解放战争时期中国共产党宣传工作的体系化运作

陈 龙

1921—1945年，国共两党的宣传体系从对应合作转为对垒竞争。抗战胜利后，国共两党就敌伪退出的宣传阵地问题展开激烈争夺。国民党在政务院、陆军总部、各省区均设立党政接收机构，对“敌伪机关或私人经营之报纸、通讯社、杂志及电影制片厂、广播事业一律查封”(1)中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》(第5辑第3编·文化)，南京：江苏古籍出版社1999年版，第1—2页。，接收了大批宣传媒介、房屋、机器、人员，一度有“党化全国媒介”之势，纸面宣传实力空前强大。毛泽东亦急电中共中央和华中解放区，要求“上海《新华日报》及南京、武汉、香港等地以群众面目出版的日报，必须尽速出版……其他报纸、杂志、通讯社、书店、印刷所……无不需要”，且“在今后和平时期中有第一重大意义……必须下决心用最大力量经营之”(2)毛泽东：《毛泽东新闻工作文选》，北京：新华出版社1983年版，第131页。。到解放战争全面爆发前，中国共产党的报刊事业发展迅速，各解放区共增加报刊229种(3)钱承军：《建国前中国共产党报刊研究》，北京：中国文联出版社2009年版，第274—275页。，宣传实力亦有较大提升。双方均积极在宣传方面排兵布阵，使宣传战既为军事战之先导，亦为政治战之关键。

经历建党以来二十余年之探索，中国共产党宣传工作体系趋于稳定，形成一切宣传归于宣传部之格局，故学界对解放战争时期中国共产党宣传工作的体系化运作着墨不多。王建英、刘苏华、董兴杰、钱承军等对宣传工作机构的设立背景、历史沿革、结构系统、人员配备进行了细致研究，勾勒了该领域的基本轮廓与内涵，但仍有不少问题尚未得到解答。从权力的运行逻辑角度进行观照，中国共产党宣传机构撤并转改之深层动因为何？宣传决策统筹机构为何虚化？从机构的体系运作角度而言，在宣传工作“展开了广大的领域”的情况下，由宣传部系统统领的党报系统、出版发行系统、通讯社系统是如何既统一领导又分工配合的？从革命党转向执政党的视域探究：在解放战争进入战略反攻阶段后，中国共产党以何种机制逐渐担负起满足民众新闻需求之职责？又是如何明确执政后宣传工作体系的变革方向？解决这些问题，是本文的努力方向之所在。

一、整合力量：在“统一领导下进行宣传”

建党以来，中国共产党宣传工作领域先后形成了党报系统、出版发行系统、宣传部系统、政治部系统、通讯社系统和广播系统，这些系统逐渐向党的各级组织延伸，使得宣传工作体系的深度和广度都不断扩展。然而，工作领域的扩张和脉络的延伸难免引发“分散”之弊，中国共产党根据自身状态与中心任务，通过在“集中”和“分权”两端的反复尝试，确立了“集体领导”和“分工负责”的原则，以实现党的“集中统一领导”为目标，宣传工作体系日渐趋向“集中”，在抗战后期以中央宣传委员会统领宣传工作。但中央宣传委员会为决策统筹机构而非执行机构，这种架构不仅分散了中央的决策权，在执行上又嫌“叠床架屋”，成为解放战争时期中国共产党改进宣传工作体系之靶向。

(一)从委员会到会议，宣传决策统筹机构为何虚化？

抗战胜利后，国共和谈与美国调停让国内和平两度出现政治解决的曙光。历经长时间的战争蹂躏，“要和平不要内战”已是民心所向，而政治解决的关键在于赢得国内外舆论支持，宣传工作成为国共博弈的胜负手。为争取国内和平、使人民摆脱长期战乱之苦，毛泽东、周恩来赴重庆与国民党谈判。临行前，中共中央召开第七届中央委员会第一次全体会议，决定取消中央总学习委员会、中央组织委员会、中央统战部、中央民运委员会，暂不设立中央党报委员会(4)早在1942年，中国共产党为精兵简政，规定“原有之中央党报委员会组织取消”，此时仍只是规定“暂不设置”中央党报委员会，但该机构却再未恢复。，中央宣传委员会改为宣传会议，毛泽东为主任，张闻天为副主任，出版局归中央宣传部领导(5)参见王健英：《中共中央机关历史演变考实(1921—1949)》，北京：中央党史出版社2004年版，第486页；中共中央组织部、中共中央党史研究室、中央档案馆编：《中国共产党组织史资料》(第4卷)，北京：中央党史出版社2000年版，第32页。，表现出统一全党宣传的清晰意图，集中资源与力量揭露蒋介石“假和谈真内战”和赫尔利“假调停真拖延”的真实面目，宣示自身为维护国内和平的完整方略和最大诚意，争取国内外舆论的同情与支持。

