿案中，区政府提交了上级政府颁发的《关于内蒙古自治区赤峰监狱迁建项目建设用地的批复》，但经法院核对，该规范性文件中的批复土地范围不包括原告的土地，即涉案区政府不应该依据该批复做出行政征收行为。(8)内蒙古自治区高级人民法院(2020)内行终242号行政判决书。

(三)行政行为的内容客观上不可能实施

在学理上，行政行为的内容客观上不可能实施，通常包括事实不能与法律不能两种情形。但在上述统计案例中，行政行为的内容客观上不可能实施主要属于事实不能的情形，且在相关案例中人民法院对于“客观上不可能实施”的理解总体上较为宽泛。如在中国农业银行股份有限公司西峡县支行诉西峡县自然资源局行政登记案中，西峡县自然资源局作为权利登记机关依法应当履行查验土地使用证真实性与合法性的义务，且自然资源局有条件和能力进行查验。而其未调查清楚涉案土地使用权权属，法院认为其依据虚假土地使用权证作出的他项权利登记内容客观上是不可能实施的，并且他项权利人的权利实际上也不可能实现，确认无效的理由同样为客观上不可能实施。(9)河南省南阳市中级人民法院(2019)豫13行终312号行政判决书。在该案中，人民法院未明示该“客观不能”属事实不能还是法律不能，但他项权利人的权利如占有、使用、收益、处分的权能，只要土地是真实存在的，客观上就能够实施；若将该客观不能理解为因为他人事实上的所有权受法律保护而法律不能，则是对“法律不能”作了扩张理解。

(四)其他重大且明显违法的情形

在上述统计案例中，适用《行诉解释》第99条第4项兜底条款的“其他重大且明显违法的情形”(不包括适用民事法律规范)作为裁判理由的，主要有五种情形：没有事实根据、严重违反法定程序、严重违反法律规定、违反法律原则与不满足形式要件。

1.没有事实根据

事实依据是发生行政法律关系的前提，没有事实根据，就没有行政法律关系的发生，故而，没有事实根据应属于其他重大且明显违法的情形之一，在实务中，也是如此。如在罗某斌诉都匀市住房和城乡建设局城乡建设行政管理案中，人民法院查明存在涉案房屋权属不明的情况，虽然房屋征收部门不具有对房屋权属或相关法律争议进行确认或裁判的职责，但应当全面客观的对案涉房屋及其土地权属登记情况进行登记调查、资料收集以明确房屋的权属现状。法院认为被告在房屋权属存在争议的情况下将争议一方作为被征收人与其签订协议明显缺乏事实根据，最终法院判决确认该行政行为无效。(10)贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院(2018)黔27行终187号行政判决书。

2.严重违反法定程序

在上述统计案例中，裁判理由中包括“违反法定程序”的判例共12件，但仅有3件单独以程序问题为由适用兜底条款，其裁判理由中包含“严重违反法定程序”的表述。将3个案例进行归纳总结，发现如下共性：一是该程序瑕疵影响了社会公益或者是广泛的第三人利益，对应裁判理由中的“严重”，其严重程度是对于事实结果而言的；二是违反了法律的规定，如上述案例的《土地管理法》，而非层级较低的规章或其他规范性文件，同样对应裁判理由中的“严重”，其严重程度是对于违法性质而言的；三是违反了法律的明文规定，是实体法而非法律原则，对应裁判理由中的“违反法定程序”，也对应法条中的“明显”。之所以进行严格的限定，是为了与《行政诉讼法》第70条第3项“违反法定程序的”相区分，后者将适用撤销判决。当然，这并不意味着没有满足上述情形之一，人民法院就不能作出确认无效判决。事实上，若只满足了“违反法定程序”却在事实后果或违法性质上不严重，法院依然可能做出确认无效判决，具体将在下文“联合原因”中有所论述；若违反的不是法律的明文规定而是法律原则亦然。

3.严重违反法律规定

在刘某云诉镇平县房产服务中心行政登记案中，河南省高级人民法院认为：无效行政行为具有外在的“明显违法性”和内在的“重大违法性”。前者指依普通人的理性和经验就能判断行政行为的违法性；后者指行政行为严重地违反了法律法规规定。在本案中，由于原告刘某云之子刘某克没有提供任何书面证据能证明该房屋为且仅为其夫妻二人财产的情况下，县房产局工作人员利用虚假的“国有土地使用权证”等相关材料，为其完善登记申请材料并办理房屋产权证，进而将该房屋登记到李某克夫妻名下。再审人民法院认为办理房屋所有权证的涉案行政行为，严重违反了房地产登记管理法律法规，是普通人凭借理性和经验就能判断的违法行为，应属无效行政行为。(11)河南省高级人民法院(2019)豫行再158号行政判决书。其实，从法规范内容自洽角度观之，上述“没有法律规范依据”与“严重违反法定程序”均不属于该处的“严重违反法律规定”，故该处的“严重违反法律规定”应仅限于行政行为的实施将严重损害公共利益或他人合法权益。

4.违反法律原则

在行政法律适用方法中，当法律规则存在规范漏洞或适用法律规则导致不正义时，法律原则就有适用的可能，在包某诉通辽市人力资源和社会保障局工伤行政确认案中，市社保局已经针对包某母亲的死亡，作出了工伤认定决定书并向原审原告与原审第三人送达，而在该工伤认定决定书未被相关行政机关或司法机关撤销、注销或确认无效的情况下，市社保局于2018年却重新作出不予认定工伤决定书，属于重大且明显违法情形，应当被确认无效。(12)内蒙古自治区通辽市中级人民法院(2019)内05行终89号行政判决书。在该案中，人民法院虽未明确指出违反了哪项具体的法律原则，但通过对事实的分析，该行政机关出尔反尔，随意变更已成立并生效的行政行为，这明显与“诚信原则”相悖。

5.不满足法定形式要件

在王某春诉淮安市淮阴区人民政府信息公开案中，区政府虽然对原告的信息公开申请进行了答复，但该答复未加盖发文机关印章，也无标题、文号、落款日期等，于是，人民法院认为，行政机关作出公文必须符合法定的形式要件要求，否则为无效公文。(13)《江苏省政府信息公开暂行办法》(苏政发〔2006〕95号)第21条第2款规定：“政府信息公开义务人以书面形式向申请人提供政府信息的，应当加盖本机关印章”。该答复显然不符合形式要件要求，应当被确认无效。(14)江苏省淮安市中级人民法院(2018)苏08行初15号行政判决书。但对于不满足法定形式要件的行政行为是否一律属于其他重大且明显违法的情形却值得进一步研究，基于行政效益原则，特定情形下一些形式瑕疵应允许补正，如一些笔误行为。同时，在逻辑上只有行政行为依法成立后才能讨论其效力问题。