建构主体的过程，总是发生在以前建构起来的主体之间特定的相互作用的范围内，其中各种形式的相互作用影响着建构过程。(6)Dews，P.，Logics of Disintegration，London：Verso，1987，p.198.从权力的运行逻辑烛照，在“中央委员会—中央政治局—中央书记处”的架构下设专门委员会作为助理机构，实际分化了中央政治局、中央书记处之职能，造成中央决策架构既在纵向分层又在横向分割，不利于实现“集中统一领导”。尤其是组织、宣传一直是党内最重要的工作领域，组织委员会、宣传委员会的设置实际虚化了中央政治局、书记处之权柄。这不仅是增设了一个层级，繁复了中央层面的“会海”，加重了“委员会”机制运转不灵活之弊，也造成下级决策机构人数多于上级的“倒挂”(宣传委员会有成员7人，而中央书记处仅有5人)，成为中央决策机制高效运转之瓶颈。尤其在抗战胜利后国际国内形势急剧变化的情形下，更有必要对其加以改造，以加快对事态的反应速度。改中央宣传委员会为宣传会议，意即将常设机构改为协调机制，可消减中央决策层的“叠床架屋”，提高权力运行效率。此外，这一时期中共中央有关宣传工作的文件大多专涉宣传方针，可推测宣传会议的主要职能是根据急剧变化的形势及时调整党的宣传政策，这也与宣传会议的讨论、决策、部署功能相符合。

(二)重组执行机构：“统一宣传教育事业的管理”

建党以来，每当宣传工作领域趋于扩展时，中国共产党往往先期设置委员会以统一领导、统筹各方、协调运作，实现整合后往往会撤销决策统筹性质的委员会，将一切权力归于宣传部系统。1923年10月，中国共产党设立中央教育宣传委员会，整合了政治宣传和党内教育的职能，以及党与团的宣传资源，此后党内教育成为中央宣传部的重要职能。1930年8月，在中央行动委员会下首次设立中央宣传委员会，以整合宣传资源，推动全国革命高潮，此后中央党报委员会职能逐渐由中央宣传部承担。1939年5月，在中央宣传部下设中央宣传委员会，整合文艺工作、干部教育、国民教育之职能，以及党政军民学系统的宣传资源，推动政军民学系统设置宣传部门，并受党的各级宣传部指导，宣传部系统的管辖范围极大扩展。1943年3月，在中央政治局和中央书记处下设中央宣传委员会，“统一和集中有关宣传教育方面事业的管理”，党报、通讯社、广播正式归入宣传部系统管理。

改中央宣传委员会为宣传会议，意味着宣传会议统筹宣传工作的功能虚化，要求增强中央宣传部的职能，故此时中央层面未设党报委员会，出版局归中央宣传部领导，此前长期并立的党报、出版发行系统合并于宣传部系统。1946年5月，中共中央批准《新华社、解放日报暂行管理规定》，明确“新华通讯社及解放日报为中央之机关通讯社与机关报……新华通讯社及解放日报社隶属于中央宣传部，并在重大问题上受中央书记处之直接指挥”(7)新华社新闻研究部编：《新华社文件资料选编(1931—1949)》(第1辑)，北京：新华社新闻研究部1981年版，第35页。，较之其他受中央宣传部领导的机构，两社有“高半级”之超然地位，体现出受独特重视的程度。11月，中央书记处决定由廖承志主管新华社、解放日报社兼中央宣传部副部长(8)中共中央文献研究室编：《刘少奇年谱》(下)，北京：中央文献出版社1996年版，第53页。，新华社、解放日报社也归入中央宣传部领导，形成一切宣传“统一于党的宣传部”之架构。1948年9月起，中央宣传部形成部务会议制度，下设编审组、党内教育组、普通教育组、翻译组、出版组、文艺组、图书馆(9)中共中央宣传部办公厅、中央档案馆编研部编：《中国共产党宣传工作文献选编(1937—1949)》，北京：学习出版社1996年版，第795页。。种种迹象表明，宣传会议已不再运作(10)1945年9月起，中央政治局多数委员离开延安分赴各地工作，宣传会议副主任张闻天也赴东北，担任合江省委书记。1947年3月，国民党军向陕北发动重点进攻，中共中央机关分设中央工作委员会、后方委员会开展工作，中央宣传部一度只有2名工作人员，宣传会议的制度实难运行。王健英也认为，自1945年9月起宣传会议就已停开。参见王健英：《中共中央机关历史演变考实(1921—1949)》，北京：中央党史出版社2004年版，第502页。，逐渐形成中央宣传部定期召开部务会议，向毛泽东报告工作并执行指示的工作机制，实际上替代了宣传会议的职能。12月，中共中央对于地方各级宣传部的机构设置与人员配置作出规定，中央局“宣传部：部长一，宣传科长一，分社社长一，报社社长一，重要编辑二，出版一，广播二”，区党委“宣传部：部长一，宣传及教育科长各一”，地委“宣传部：部长一，科长或干事二”，县委“宣传部长一，宣传干事一”，区委“宣传一”。(11)中共中央组织部、中共中央党史研究室、中央档案馆编：《中国共产党组织史资料》(第8卷)，北京：中央党史出版社2000年版，第696—698页。在严峻的战争形势缓和后，中国共产党即着手重构各级宣传机构，明确了各级党组织宣传工作的重心所在。随着各级部队积极创办报刊和通讯社，出版发行各类报刊520种(12)李永璞、林治理：《中国共产党历史报刊名录》，济南：山东人民出版社1991年版，第266—297页。，宣传部系统加强了对政治部系统的统筹。以文件发送对象解析，在中央宣传部看来，宣传工作系统包括“各级党委、各军队、各报纸、各新华分社”(13)中央档案馆编：《中共中央文件选集》(第15册)，北京：中央党校出版社1989年版，第304页。，继续执行抗战时期形成的上级部门向下级机关负责人布置工作之方式(14)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》(第19册)，北京：中央文献出版社2011年版，第333页。，故文件不是发至各级宣传部、政治部，而是发至各级党委、各军队。从1946年11月12日发布的《中央宣传部关于加强部队思想教育给山东军区政治部宣传部的指示》可以看出，上级宣传部亦有了指导下级政治部、宣传部之权限，加之随军成立的通讯社成为政治部的一个部门，受上级通讯社和同级政治部的双重领导(15)中国社会科学院新闻研究所编：《中国共产党新闻工作文件汇编》(上)，北京：新华出版社1980年版，第216页。，一切宣传“统一于党的宣传部”亦逐渐推行于军队系统。

图1 中国共产党宣传工作体系示意图(解放战争时期)(16)参见《中央组织部关于各级党委员会名称的规定》(1949年4月30日)，中共中央组织部、中共中央党史研究室、中央档案馆编：《中国共产党组织史资料》(第8卷)，北京：中央党史出版社2000年版，第724页；《中央军委关于统一全军组织及部队番号的规定》(1948年11月1日)，中央档案馆编：《中共中央文件选集》(第17册)，北京：中央党校出版社1989年版，第446页。

(三)技术带来的变革：通讯社系统的异军突起

一种新的媒介诞生，往往会凭借其传播特性，改变社会实践的方式。此前，报刊凭借超越空间交流的特性，为中国共产党开辟了“办报以建党”之路径，在其宣传机构尚未成立时起到了“以社代部”的关键作用。一度被视作“党的工作和群众工作的领导者”，甚至致使党的领导机关产生路径依赖，“只是在需要出版书报时才很好地进行工作”(17)中央党史研究室第一研究部译：《共产国际、联共(布)与中国革命档案资料丛书》(第10卷)，北京：中央文献出版社2002年版，第321页。。国共和谈破裂后，战斗相继在华北、东北、华中等地打响，信息的搜集、交流与汇总日趋重要。通讯社基于电报带来的“时间被超越而引起的革命”，相较于报刊等传统媒介形成即时沟通千里之技术优势。同时将原本分割的报刊采通人员转化为制度化的通信网络，“构成有组织的社会的神经系统”(18)[美]丹尼尔·杰·切特罗姆著，曹静生、黄艾禾译：《传播媒介与美国人的思想——从莫尔斯到麦克卢汉》，北京：中国广播电视出版社1991年版，第5、10页。，高度契合离散分割的组织形态和瞬息万变的战争形势，成为各地“密切地相互联系，掌握运动的动态，随时互通情报，交流经验”之主要工具(19)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》(第25册)，北京：中央文献出版社2011年版，第320页。，使得在各种机构之中和各种机构之间，特定的实践和特定的“互文性链条”、文本类型系列相联系起来(20)[英]诺曼·费尔克拉夫著，殷晓蓉译：《话语与社会变迁》，北京：华夏出版社1992年版，第120页。，凭借不断向党、政、军、民系统延伸的通信网络而居于“信息中心”的位置。这种革命性的进步，使其从最初的报社中脱胎，逐渐成为报刊乃至全党信息的供给者，党内地位持续上升。1931年《红色中华》创刊时，红色中华通讯社是报社的一部分，作为通讯员制度的实体化形式受报社领导。1941年新华通讯社得以与解放日报社并列，统归中央党报委员会管理。1944年通讯社系统向着独立运作的方向发展，新华通讯社总社要求“通讯社应有单独组织”。(21)参见《中共中央关于出版〈解放日报〉等问题的通知》(1941年5月15日)、《中宣部对各地出版报纸刊物的指示》(1942年12月10日)、《新华总社关于通讯社工作致各地分社与党委电》(1944年3月4日)，新华社新闻研究部编：《新华社文件资料选编(1931—1949)》(第1辑)，北京：新华社新闻研究部1981年版，第7、13、16页。解放战争时期，新华通讯社总社虽与解放日报社合一，但保留两套人马，总分社、分社、支社的广泛设立，使其形成了独立系统。到解放战争后期，在毛泽东的话语体系中，党的媒介次序已是“通讯社报纸广播”(22)毛泽东：《毛泽东新闻工作文选》，北京：新华出版社1983年版，第164页。，中共中央对中央局宣传部下设机构的规定次序亦是如此。