(五)援用民事法律规范

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号，下文简称《行政协议解释》)第12条第2款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”，在上述统计被确认无效的案例中，共35件案例中涉及民事法律规范的适用问题，如在任某明诉巫溪县古路镇人民政府、巫溪县规划和自然资源局行政补偿案的二审(15)重庆市第二中级人民法院(2020)渝02行终257号行政判决书。、张某明诉江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会行政补偿案(16)江苏省南通经济技术开发区人民法院(2018)苏0691行初567号行政判决书。、褚某雷诉枣庄市薛城区人民政府行政补偿案(17)山东省枣庄市中级人民法院(2020)鲁04行初91号行政判决书。以及刘某锋诉被告兴平市人民政府行政补偿案(18)陕西省咸阳市中级人民法院(2018)陕04行初136号行政判决书。等四案中，人民法院分别以损害社会公共利益、胁迫、行政协议签订人为无民事行为能力以及违反法律强制性规定等为由分别确认了相关行政补偿协议无效。但纵观这些案例，人民法院却对判决理由产生了分歧，即大多数法院既列举了《行政诉讼法》第75条确认无效相关规定，又列举了《合同法》中关于合同无效的相关规定，主要以后者为理由；也有法院未列举《合同法》中关于合同无效的相关规定，但又试图说明胁迫、违反法律强制性规定等理由属于“其他重大且明显违法”的情形，以《行诉解释》的兜底条款为确认无效的理由。

(六)联合原因

在实务中，行政行为可能存在两个或两个以上的违法因素，于是在行政审判实践中，人民法院常常根据多个违法因素作出确认无效判决，在此，我们将其称之为联合原因，在实务中，具体又可以被分为两种情形：一种是主理由足以导致行政行为无效的法律后果，辅理由仅为增强说服力或提示行政机关的其他违法行为，如平泉县某养鸡专业合作社诉平泉市人民政府行政协议案中“主要事实依据不足”与“程序明显违法”的关系，从判决逻辑上，“程序明显违法”是进一步补强基于“主要事实依据不足”而导致行政协议无效的情形。另一种是仅依据一种理由不会导致行政行为无效，但人民法院却将两种或多种理由结合起来判断，认定其属于“其他重大且明显违法”的情形，如在陈某柱诉长沙市雨花区人民政府、长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室行政征收补偿案(19)湖南省高级人民法院(2018)湘行终1834号行政判决书。中，违法事实有二：一是区征收办委托评估公司仅对涉案房屋的部分楼层装饰装修物进行了评估，该评估报告所认定的房屋装饰装修实物数量与客观事实不一致，人民法院将该违法事实评价为“认定事实错误”；二是区政府及区征收办在对涉案房屋装饰装修物的评估程序中未告知陈某柱(涉案房屋的承租人)相关情况，在其向区政府及区征收办出具了维权报告后，也未获得行政机关采取的任何解释或补救措施，人民法院将该违法事实评价为“程序明显违法”，根据《行政诉讼法》第70条规定，“认定事实错误”抑或“程序明显违法”都属于撤销判决的适用情形，但是作为终审的湖南省高级人民法院却将“认定事实错误”与“程序明显违法”联合起来一并思考，并作出确认无效判决。亦即，若对行政机关的立案、调查取证、决定、告知送达等各个阶段的违法行为分别来看，均达不到“重大明显”的程度，但对于行政诉讼原告来说，上述的每个违法行为都会侵害其一部分合法权益，且这些违法行为聚合起来，最终将严重侵害公民、法人或其他组织的合法权益，这就可能符合“重大且明显违法”的情形。

三、确认无效判决的定量分析(20)本部分由我的硕士研究生(现就职于上海光大证券股份有限公司)邵译韬同学帮忙完成，在此特表示感谢。

(一)样本选择

在中国裁判文书网上以“确认无效”为全文关键词进行搜索，案件类型限定为行政案件，文书类型限定为判决书，且同时判决时间限定为2018年2月8日至2021年10月31日，发现最高人民法院判决书共0份，高级人民法院、中级人民法院及基层人民法院判决书(仅包括一审、二审及再审程序)分别为718份、3361份、2216份。同时，考虑到我国人民法院审级职能是四级两审制，且根据现行行政诉讼管辖制度，基层人民法院对于涉及县级以上人民政府或国务院各组成部门等案件没有管辖权，故而，本文的样本框仅包括高级人民法院和中级人民法院的判决，对其中所涉相关判决进行统计分析研究。

同时，对上述样本的选择还需要作以下两点说明：第一，我们选取能够通过公开渠道搜索到的所有案例，但现实中，仍有部分裁判文书由于各种原因依然没有网上公开，虽然对于未公开的理由我们无从知晓，但是可以确定的是，总体上那些未公开的裁判文书不太具有结构性、系统性的特征，这种随机产生的偏差对研究结论不会产生太多实质性的影响；第二，现有裁判文书的公开规则通常以判决“发生法律效力”为前提，换言之，当事人如果对一审判决提出上诉，则该一审裁判文书要等到二审判决生效后一并公布，其规范依据就在于《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》(法释〔2016〕19号)第7条。(21)《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》(法释〔2016〕19号)第7条规定：“发生法律效力的裁判文书，应当在裁判文书生效之日起七个工作日内在互联网公布。依法提起抗诉或者上诉的一审判决书、裁定书，应当在二审裁判生效后七个工作日内在互联网公布”。这意味着被二审或再审改判的一审判决基本不会出现在公开的案例库中。而该种判决往往以原告败诉、行政机关胜诉居多。因此，样本总体中缺失了一部分行政机关胜诉的案例，从而使得本文统计的原告胜诉率略微偏高。但这种情况同时发生在诉讼请求为确认行政行为无效和诉讼请求为撤销或确认违法等其他诉讼请求的判决中，也发生在不同省份的判决中。而本文研究的主要目的并不是统计最精确的胜诉率，只是将不同省份、层级或审级程序的法院进行对比，故而，这种情况并不会导致结论出现太大的偏差。

另外，在案例库中还有诸多重复案例以及与本文无关的案例，如某些行政赔偿之诉会提及其请求权来源于先前的无效行政行为等，故而，我们对相关案例进行甄别筛选后发现，高级人民法院、中级人民法院的相关判决分别为589件、2181件。同时，为了研究的科学性，我们对这些案例再次进行仔细甄别之后，剔除了部分类似案例，如基本案情、诉讼请求、法院判决结果等基本相同，仅当事人不同的案例，因这些案例满足合并审理条件，故只作为一个样本进行研究。这样高级人民法院、中级人民法院的相关判决就变为266件、854件，即大约一半的案例因具有相似的案件事实而被剔除，不能成为研究的样本。其主要原因在于，在所有请求确认无效的判决中，涉行政处罚、行政许可等案件数较少，而行政征收类案件所占比例较大，特别是对国有(或城镇集体)土地使用权以及宅基地使用权的征收，这类征收往往会划定一片区域，颁布规范性文件后对该范围内的全部房屋或土地进行征收，而非仅仅是针对特定公民、法人或其他组织的行政行为，正因如此，这类案件本身具备了相似的案件特征，即被征收对象往往又出自同一街道、社区(或镇村)集体，常会引发系列普遍性的涉土地征收类案件。在剔除上述案例后，提出确认无效诉请的案例共计1120件(22)在统计案例中，极个别案例是原告并未提起确认无效之诉，但是人民法院却依职权判决确认相关行政行为无效，因这些极个别案例本身并不影响后续研究的科学性，故而，在此我们未作区分。，其中人民法院判决确认无效的案例有134件，占比为11.96%。