新华社党内地位的持续上升，与其通信网络的不断延伸相互交织。通信系统覆盖越广，其汇总信息的能力就越强，就越是增强地方、军队、报刊对其的依赖，使之日益居于重要地位。针对战争重心的转移，中央书记处专门发文要求东北局、热河分局成立分社，足见对通讯社的重视程度。在地方，新华社形成了“总社—总分社—分社—支社”的多层架构(23)中国社会科学院新闻研究所编：《中国共产党新闻工作文件汇编》(上)，北京：新华出版社1980年版，第173页。，相继设立10个地方总分社、14个地方分社，并要求各地普遍成立支社。为适应战争形势要求，还随军设立分支机构，从最初的记者团、野战前线分社，发展到各野战军总分社、兵团分社和军支社(24)万京华：《新华社地方分社早期历史研究》，《新闻春秋》2017年第2期。，基本保证每个旅至少配备一名记者，逐渐形成强大的军事新闻报道体系。在向外不断拓展的同时，新华通讯社总社强化对内管理，参照“党委制”在总社管委会下设常委会，设置编辑部、广播部(口播部、英播部)以及管委办公室、电务办公室、行政办公室，办公室下设科；设专人协助社长管理总分社及领导各广播电台，强化对总分社的思想与业务领导，按月对各地来稿作出总结；要求管委会、各部、各室、各科、各组每月总结工作，形成了相当完善的工作制度。(25)中央人民广播电台研究室、北京广播学院新闻系编：《解放区广播历史资料选编：1940—1949 》，北京：中国广播电视出版社1985年版，第36—38页。凭借广泛的覆盖地域、健全的通信网络、先进的技术手段、强大的人员配备、完善的工作制度，新华社帮助报刊克服了采通人员薄弱导致信息来源少、报道覆盖窄的缺陷，各报刊普遍采用新华社的电报，甚至出现“依赖新华总社的供给”之局面。为避免报刊内容千篇一律，中央宣传部一度要求“各地方报纸对于新华总社发表的材料，除中央重要文件评论应一律登载外，其他新闻、言论均应根据地方情况、报纸篇幅，酌量取舍或修改摘要发表”(26)中央档案馆编：《中共中央文件选集》(第16册)，北京：中央党校出版社1989年版，第88页。。通讯社凭借信息“把关人”的地位，实际履行了管理新闻工作之职能。

脱胎于通讯社的广播凭借其不受空间阻隔、实时单向传播之特性，直接向全国乃至国外进行传播(27)陈毅就指出：“我们的报纸能传到蒋管区去的很少，但我们的广播作用很大”；延安新华广播电台也自承：“我们的记录新闻，不仅仅在解放区许多不能直接接受听新华社文字广播的县份的报纸上登出来了，而且我们看到上海、南京、重庆、昆明、西安以及国外新加坡等地的某些报纸，也采用过我们的记录新闻。”参见中央人民广播电台研究室、北京广播学院新闻系编：《解放区广播历史资料选编：1940—1949 》，北京：中国广播电视出版社1985年版，第25、71页。，中国共产党将其作为“现代化”的“新事业”(28)新华社新闻研究部编：《新华社文件资料选编(1931—1949)》(第1辑)，北京：新华社新闻研究部1981年版，第253页。，设立陕北、邯郸、晋察冀、哈尔滨四个全国电台，在各解放区设置中波电台，由“各中央局宣传部”负责(29)中共中央宣传部办公厅、中央档案馆编研部编：《中国共产党宣传工作文献选编(1937—1949)》，北京：学习出版社1996年版，第659—660页。，实际由新华社总社及地方分社管理，以陕北新华广播电台为中央台(1949年3月25日改名为北平新华广播电台)。到1946年9月增加张家口、哈尔滨、安东、邯郸、齐齐哈尔五个地方电台，1947年9月增加佳木斯、牡丹江、延吉、临江四个地方电台，1949年3月增加至二十四部电台，其中华北四座、东北十五座、华东三座、西北一座、中原一座(30)中央人民广播电台研究室、北京广播学院新闻系编：《解放区广播历史资料选编：1940—1949 》，北京：中国广播电视出版社1985年版，第15、81、82、94页。，解放战争胜利前夕发展为覆盖全国的四十六座地方台组成的广播网(31)《中国广播电视年鉴》编辑委员会编：《中国广播电视年鉴1990年》，北京：广播学院出版社1990年版，第520—521页。，得与国民党四十一座广播电台分庭抗礼，并随着各大城市解放呈现出此消彼长之势。1949年6月，“为了适应广播事业日趋扩大的需要”，中共中央“决定将原新华总社的口头广播部，扩充为中央广播事业管理处，管理并领导全国广播事业……与新华总社为平行组织受中央宣传部的领导”，“以后各中央局所属的广播电台，应受该中央局宣传部与中央广播事业管理处之两方面领导。各地广播电台与中央广播事业管理处之关系与各地新华总分社、分社与新华总社之关系相同”(32)中央人民广播电台研究室、北京广播学院新闻系编：《解放区广播历史资料选编：1940—1949 》，北京：中国广播电视出版社1985年版，第49页。。自此，广播从其母体通讯社中独立出来，成为单独系统，在中华人民共和国成立后得到极大发展。

二、建设一个新世界：新闻管理机构的孕育

对于革命党而言，其主要工作是破坏一个旧世界，其报刊往往被作为政治斗争的武器与工具，内容以政论为主，强调“破坏性”。对于执政党而言，建设一个新世界乃题中应有之义，其报刊既要满足本党的政治需求，也要满足民众的新闻需求，实现“党性”与“人民性”的协调。

(一)走向城市：正视民众的新闻需求

土地革命时期，中国共产党选择“农村包围城市”的革命道路，其辖区大多是穷乡僻壤，由于农村社会变化小、文化生活较为贫瘠，民众的信息需求不够旺盛，普遍没有读报的习惯，少量政府机关报“主要是向各级干部布置工作的”，“宣传大纲都原封不动登在报上”，“读者就是作者，做什么写什么”(33)伍静：《党报的另一种传统——延安〈解放日报〉与重庆〈新华日报〉的比较及不同命运》，《新闻记者》2015年第11期。，其主要目的不是满足读者需求，而是服务党的工作需要。通过《新华日报》等报刊的城市办报实践，中国共产党逐渐意识到“党报是人民大众的报”，形成“党性，也就是人民性”的观念，认为党报“最高度的党性，就是它应该最大限度地反映人民的生活”(34)熊复：《检讨和勉励》，《新华日报》，1947年1月11日，第5版。，正视人民对报刊的需求，并将其提到与“党性”对等统一的高度。《人民日报》定名并升格为中共中央机关报，正反映了中国共产党宣传观念的这种转化。

随着解放战争后期大批城市被解放，中国共产党接收了大量“对城市人民生活有重大影响”的报纸和通讯社，对于党外报刊、通讯社通过登记和事后检查制度加以管理，要求其广泛采用新华社通讯，不仅客观上产生了管理新闻工作的需求，“在新闻方面，也就在人民中担负了比过去更为重大的任务”。(35)新华社新闻研究部编：《新华社文件资料选编(1931—1949)》(第1辑)，北京：新华社新闻研究部1981年版，第228页。据统计，1947年8月底全国共有各类报纸约1 781家，到了1949年初全国报纸仅剩263家(36)《全国报纸初步调查表》，《新华月报》1949年第1期，第320页。，报纸数量的急剧减少，造成了新闻生产与需求的失衡，客观上要求走向执政地位的中国共产党进一步担负起满足民众新闻需求之职责，尤其是在国内形势急剧变化的时期，这种新闻需求就更为旺盛。故新华社总社要求，“以报道内容说，除了解放区的各种实际工作应成为首要和经常报道项目外，还应反映各阶层人民与各种人物的生活和动态，介绍社会经济文化风习的变迁等”(37)中国社会科学院新闻研究所编：《中国共产党新闻工作文件汇编》(上)，北京：新华出版社1980年版，第176页。，要求在政治报道之外加大新闻报道的比重。在此过程中，新闻事业逐渐从宣传工作中孕育壮大，成为中国共产党由农村走向城市、由革命党转为执政党的重要标志。