(二)受理确认无效之诉的统计与分析

1.人民法院所在省份

图1 法院省份分布频数统计表

在上述统计案例中，若以所涉案件的地域分布上观之，湖南省高级人民法院与其所辖区内的中级人民法院受理公民、法人或其他组织提起确认无效之诉的案件数较多，而上海市高级人民法院与中级人民法院受理的案件数较少，其背后的原因可能十分复杂，但可以肯定的是相关行政争议的发生与城市现代化进程、行政机关行政执法水平等因素是相关的。如前所述，在统计现有案例中，涉土地征收类行政案件占多数，而在城市现代化进程中，必然伴随着土地征收问题，即涉土地征收范围与行政争议发生之间存在着某种程度的正向关联。同时，行政执法水平与行政争议发生也存在着某种程度的正相关。通常情形下，某区域内的行政机关执法水平越高，则产生行政争议的概率越小；某区域内的行政执法水平越高，行政机关的自我纠错能力也越强，即在行政复议阶段或者行政诉讼阶段进行积极的自我纠错，进而避免人民法院作出确认无效的判决。此外，还可能与人口数量以及相关区域民众的法治素养具有某种程度的关联性，人口基数越大，发生行政争议的概率也越大，公民、法人或其他组织提起行政诉讼的绝对数量也越多；而相关区域民众的法治素养越高，则在发生行政争议时，他们也更倾向于选择行政诉讼解决相关行政争议。

2.审级程序

审级程序(件)

在上述统计案例中，高级人民法院和中级人民法院的二审、一审及再审的案件数量分别为916件、193件、11件。而前文提及的基层人民法院有2216份判决，其中不会有二审程序，且绝大部分案件为一审程序，极少部分为审判监督程序，故在所有请求确认行政行为无效的案件中，一审案件有2400余件；二审案件有916件，再审案件有10余件，据此，可以确定该类案件的上诉率约为40%。而据有学者统计2015年至2019年间，行政案件上诉率在40%—50%(23)行政案件上诉率=二审收案数量÷一审结案数量。全国行政案件2016年二审收案104836件，一审结案225020件，上诉率46.5%；2017年二审收案108099件，一审结案229112件，上诉率47.18%；2018年二审收案124806件，一审结案251355件，上诉率49.65%；2019年二审收案139153件，一审结案284362件，上诉率48.94%。参见最高人民法院公报之司法统计，转引自孔繁华：《行政诉讼实质解决争议的反思与修正》，载《法治社会》2022年第1期。，可以看出，涉确认无效之诉的行政案件上诉率与行政案件一般上诉率基本是一致的，这也表明，确认无效之诉所涉争议较大。

3.被告行政机关的级别(24)由于2020年2月5日中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了《行政复议体制改革方案》，该方案明确规定除实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关外，实行集中办理行政复议案件，政府部门不再受理新的行政复议案件，于是各地开始实施新的行政复议体制改革，地方由省(自治区、直辖市)、市、县人民政府行使改革后的行政复议职责，这也在一定程度上影响了被告行政机关级别频数统计，但由于本文统计时间至于2021年10月31日，故该影响可能并不十分明显，因此，本部分没有具体区分经复议后的被告与未经复议后的被告级别。

图3 被告行政机关级别频数统计表

在上述统计案例中，若从被告行政机关的级别上来看，基层人民政府与县级人民政府及其职能部门数量最多，市级、省级及国家级数量依次减少，这基本符合级别越低，管辖的事务越多，也越容易产生纠纷的普遍性认知。但值得注意的是，在上述统计中，基层人民政府与县级人民政府及其职能部门成为被告的频数相近，其产生的原因可能有三：一是统计中发现大部分行政争议都由行政征收引起，而相关法律规定土地征收的适格主体必须是县级以上地方人民政府(25)《中华人民共和国土地管理法》(2019年8月26日修订)第47条第1款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。，故如图3所示，县级行政机关比基层行政机关数量更多；二是基层人民法院审理的行政案件并未被纳入统计范围，而被告为乡镇级人民政府的案件大多是由基层人民法院管辖；而对于被告为县级以上人民政府及其职能部门的案件则由中级人民法院或更高级别的人民法院管辖，且被纳入了统计范围，这也可能导致被告为基层人民政府的案件量少于被告为县级人民政府及其职能部门的案件；三是由于行政争议中不少已经经过行政复议，无论是行政复议维持、行政复议不作为抑或是行政复议改变原行政行为，按照现行行政诉讼法治秩序，复议机关均可能成为被告。而按照行政复议体制改革之前的法治秩序，作出行政复议决定机关可以是同级人民政府或上一级主管部门。故而，在实务中，若原告希望提高一审法院级别以避免地方政府对基层人民法院的干预，他们通常也会据此选择合适的行政复议机关作被告，在某种意义上，这也将促使被诉行政机关级别被提高，尤其县级人民政府(或职能部门)作被告的数量会增多。

4.被告行政机关类型

图4 被告行政机关类型频数统计表

在上述统计案例中，若从被告行政机关类型上来看，政府与其他行政职能部门占比较多，接着是基层政府机关和管理委员会，最少的是基层群众性自治组织，也有部分被告不属于以上类别。其中，其他行政职能部门是指如住建局、市场监管局、林业局等履行特定职能的行政机关；基层政府机关指的是如街道办、征收指挥部等那些政府派出或委托的职能部门。另外，如前所述，在现有公开的行政案件中，涉土地征收类行政案件占多数，该因素也导致政府(尤其是县级以上各级人民政府)占比最高。

(三)判决确认无效案件的统计与分析

在所有受理确认无效之诉的案例中，人民法院最终判决确认无效的案例共有134个，占所有提出确认无效诉讼请求案件比为11.96%。而根据马超等学者在研究了2015-2019年间的近24万份判决书后，相关统计结果显示中级人民法院的行政案件诉讼原告胜诉率为40.2%。(26)参见马超、郑兆祐、何海波：《行政法院的中国试验——基于24万份判决书的研究》，载《清华法学》2021年第5期。据此，可以发现，对诉讼请求为确认行政行为无效的案件，原告胜诉率明显低于该统计的行政案件诉讼原告胜诉的平均水平。另外，由于因变量裁判结果是分类变量，不是连续且可度量的数值，故而，为了进一步研究影响确认无效判决胜诉率偏低的原因，根据统计学理论，我们将使用统计分析软件STATA建立二元logistic回归模型进行分析。由于省份较多(自变量分类超过5类则不适合采用logistic回归模型)而总体样本较少，因此，本部分仅对一些具有代表性的省份进行t检验。

1.二元logistic回归模型分析

二元logistic回归模型：

在该模型中，服从二元logistic分布表示发生的概率，1-P表示没有发生的概率，研究的数据Y只会有数字1和0，所以使用模型构建时，也希望本来原始数据是1，那么模型拟合出来的预测值也尽最大可能接近1，本来原始数据是0，那么模型拟合出来的预测值也尽最大可能接近0。而且等号右侧的X1、X2等均为研究的X即影响因素(自变量)，βX是自变量的回归系数，它表示自变量对确认无效之诉胜诉这一事件发生概率所产生的作用。注意，logistic回归系数反映的是自变量影响的相对幅度，而非绝对幅度。