(二)变革党报：催生专门的新闻工作

从技术角度观照，通讯社系统的异军突起，使中国共产党逐渐具备了满足民众新闻需求的能力，进而推动了工作观念的转变。在抗日战争以前，中国共产党的出版物普遍采用“刊”的形式，这主要是在彼时实际情况下的权宜之计。但如毛泽东所说，“报纸的作用和力量，就在它能使党的纲领路线、方针政策、工作任务和工作方法，最迅速最广泛地同群众见面”(38)毛泽东：《毛泽东新闻工作文选》，北京：新华出版社1983年版，第188页。，要实现“最迅速”的要求，出版物的出版周期就应尽量缩短。通讯社系统的发展，改变了报刊单兵作战、各自组建通讯员队伍的信息采集方式，为定期的、联合采集信息提供了意义重大的媒介和工具，解决了报刊最基本的技术需求，使得报刊变为以报道新闻为首要任务的信息传播者。1947年3月，新华社总社工作人员仅百余人，到了1948年发展到743人，每日能收讯15万字，发稿4万字，总分社、分社、支社的极大扩展，使得通讯社系统覆盖范围不断扩大，工作人员不断增多，到1949年9月通讯社系统每日仅新闻就能播发2.2万字(39)《新华通讯社史》编写组编：《新华通讯社史》(第1卷)，北京：新华出版社2010年版，第323、452页。，发挥了“信息之源”的重要作用。与此同时，针对“全国新闻干部很缺乏”导致许多原有报刊缩版合并、新的报刊无力创办的情况，1948年9月起，新华社总社还举办新闻训练班，各分支机构也积极培训新闻人员，仅华东总分社就训练出500名新闻人员(40)《新华通讯社史》编写组编：《新华通讯社史》(第1卷)，北京：新华出版社2010年版，第492页。，有力地支撑了党报的发展。故1947年下半年转入战略反攻阶段后，中国共产党创办了大量出版物，其中大多数都是日报，老解放区原有报刊也纷纷缩短刊期，许多由三日刊、五日刊转为日报。报刊时效性的增强，降低了“新闻变旧闻”的概率，也客观上增加了新闻在版面中的比例，变革了党报的面貌。

实践受观念引导，又反作用于观念。随着通讯社系统的发展，“新闻”一词在党内文件中日益增多，自1943年陆定一发表《我们对于新闻学的基本观点》后，“新闻”逐渐从宣传中分化出来，由一种文体变成一项专门性的工作，1948年10月刘少奇在《对华北记者团的讲话》中就提到“新闻工作很重要，党很重视新闻工作”，将其视为“党联系群众的桥梁”。(41)中国社会科学院新闻研究所编：《中国共产党新闻工作文件汇编》(下)，北京：新华出版社1980年版，第250页。据此，在通讯社系统的制度规范下，中国共产党探索出一整套新闻生产标准与流程，以“把我们的新闻事业更提高一步”，实现了“新闻数量普遍增加，质量亦有若干提高”之效果(42)《新华通讯社史》编写组编：《新华通讯社史》(第1卷)，北京：新华出版社2010年版，第275页。。不过，在战争时期，通讯社和报纸的主要任务仍然是用“新闻武器配合军事政治斗争”，故中国共产党仍然认为“报纸刊物与通讯社是一定的阶级、党派与社会团体进行阶级斗争的一种工具，不是生产事业。”(43)中国社会科学院新闻研究所编：《中国共产党新闻工作文件汇编》(上)，北京：新华出版社1980年版，第189页。

(三)行使职能：管理全国的新闻媒介

从1948年11月开始，新华社总社经常与中央宣传部、总政治部联合发出指示文件，从其发文单位按“宣传部、政治部、通讯社”排序来看，中国共产党已逐渐认可新华社总社对新闻事业的管理职能，认为“党在宣传工作中，如有某些必须对党外保持秘密的东西可经党的宣传部而不经通讯社来通知”，而“新华社是要代表国家在宣传方面与各国人民直接发生关系，而不仅仅与党报发生关系，它对于指导宣传的一般政策方针，是应当公开告诉全国一切合法报纸的”(44)新华社新闻研究部编：《新华社文件资料选编(1931—1949)》(第1辑)，北京：新华社新闻研究部1981年版，第223页。，意即宣传部负责传递保密信息，通讯社负责发布公开信息，信息保密是例外，信息公开是常态，新华社的职能由此明确，并得到极大扩展。

1949年1月，中共中央就要求各中央局、各野战军前委派员向新华社总社报告各地党的通讯社、报社工作情况，表明新华社已逐渐由业务机构向职能部门转化，故而形成了专门工作的报告机制。同年9月，新华社总社向全国各总分社、分社并各大城市报纸、各省会报纸发出“钧鉴”，要求各地报纸、通讯社、广播电台均应派员采访政治协商会议，并以此作为一段时期的宣传中心(45)中央人民广播电台研究室、北京广播学院新闻系编：《解放区广播历史资料选编：1940—1949 》，北京：中国广播电视出版社1985年版，第44、56页。，行使了管理全国新闻媒介的职能。与此同时，新华社总社通过颁布一系列工作规范，实化其管理职责的内涵，提出了新闻的导向正确、准确及时、实事求是、数字精确、用语规范等一系列要求，定期向各总分社发出《情况通报》与《报道意见》，明确各时期新闻方针、选题、倾向及注意事项，据此对各地新闻进行筛选，对不当报道予以批评，起到了“把关人”的作用(46)对洛阳战役的报道即显著案例，“三月中旬至月底来稿五十九篇，用稿四十九篇(文播三十二篇，口播十七篇)，不用稿十篇(多战斗经过，多因时间性未用)。”参见《新华总社对洛阳战役报道的意见》(1948年4月21日)，中国社会科学院新闻研究所编：《中国共产党新闻工作文件汇编》(上)，北京：新华出版社1980年版，第233页。。“代表国家”管理媒介和“代表中国人民负责全国范围的宣传”的新华通讯社(47)新华社新闻研究部编：《新华社文件资料选编(1931—1949)》(第1辑)，北京：新华社新闻研究部1981年版，第251页。，被明确将成为“国家政府机构的一部分”(48)新华社新闻研究部编：《新华社文件资料选编(1931—1949)》(第1辑)，北京：新华社新闻研究部1981年版，第310页。，为构建政府新闻管理机构奠定了基础，成为“执行国家的新闻政策及有关新闻的法律、法令、施政方针”的新闻总署之雏形。

三、民主集中：构建宣传工作体系化运作机制

由于“长期游击战争与革命根据地被分割为许多独立单位的分散的环境”，中国共产党“不得不高度地发展地方性”和“各个独立单位的地方自治权”，导致“分散主义”的问题，使其宣传工作体系在“集中”与“分权”两端反复调整。随着解放战争转向战略反攻，“全国的革命形势，要求我全党全军在一切政治上、军事上与经济上的政策完全统一，而行政制度与行政机构也要求逐渐实行必要与可能的统一”。(49)中央档案馆编：《中共中央文件选集》(第17册)，北京：中央党校出版社1989年版，第192—193页。为了克服“地方主义”和“工作中的无纪律状态与无政府状态”，对于历来重视党内“思想之统一”的中国共产党来说，势必要构建集中统一的宣传工作体系。

一个工作体系主要应由两大部分组成：一是具有明确层级或隶属关系的机构及其组成的系统，实现“分工负责制”。体现层级关系的，有最早于1923年在中央教育宣传委员会下设的编辑部、函授部、通讯部、印行部、图书馆，1929年中央宣传部下设的审查科、翻译科、材料科、统计科、出版科，1939年中央宣传部下设的宣传科、教育科、国民教育科、出版发行科，以及1948年中央宣传部下设的编审组、党内教育组、普通教育组、翻译组、出版组、文艺组、图书馆，都属内设机构，无法独立与其他机构产生联系。体现隶属关系的，有曾经由中央宣传部领导的中央出版局、中央文化工作委员会、中央党报委员会、新华通讯社、新华书店等，按照有关机构层级设置的文件规定，它们能够建立“独立工作及单独领导”，并确立“上下级关系”，形成独立系统。建党后，中国共产党逐渐将党报系统和出版发行系统归并于宣传部系统，形成党委宣传部系统与军委政治部系统并立之格局。抗战时期，各级党委成为“该地区的党政军民的统一的领导机关”，军队中的政治部成为“同级党委的一个部门，与其他部门(如组织部、宣传部等)有平等权利和义务”。解放战争时期，上级宣传部与下级政治部也在一定程度上确立了“上下级关系”，表现为业务和策略上的指导，军事宣传工作仍由同级军队首长领导。由此，中国共产党宣传工作体系中的机构与系统之间的关系得以明晰，为其运作提供了组织框架。

二是要构建宣传工作体系的运行机制，实现“集中的统一的领导”，避免像早期国民党宣传机构一样成为“一片散沙”，甚至相互杯葛掣肘。在《解放日报》改版过程中，毛泽东发现要确保在“统一领导下进行宣传”，“牵连到工作制度和权力问题”，“必须规定些条例”。(50)王敬：《延安〈解放日报〉史》，北京：新华出版社1998年版，第40页。随着宣传工作日渐统一于宣传部系统，宣传工作体系趋于稳定，完善其运作机制就提上议事日程了。此前，中国共产党形成了宣传工作的定期报告制度(51)最早于1923年10月，中央教育宣传委员会就对地方教育委员、下设各部门提出了定期报告工作的要求，此后经常性要求各地报告党的中央报刊《向导》《新青年》《中国工人》《布尔塞维克》等的发行数，逐渐形成地委、区委每月报告制度。，以及宣传工作受同级党委领导和上级宣传部指导的“纵横交错”管理体制。(52)最早于1925年1月，中国共产党就要求“为使宣传工作做得完美而有系统起见，中央应有一强固的宣传部负责进行各事，并指导各地方宣传部与之发生密切且有系统的关系”。1938年，明确“各级党委的各工作部门，对于下级党委的各该部门，均得指导其工作，但关于各种重要问题的指示，应经由各该级党委员会行使之”。1940年，强调宣传部门应有“独立工作及单独领导”，建立各级宣传部门“上下级的关系”。这些制度主要通过文件运作，表现为上级对下级经常性发出指示性文件，进行“公文形式的指导”(53)中共中央组织部、中共中央党史研究室、中央档案馆编：《中国共产党组织史资料》(第4卷)，北京：中央党史出版社2000年版，第 408 页。，下级对上级发出请示性、报告性文件，然其在收发两端都存在一定缺陷。文件逐级下发的流转方式，使得各级组织对于文件印发有较大的自主权，一些中央文件下发后可能“转寂然无所闻”，甚至被改写为与原义相悖的文件。由于形势变动不居，加之战时文件传输的时效问题，下级做决策时往往“事先不请示、事后不报告”。针对“在宣传教育的政策方面……地方党和军队的领导机关不得中央同意……自由地迫不及待地粗率地冒险地规定及执行明显地违背中央路线和政策的某些政策”，由此产生的地方主义的和经验主义、事前不请示事后不报告、多报功绩少报(甚至不报)错误缺点、对于原则性问题粗枝大叶、不愿精心研究中央文件等恶劣作风(54)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》(第25册)，北京：中央文献出版社2011年版，第3—4页。，中国共产党以请示与报告制度为核心，构建起一系列的宣传工作制度，为实现“集中统一的领导”提供了“最基本的条件”。