因变量确认无效判决胜诉情况为定类变量，分为胜诉、败诉两类。其中衡量标准为人民法院是否作出了确认行政行为无效的判决，而不考虑原告的其他诉讼请求。自变量(X)包括法院层级、审判程序、行政机关级别、行政机关类型以及行政案由五项，也均为定类变量。法院层级分为高级人民法院和中级人民法院两类；审判程序分为一审程序、二审程序和再审程序三类；行政机关级别包括基层、县级、市级和省级四类；行政机关类型包括政府、基层政府机关、其他行政职能部门、管理委员会与法律授权的基层群众自治性组织以及其他行政部门六类；行政案由则包括行政征收和非行政征收两类。由法院层级起，以及加入审判程序、行政机关级别、行政机关类型以及行政案由等自变量进行模型嵌套，嵌套结果如表2所示：

表2 确认无效之诉胜诉率回归分析

2.人民法院层级

模型一中，高级人民法院比中级人民法院胜诉概率减少了50.64%(1-e-0.706)，且统计结果在0.01置信水平(27)统计检验中判定显著性的标准被称作置信水平(confidence level)，也译为信心水平，是检验开始之前预先设定的，表示不能拒绝零假设的区间，由于置信水平是人为设定的，由于抽样误差无法完全避免，推断结论也就不具有必然性而是概率性的。上显著；而模型二中胜诉概率则下降至45.28%(1-e-0.603)，且统计结果在0.05置信水平上显著。这说明人民法院的层级影响小部分被审级程序所抵消了。因为高级人民法院审理一审案件比例远小于二审案件，而一审案件的胜诉率会高于二审案件的胜诉率。以后的模型中置信水平进一步降低，且新加入的自变量在统计学上也不显著。究其原因，是因为在置信水平相同的情况下，随着分类进一步增多，各类别的样本数减少，导致置信区间(28)置信区间是指由样本统计量所构造的总体参数的估计区间，能反映出参数可能出现的范围。在统计学中，一个概率样本的置信区间(Confidence interval)是对这个样本的某个总体参数的区间估计。置信区间展现的是这个参数的真实值有一定概率落在测量结果的周围的程度，其给出的是被测量参数的测量值的可信程度，即前面所要求的“一个概率”(置信水平)。增大。

统计结果表明，人民法院层级对法院是否判决确认无效影响显著。具体而言，中级人民法院比高级人民法院更可能作出确认行政行为无效的判决，其主要原因可能是：一是深受行政行为无效理论的影响，高级人民法院对行政行为无效的限定更为严格、适用情况更少；二是从案件本身来说，人民法院管辖级别越高，也表明该案件越疑难、复杂，且涉及社会生活的方方面面越多。而确认无效判决是对行政行为效力的根本性否定，其后果是自始无效、当然无效、确定无效，故考虑到该行政行为涉及社会关系的广泛性，高级人民法院也会更为谨慎地作出确认无效判决。

3.审级程序

模型二中，二审程序比一审程序胜诉概率减少了39.53%(1-e-0.503)，且统计结果在0.05置信水平上显著；再审程序则比一审程序胜诉概率增加了217.09%(e1.154-1)且统计结果在0.1置信水平上显著。随着自变量的不断加入，二审程序的置信水平不断降低，这同样是因为随着分类进一步增多，各类别的样本数减少，导致置信区间增大。值得注意的是，再审程序的胜诉概率不断上升、置信水平不断增强，可能仅仅是因为样本数量偏少(共11件)，且在各个分类下保持了高度的一致性。

上述统计结果表明，审级程序与人民法院是否作出确认无效判决关系密切。具体而言，一审程序比二审程序更可能作出确认行政行为无效的判决，而再审程序作出确认行政行为无效判决的概率比一审程序甚至增加了两倍。前者可能的原因仍是因为随着上诉后管辖法院级别的提高，法院对确认无效判决的作出也会更加谨慎。而后者则可能是因为再审程序需要检察院提出抗诉或者法院认为判决结果确有疑问才能启动，启动时已经包含了部分对结果的偏向。换言之，绝大部分原告申诉案件人民法院认为没有争议，也不会启动再审程序。原判决结果原告往往是败诉的，故而，一旦启动再审程序，则作出确认无效判决的概率也可能会大幅上升。

4.行政机关级别、行政机关类型以及行政案由

行政机关级别、行政机关类型以及行政案由与法院是否作出确认无效判决在统计学上并不呈现出某种程度的相关性。其中，在所有纳入统计的行政案件案由中，行政征收类案件共87件，占六成以上(29)该比例在所有层级法院适用，并不会因为未包括基层法院判决而产生重大偏差。因行政案件上诉率为40%，涵盖了大量基层法院案件，且无证据表明行政征收案件原告上诉率会显著高于非行政征收案件。，即由于样本量所限，表2确认无效之诉胜诉率回归分析中的自变量之行政案由仅列举了行政征收行为和非行政征收行为两大类，若将非行政征收行为进一步分为行政处罚、行政许可、行政强制等行为将会使每个类别下的样本量进一步减少，不利于统计分析。另外，在统计案例中大多数公民、法人或其他组织都与行政机关签订了行政征收类协议。这就意味着，除了行政诉讼法及其司法解释中的确认无效之诉的适用情形之外，也可依据《民法典》合同编关于合同无效相关事由否定相关行政征收类协议的效力。其实，从逻辑上来说，相较于行政处罚、行政许可等传统行政行为，因确认行政协议无效的事由增多，即除了行政行为无效外，还有协议内容违法导致整体行政协议无效，故而，在确认无效之诉中，原告的胜诉概率可能会增加，但该统计结果表明该猜想并没有得到进一步验证。

同时，行政机关级别、行政机关类型与确认无效判决之间在统计学上也未呈现出某种程度的相关性。这其中的主要原因可能是：一方面行政机关并不在意其行政行为到底是被撤销、被确认违法抑或是被确认无效。相反，行政机关更关心的是其作出的行政行为是否能被人民法院所肯认；另一方面，2014年修订后的行政诉讼管辖制度，通过对高级别行政机关采取提高法院审理层级的制度也确实有利于保障司法不受地方政府干预。(30)《中华人民共和国行政诉讼法》(2017年6月27日修订)第15条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：(一)对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；……”。此外，跨行政区划法院改革也一直在进行中，取得了不错的效果，但这并不意味着我国的行政诉讼已经完全免受行政机关的干预，因为该统计结果仅表明不同级别的行政机关以及不同类型的行政机关间不存在显著差异。但无论怎样，行政机关级别与类型在统计学上并不十分相关的结论还是令人欣慰的。

5.人民法院所在地区因素

图5 胜诉案件频数省份统计表

图6 确认无效率省份统计表

在所有受理确认无效诉请的案例中，共有134个案件被人民法院所肯认，地域分布以及人民法院确认无效判决率如上图所示。其中，人民法院判决确认无效绝对数量最高的三个省份依次为江苏省(14件)、湖南省(13件)、河南省和福建省(10件)；而人民法院判决确认无效率最高的三个省分别为内蒙古自治区(31%)、黑龙江省(29%)和福建省(26%)，其余各省判决确认无效率均低于20%。平均确认无效率为11.96%。下面选取几个有代表性的省份进行t检验结果展示。

(1)福建省

表3 福建省t检验

t检验结果表明，福建省法院判决确认无效率高于全国平均判决确认无效率，统计结果在0.05置信水平上显著。

(2)内蒙古自治区

表4 内蒙古自治区t检验

t检验结果表明，内蒙古自治区法院判决确认无效率高于全国平均判决确认无效率，统计结果在0.1置信水平上显著。

(3)黑龙江省

表5 黑龙江省t检验

t检验结果表明，黑龙江省法院判决确认无效率高于全国平均判决确认无效率，统计结果在0.1置信水平上显著。

虽然人民法院判决确认无效率最高的三个省分别为内蒙古自治区(31%)、黑龙江省(29%)和福建省(26%)，但值得注意的是，福建省的显著性水平优于前两者。这是因为，前两者较低的案件数量(21件、16件)使得标准误偏大，相应的，置信区间也被放大。

(4)北京市

表6 北京市t检验

t检验结果表明，北京市法院作出确认无效判决率低于全国平均判决确认无效率，统计结果在0.05置信水平上显著。

(5)湖北省和重庆市

表7 湖北省和重庆市t检验

t检验结果表明，湖北省法院和重庆市法院判决确认无效率低于全国平均判决确认无效率，统计结果在0.1置信水平上显著。

人民法院判决确认无效率最低的三个省(除0外)分别为北京市(5%)、湖北省(6%)和重庆市(6%)。其中，北京市的显著性水平优于前两者。这主要是因为，在北京市23件诉讼请求为确认行政行为无效的案件中，仅1件原告胜诉。

统计结果表明，大部分省份的判决确认无效率与全国平均水平不存在统计学意义上的显著差异(P>0.1)，此处省略不显著省份的t检验过程。但也有小部分(6个)省份存在判决确认无效率偏高或偏低的情况。另外，无论是判决确认无效率最高或是最低的三个省份，置信水平均不足0.01。因此，省份与判决确认无效率关系的结论是：大部分省份人民法院判决确认无效率与全国平均水平没有太大差异，个别省份对判决确认无效率来说会有一定的影响。这种影响的因素可能很多，但其中之一则可能是各省(自治区、直辖市)高级人民法院对于确认无效所涉知识的认识差异所致，各高级人民法院对其辖区范围内的中级、基层人民法院有指导作用，进而导致不同省份的判决确认无效率存在着结构性差异。

(四)小结

本部分除了对受理确认无效之诉的案件和判决确认无效的案件进行分类统计与描述外，还运用了统计分析软件得出了一些中期结论，其中有些影响被计算出了较为准确的百分比，具体包括(根据模型二结果)：

1.确认无效之诉胜诉率(11.96%)显著低于行政案件平均水平(40.2%)；

2.人民法院层级会影响原告胜诉率，高级人民法院胜诉率低于中级人民法院(-45.28%)；

3.审理程序会影响原告胜诉率，再审(+217.09%)、一审(参照组)、二审(-39.53%)胜诉率依次降低；

4.省份因素会影响原告胜诉率，小部分(6个)省份存在原告胜诉率偏高或偏低的情况；

5.行政机关类型、行政机关级别以及行政案由均不是人民法院作出确认无效判决的主要影响因素。

四、影响人民法院作出确认无效判决的可能因素

通过上述定量分析人民法院作出确认无效判决，我们可以发现，总体而言，在行政诉讼中，人民法院作出确认无效判决率较低。无论从案件数量，还是人民法院的裁判肯认的数量，尤其是一二审裁判中，如前述，笔者统计发现在所有提出确认无效诉请的案例中，人民法院最终判决确认无效的案例共有134个，占所有受理确认无效之诉案件比仅为11.96%，即胜诉率仅为11.96%，均明显低于前述行政诉讼案件胜诉率的平均水平。与此同时，确认无效的判决上诉率偏高，达到40%左右，以及通过审判监督程序改判率较高，占36.36%。(31)再审案件共计11件，作出确认无效判决案件为4件，占比为36.36%。这样结果的发生，除了确认无效之诉案件本身争议较大之外，可能还受到其他诸多因素的影响。同时，由于法官主观认知差异等这种相对主观性的影响因素难以获得有效的评判，故我们采取了一种相对客观的立场，认为影响人民法院作出确认无效判决的可能因素主要有行政行为无效理论本身的争议、与撤销之诉的关联、法安定性和社会秩序的稳定性、国家权力配置的功能主义、国家司法权威和人民诉权保障以及受民事法律行为效力判断影响等。

(一)行政行为无效理论本身的争议

在行政行为效力理论中，几乎没有哪一种效力理论可以与行政行为无效理论一样存在着诸多争议，其中，在实体法意义上，行政行为无效理论的主要争议有：行政行为无效概念的肯定与否定，行政行为无效原因与撤销原因的区别基准。第一个争议，在我国，虽然通说承认行政行为无效与行政行为撤销的区别，但是不乏否定“无效行政行为”这一概念者。(32)参见余凌云：《行政行为无效与可撤销二元结构质疑》，载《法治论丛》2005年第4期；黄全：《无效行政行为理论之批评》，载《法学杂志》2010年第6期。其主要理由在于，从法律实证主义的角度看，只要无法获得救济，哪怕行为在理论上是无效的，它在现实中也是有效的，如起诉期限届满后，当事人未对决定提出异议，无效行政决定完全可能变为合法的行政决定，在英国司法裁判中，排除条款和期限条款的效力以及在法定的起诉期限届满后，法院经常成功使用这些规定阻止对无效行政决定提出诉讼。(33)参见[英]彼得·莱兰、戈登·安东尼：《英国行政法教科书》(第五版)，杨伟东译，北京大学出版社2007年版，第469-479页。第二个争议，行政行为无效原因与撤销原因的区别基准问题，概念行政法较为发达的德国认为，行政行为无效“起决定性作用不限于瑕疵的明显性，而且包括瑕疵的严重性”。(34)参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第250-251页。为此，在大陆法系国家或地区以及深受其影响的其他国家或地区，通常均采“重大明显瑕疵”说。何谓“重大明显瑕疵”在理论上与实务上一直存在争议，我国2014年修订的《行政诉讼法》第75条与2018年《行诉解释》第99条也尝试建构出较为清晰的“重大且明显违法”判断标准，这种尝试具有十分重要的意义，但该标准本身仍然存在着很大的模糊性。“对于无效行政行为的认定，到底应当通过‘重大且明显违法’这一普遍标准还是应当通过对具体情形的列举来达到目标？普遍标准与具体情形应当如何无缝对接？”(35)胡建淼：《“无效行政行为”制度的追溯与认定标准的完善》，载《中国法学》2022年第4期。。

其实，作为实体法意义上的行政行为无效理论本身存在的普遍争议，深刻影响着司法裁判中的确认无效之诉，如法官的固有认知为否认行政行为无效理论，则在裁判中容易倾向于排斥确认无效之诉的适用，尤其所涉案情属于“其他重大且明显违法情形”更为明显。在实务中，即便相关法官的固有认知是肯认行政行为无效理论，在面对着“重大且明显违法”这样模糊标准之时，总体也会倾向于保守适用确认无效之诉，以免适用错误造成不必要的负担。这些在前述统计中的不同地区、不同层级人民法院对同一标准的适用本身就存在着某种程度分歧的分析中均有所体现，如在湖北某医疗科技有限公司荆州分公司诉荆州市荆州区李埠镇人民政府城乡建设行政管理案中，人民法院认为李埠镇政府(乡级政府)行使了县级以上地方人民政府的权力属于超越职权，应予以撤销。(36)湖北省荆州市中级人民法院(2018)鄂10行终93号行政判决书。而大部分法院认为该种非同一性质的纵向越权属于“不具有行政主体资格”，应确认无效。由此可见某些地区的人民法院在具体案件中对于“重大且明显违法”的认定标准较为严苛；在层级差异上，也是如此，如在李某宜等诉贵港市港北区贵城街道办事处、贵港市港北区人民政府行政征收案中，一审人民法院认为第三人签订的补偿协议属于无权处分，且事后未被追认，应确认无效，但广西壮族自治区高级人民法院否定了一审人民法院观点，认为构成表见代理，不属于无效情形(37)广西壮族自治区高级人民法院(2017)桂行终932号行政判决书。，在该案中广西壮族自治区高级人民法院就较为谨慎地作出确认无效判决。

(二)与撤销之诉的关联

在行政诉讼类型中，确认无效之诉与撤销之诉、变更之诉存在着某种意义上的关联，如实际情况，较之一般确认之诉，无效确认之诉更接近撤销之诉，因为法律关系仅仅存在于围绕行政行为之效力的争议中。(38)参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》(第5版)，莫光华译，法律出版社2003年版，第323页。故而，在行政诉讼类型体系中，关于确认无效之诉本身的适用争议，主要表现为相较于撤销之诉、变更之诉而言，确认无效之诉本身是否具有独立的诉讼地位，以及确认无效的法律效果是否具有可替代性。

上述实证统计分析结果表明，六成以上的受理确认无效之诉的案件均为涉行政征收类案件，而这些案件不仅涉及一般的事实问题、程序问题与法律适用问题等，还会涉及被征收物的鉴定、补偿等系列问题。若按照传统观点，确认无效之诉不受起诉期限的限制，即使能提起行政诉讼，对于几年前甚至期限更长的房产土地面积的确定、物品价值的鉴定或资产的评估均十分困难。而最高人民法院在张某诉内蒙古自治区赤峰市松山区人民政府行政征收决定案的再审中，认为“为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度，原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任，被告一方亦可提出证据否定对方主张”(39)最高人民法院(2018)最高法行申2496号行政裁定书。，该观点表明，确认无效之诉的举证责任应由原告承担，遵循基本的“谁主张，谁举证”。但由于行政诉讼中原告的实际情况，让作为原告的公民、法人或其他组织去举证相关行政征收决定存在“重大且明显违法”，而“重大且明显违法”在特定情形下是一个难以具体化的不确定法律概念，在某种程度上将意味着在确认无效之诉中，原告将承担举证不能的败诉风险，其胜诉可能性仅存在于理论上而已，且这种理论上胜诉的可能性目前已经初见端倪。上述实证分析的结果已经显示，确认无效之诉胜诉率不足12%，显著低于前述40%的胜诉率。况且，这些案件都是近几年间的，几乎不存在因时间久远而导致原告举证不能的问题。故而，在实务中，对于原告而言，在可以提起撤销之诉时提起确认无效之诉难谓理性，而当只能提起确认无效之诉时，又难以胜诉，亦即在司法实务上，若以起诉观之，确认无效之诉确实具有补充撤销之诉的意义，而若以确认无效之诉的司法实践观之，该补充的意义又有些欠缺，即两者的诉讼构造又存在着某些差异，如举证责任。但无论如何，这都可以成为有效解释为何确认无效之诉所涉案件数量较少与胜诉率偏低，即若确认无效之诉确实具有补充撤销之诉的意义，则可以成为解释确认无效之诉所涉案件数量较少且原告胜诉率偏低的原因之一；而该补充的意义又有些欠缺，则可以成为解释确认无效之诉的胜诉率较低的原因。

另外，单从法效果上看，大多数确认无效判决并未给当事人带来特殊的救济，其与撤销判决在效果上并无太大差别，“两者均消灭了原告因被诉行政行为而遭受的不利后果”(40)参见王贵松：《行政行为无效的认定》，载《法学研究》2018年第6期。，尤其是人民法院在作出溯及既往的撤销判决时，其法律效果与确认无效的法律效果基本一致。既然从实际可得性的角度出发二者是相同的，人民法院的法官完全没有必要花费大量时间与精力去论证是否达到“重大且明显违法”标准。反之，人民法院的法官完全可能采取功利、实用主义的做法，除非原告坚持提起确认无效之诉，否则人民法院法官通常会作出溯及既往的撤销判决。若以此观察上述实证分析的结果，也可以成为解释为何当下确认无效之诉所涉案件数量偏少的原因。

(三)法安定性和社会秩序的稳定

法安定性是一项重要的法治原则，其主要通过稳定行政行为所设定及随之引发的权利义务关系，进而维护法律秩序的稳定，而人民法院依法作出的判决本身就是对法安定性的另一种表达。同时，在现代社会，人民法院依法作出的裁判本身又会具有某种意义的社会效果，尤其是那些涉及公共利益的行政案件，故人民法院依法作出的裁判也会对整体社会秩序的稳定产生影响。而传统理论认为，行政行为无效是一种自始、当然无效，因此提起确认无效之诉不受起诉期限的限制。(41)参见李政洋：《我国确认无效诉讼没有起诉期限之考辨——兼评行政诉讼法司法解释第162条的合法性》，载《行政法学研究》2021年第5期。按照这种观点，在现实社会中，因无效行政行为所形成的法安定性和社会秩序的稳定性均无需考虑，这显然不具有科学性，故而，法安定性和社会秩序的稳定是可以影响人民法院作出确认无效判决的因素之一，如在钟某华诉柳州市柳北区人民政府行政征收案中，人民法院认为：“涉及房屋的部分协议未取得征地批复，属《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的‘没有依据’之重大明显违法……考虑修建国道确属公共利益需要且已建成通车……故本院确认该部分协议违法但不撤销，由柳北区政府依法采取补救措施”。(42)广西壮族自治区高级人民法院(2020)桂行终765号行政判决书。该表述有三个要点：一是案件事实已经构成了“重大且明显违法”，而且属于《行诉解释》第99条第2项“没有法律规范依据”之情形，本应当被确认无效；二是该征收行为涉及公共利益；三是综合考虑各种因素，法院最终作出了确认违法判决，援引的法律条款为《行政诉讼法》第74条第1款第1项。(43)《中华人民共和国行政诉讼法》(2017年6月27日修订)第74条第1款第1项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”。其实，上述实证模型结果也显示，高级人民法院案件确认无效率显著低于中级人民法院。这其中就暗合了上述观点，其背后的原因可能是由于高级人民法院所审理案件涉及的社会秩序更为复杂，需要仔细衡量案件所涉的各种公私利益，以免破坏相关法安定性与社会秩序的稳定。

(四)国家权力配置的功能主义

根据功能主义法学的观点，国家权力配置观的重点在于功能与机关间的勾连关系，即特定的功能要由以特定方式组织起来的机构承担(44)参见张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期。，在国家权力配置框架中，人民法院依照法律规定独立行使审判权，如在武夷山市某工程有限公司诉武夷山市人民政府会议纪要案中，行政机关的会议纪要因涉及法院管辖范围内事务而被法院判决部分无效。(45)福建省高级人民法院(2017)闽行终227号行政判决书。为了更好地落实人民法院依法独立行使审判权，人民法院在完善司法责任制、推进司法队伍职业化与完善法院组织体系和管理体制等方面进行了一系列卓有成效的改革，这也可以在一定程度上有效解释行政机关类型、行政机关级别以及行政案由不是人民法院作出确认无效判决的主要影响因素。

同时，在行政诉讼类型中，确认无效诉讼是对行政行为效力最根本性的否定，人民法院作出确认无效判决本身需要十分谨慎，避免破坏国家权力配置的功能科学性，这也可以是确认无效之诉的案件数总量偏少的原因，且对行政诉讼原告而言，提起确认无效之诉的成功率也明显低于前述行政诉讼案件平均胜诉率。另外，在理论层面上人民法院作出确认无效判决本身也需要十分谨慎，因为确认无效意味着法院正式宣告行政行为不具有公定力、确定力、拘束力和执行力，而当司法权的审查限度达到了完全否认行政权时，就有凌驾于行政权之上的风险，国家权力配置和分工体系就有可能受到冲击。此外，从社会宏观方面来看，确认一个行政行为无效可能会导致以此为基础的其他法律和社会关系的紊乱，人民法院对于行政案件所涉复杂公私利益的衡量总体上不如行政机关专业。若考虑撤销并责令重做或确认违法并责令采取补救措施的判决类型，也相当于给予行政机关自我纠错的机会，其多元化的补救手段可能更能兼顾各方利益。

(五)国家司法权威和人民诉权保障

上述定量统计结果显示，二审程序比一审程序胜诉概率减少了近四成(39.53%)，其背后的影响因素可能较为复杂，但是现实社会中的上诉案件通常可以被分为两种类型：一种是争议较小的案件，可能原告仅仅想“碰碰运气”，提出上诉，确实会使得二审胜诉率降低，而这种争议较小的案件总体占比是比较低的；另一种是确有争议的案件，一审法院虽然可以代表审判机关的态度，但是原告或被告都不认可一审法院的裁判，经专业的诉讼代理人判断有上诉必要，这种情况显然不能以一审法院的结论来解释前述较低的胜诉率。如前文统计结果所示，随着人民法院审判级别的提升，人民法院作出确认无效判决会更为谨慎，总体而言，二审法院的审判级别比一审法院高，但二审法院裁判的胜诉率却随之降低。

其实，基于国家司法权威的考虑，现实中二审法院在无充分理由的情况下不会轻易推翻一审法院的裁判，“当法院的生效裁判可以轻易被推翻撤销，那么法院裁判的终局性将荡然无存，法院的司法权威和公信力也无从谈起”。(46)王玲芳：《司法责任制视角下对审判监督程序的思考》，载《法律适用》2019年第11期。司法权威对于法院来说就是严格遵守法律规定，公平公正地进行审判活动，使当事人信任和尊重人民法院依法作出的生效裁判。而这种信任和尊重源于诉讼制度设计的科学性，以及各层级人民法院分工的科学明确。一方面，二审法院确实需要以更高的专业水平来纠正一审法院不适当的裁判，不能一味地支持或者偏袒一审法院裁判，在前述统计中，二审法院撤销小部分一审法院的裁判，依法作出确认无效判决；另一方面，在现实中，只有小部分疑难案件，级别更高的法院才能发挥更高专业水准的优势，而大部分普通案件，各法院的态度应当保持大致一致，故而，二审法院也不宜频繁地否定一审法院的裁判，否则不利于司法权威的维护。具体到确认无效之诉的适用争议，最常见的分歧就是行政行为是否“重大且明显违法”，正如前文所述其标准依然模糊不清，审判者之间也可能会有分歧。但基于维护司法权威的考量，若非诸如事实证据明显判断错误等显著裁判瑕疵，二审法院通常不会轻易否定一审法院关于“重大且明显违法”的判断。在前述统计案例中，所有上诉案件中原告上诉率明显高于被告，作为二审人民法院维持一审人民法院作出否定原告提起确认无效诉讼请求的判决结果，最终体现为二审上诉成功概率明显偏低。

另外，统计结果还显示，再审程序比一审程序胜诉概率增加了两倍多(217.09%)。该现象背后较为显著的理由是，再审程序的启动本身就具有选择性。由于我国行政诉讼法将再审制度的功能主要定位于“纠错”，故而，在现实中，再审程序的启动总体上是小概率事件。若启动，本身就可能包含着再审法院对裁判结果的部分偏向，但仅仅以对裁判结果的部分偏向来解释胜诉概率的大幅增加却是失之偏颇的，如在安庆市某职业培训学校诉安庆市自然资源和规划局行政处罚案中，安庆市自然资源和规划局作为再审的申请人，再审程序是由检察机关抗诉启动的，最终再审人民法院却作出了维持二审判决，即确认该行政处罚行为无效。(47)安徽省安庆市中级人民法院(2020)皖08行再2号行政判决书。由此看来，再审制度的一项重要功能就是保障当事人进一步寻求法律内的救济。只有在再审程序中，判决确认无效异于一审和二审程序，才能充分保障人民诉权，以使审判监督程序的功能、作用得到进一步发挥、彰显，即人民诉权保障问题也是影响作出确认无效判决的重要因素之一。

(六)受民事法律行为效力瑕疵判断的影响

众所周知，行政行为本身就是仿照民事法律行为创设的，故行政行为效力理论从其被创设之日起就受民事法律行为效力瑕疵理论的影响，这对于行政行为无效的判断自然也不例外，如作为行政行为的一种特殊情形的行政协议，《行政协议解释》第12条第2款明确规定了可以转介适用民事法律规范确认行政协议无效。

在民事法律行为效力体系框架中，由于私法自治的理念，绝大多数学者都不主张具体规制合同生效的每一要件，而认为应从反面审慎安排合同无效制度的建构。(48)朱庆育：《意思表示解决理论——精神科学视域中的私法推理理论》，中国政法大学出版社2004年版，第92页。这种观念也反映到现行的民事立法理论与实务中：在民事立法中，民事法律行为绝对无效的事由皆涉及强制性规范，如针对判断能力欠缺之人的强制保护或事关公共秩序不得以私人行为改变；在民事法律行为效力瑕疵理论中，很多观点都支持对无效的民事法律行为进行补救，如无效民事法律行为的转换，“某种法律行为，如以其为甲种行为应为无效，但因具备乙种行为之效力发生要件时，即以其为乙种行为而认定有效”；(49)参见胡长清：《中国民法总论》，中国政法大学出版社1997年版，第328页。在民事司法实务中，常有通过相关法律原则修正合同无效的案例。如最高人民法院在新疆华诚安居房地产开发有限公司与中国铁建大桥工程局集团有限公司建设工程施工合同纠纷二审案中，以诚信原则修正了具体的合同无效规则。(50)参见于飞：《诚信原则修正功能的个案适用——以最高人民法院“华诚案”判决为分析对象》，载《法学研究》2022年第2期。正因如此，效仿得来的行政行为无效，也应从反面审慎安排行政行为无效制度的建构，加之行政行为无效所涉的利益关系更为复杂，故而，确认无效之诉的适用更应审慎。其实，如前所述，无论是从统计数据中11.96%的胜诉率上来看，还是从众多案例中对于“重大且明显违法”的严格适用上来看，目前法院作出确认无效判决总体而言还是较为谨慎的。(51)如在屈某全诉广元经济技术开发区石龙街道办事处、广元经济技术开发区土地房屋征收拆迁办公室请求确认行政协议无效案中，出于行政效率的考虑，人民法院认为：“在签订房屋拆迁安置补偿协议时虽然案涉项目尚未取得征地批复手续，但该协议的各方是居于自愿原则和诚实信用原则，以广元市集体土地征收规范性文件作为依据，签订了安置补偿协议，并且案涉征地项目目前正在审批程序中，客观上尚不存在双方所签订协议的内容不可能实施的情形，故本案并不存在重大且明显违法导致签订协议无效的情形”。四川省广元市中级人民法院(2021)川08行终65号行政判决书。

作为行政行为特殊类型的行政协议，根据《行政协议解释》第12条规定，行政协议无效的认定包括以行政协议形式体现出的行政行为和适用民事法律规范的无效情形，其中前者是“重大且明显违法”的判断标准，而后者则为转介适用民事法律行为无效的法律规范，如前所述，在民事法律效力瑕疵的立法理论与实务中，对于民事法律行为无效的认定是十分审慎的，故而，对于因协议内容的瑕疵导致行政协议是否无效的判断也应十分审慎。正因如此，在上述统计案例中，人民法院曾多次重复如下观点：“对行政协议的效力进行审查，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政诉讼原告的信赖利益角度，慎重认定行政协议的效力”。(52)最高人民法院(2019)最高法行申13735号行政裁定书。

五、确认无效判决的未来展望

如前所述，目前确认无效之诉案件总量偏少，原告胜诉率也远低于行政诉讼案件总体胜诉率，导致这样尴尬现实的因素可能有多种，但是我们不能据此断然否定救济法意义上确认无效之诉的积极作用，即其仍有助于构建有效而无漏洞的权利救济制度。与此同时，这样尴尬的适用现实也提示我们，行政行为无效和撤销原因实务判断标准应该是一种多元利益衡量的结果。

(一)积极肯认救济法意义上确认无效之诉的作用

在权利救济的法效果上，确认无效与撤销判决虽存在着某种程度的近似，但是两者之间依然存在一定的差异，撤销判决是撤销被诉行政行为，使相应的法律状态回溯到被诉行政行为成立前的状态(53)参见王贵松：《行政诉讼判决对行政机关的拘束力——以撤销判决为中心》，载《清华法学》2017年第4期。，而确认无效是宣告行政行为的法律效果不曾存在，也无适用信赖利益保护的余地。故而，两者在权利救济程序架构上存在着明显的差异。在实践中，确认无效之诉若针对的是一个施加负担的行政行为，这种诉讼并不能为作为原告的公民、法人或其他组织开启独立于主观权利的法律效果；在特殊的利益确认方面，确认无效之诉是原告在法律关系中必须确认能使一个自始无效行政行为的法律现象得到清除；在期限方面，确认无效之诉并没有真正意义上的期限，但是这并不意味着一个自始无效的行政行为永不可能通过期限被耽误而获得一种确定力，其还可以适用于未有效公布的行政行为。(54)[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》(第5版)，莫光华译，法律出版社2003年版，第324-326页。因此，在实务中，为了原告的利益，虽然一个针对自始无效行政行为提起的撤销之诉，不会被拒绝，但是会被转换为确认无效之诉，如在王某荣诉吉林省长春市绿园区人民政府行政协议案中，最高人民法院认为：“人民法院应当对行政行为是否属于无效情形进行审查：认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告予以释明，释明后原告变更请求撤销行政行为的，人民法院按照撤销之诉继续审理”。(55)最高人民法院(2020)最高法行再341号行政裁定书。同理，若原告提起撤销之诉，但是法院审理后认为该行政行为已达无效的程度，应允许人民法院将“撤销诉讼”转换为“确认无效之诉”。(56)参见林锡尧：《行政法要义》，台湾元照出版公司2006年版，第322页。故而，在救济法上肯认确认无效之诉，必将有助于构建有效而无漏洞的权利救济制度。

(二)具体价值衡量应成为确认无效判决论证的核心

我国《行政诉讼法》第75条规定了确认无效判决的适用情形是“重大且明显违法”，但“重大且明显违法”本身标准模糊，且行政行为类型仍处于不断发展之中，导致不同行政行为的无效原因也是不同的。故而，“重大且明显违法”作为确认无效判决的一般理论可能是合适的，但让其在一切行政案件的裁判中均发挥近似的理由则可能并不十分合适。在实践中，法院有时并不能清楚地论证何为重大明显的违法，更多的是列举出事实、简单地定性后，归入重大且明显违法之中，甚至根本不提重大且明显的标准。(57)王贵松：《行政行为无效的认定》，载《法学研究》2018年第6期。

为了解决“重大且明显违法”的适用困境，可能有多种思路：一种是立法机关与人民法院不断总结实务经验，进而进行类似《行诉解释》第99条的立法解释或司法解释，但是该思路依然无法克服“重大且明显违法”的适用困境，因《行诉解释》第99条中依然存在着诸多适用不明情形；另一种是行政行为是否应该被确认无效即无效原因的有无认定，其实质是所涉公共利益保护与权利私益救济要求之间存在着一种紧张关系，是在撤销诉讼制度所要保护的立法政策上的利益(行政法关系的安定性、社会秩序的稳定性、行政诉讼原告的信赖保护、行政目的及早实现等)和具有诉的利益者之间的利益衡量。(58)参见[日]市桥克哉、榊原秀训、本多泷夫、平田和一：《日本现代行政法》，田林等译，法律出版社2017年版，第144页。故而，即便行政行为无效原因继续以“重大且明显违法”作为一般法理论，在具体案件中仍需要进行复杂的多元利益衡量。人民法院仅仅因行政行为瑕疵重大难以直接作出确认无效判决，而瑕疵明显性要件则是这种利益衡量在特定情形下的定性关键，即将个案行政行为所涉利益状况定性表现出来的重大且明显要件，作为法院最终作出确认无效判决论证的核心。这也表明了法院应该审慎作出确认无效判决，对于案件中所涉公私复杂利益理应予以具体价值衡量，只有在衡量结果可以充分表明相关行政行为的重大瑕疵且已经符合明显要件时，法院才可能依法作出确认无效判决。