(一)集中领导：构建请示报告制度

按照毛泽东“关于建立报告制度”的指示，以及中共中央下发系列措辞严厉的文件(55)包括《中共中央关于建立报告制度的补充指示》(1948年3月25日)、《中共中央关于将一切可能和必须统一的权力统一于中央的指示》(1948年4月10日)、《中共中央、军委关于严格执行向中央作请示报告制度的指示》(1948年8月14日)、《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》(1948年9月)，一再强调要把“请示报告制度”作为“一种绝对不允许违反的指令”。，宣传方面制定了党报“看大样”制度，读者政治、政策问题回复阅批后发表制度，重要、全国问题向上级请示制度，全国广播由新华社总社审改后播出制度，地方党及负责同志名义出书由同级或上级宣传部审查制度，各级党校、干部学校政治性教材由同级党委审查制度，以及宣传部工作定期报告制度，要求“各中央局分局宣传部，除每两个月应向中央宣传部作一次政策性的报告外，并应从本年七月份起，每半年作一次系统的情况报告”，报告内容涉及党与非党的报纸、书籍、书店、学校、广播、文艺等工作情况。(56)中共中央宣传部办公厅、中央档案馆编研部编：《中国共产党宣传工作文献选编(1937—1949)》，北京：学习出版社1996年版，第698—700页。这些基本规则的确立，在此前“纵横交错”的管理机制的骨骼上增添了血肉，促使同级党委抓紧对宣传工作的领导责任，上级宣传部加强对下级工作的指导检查。

此前，“各地宣传部从来没有或很少向中宣部请求指示宣传方针及作报告，几乎完全各行其是”(57)新华社新闻研究部编：《新华社文件资料选编(1931—1949)》(第1辑)，北京：新华社新闻研究部1981年版，第139页。。在执行请示报告制度后，中央宣传部认为“经常的报告制度逐渐建立……各地宣传工作中有重要问题来请示的已经多起来了……与各地关系的较为密切，是一个进步”(58)中共中央宣传部办公厅、中央档案馆编研部编：《中国共产党宣传工作文献选编(1937—1949)》，北京：学习出版社1996年版，第727—728页。，其自身也每两个月向毛泽东报告工作(新华社总社亦是如此)。1948年9月，中共中央政治局通过决议，规定宣传文教方面“在党内或党外发表带有全党性质的文章、讲演和谈话”由中央决定；对于敌、我、友报纸之处理，中央领导的著作和党史军史著作，全区文教事业出版计划、党校大学的教育方针与计划、干部教育与国民教育的方针与计划，电影戏剧及其他艺术事业的管理方针“由各地事先请示中央批准后，决定执行”，进一步明确了“何者决定权属于中央，何者必须事前请示中央，何者必须事后报告中央备审”。(59)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》(第25册)，北京：中央文献出版社2011年版，第520、524—525页。在短短八个月时间里，中国共产党连续发布七份有关请示报告制度的文件，使其成为宣传工作的核心制度，确立了中央宣传部对宣传工作的集中统一领导机制，确保党内“思想之统一”。

(二)民主决策：构建集体会议制度

为“防止个人包办、意见分歧无由解决”，造成“党委委员间所保持的只是形式上的一致，而不是实质上的一致”，毛泽东还要求“通讯社和报社党组，都必须建立健全的党委会议制度，一切重要问题均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行”，“高级领导机关的部(例如宣传部、组织部)……亦应有领导分子的集体会议。”(60)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》(第25册)，北京：中央文献出版社2011年版，第497—498页。在此要求下，中央宣传部立即建立部务会议制度，每月“廿五日召开全体会议”。新华社总社管委会随即设立常委会，管委会每月一次，常委会每周一次，决定重大事项及日常领导工作；编辑部、广播部设编委会，管委办公室、电务办公室、行政办公室设室委会，形成列席制度，贯彻集体领导的方针。(61)中央人民广播电台研究室、北京广播学院新闻系编：《解放区广播历史资料选编：1940—1949 》，北京：中国广播电视出版社1985年版，第36—38页。1949年1月25日起，中央宣传部建立集体办公制度，每星期二、四、六下午二时进行集体办公。(62)中共中央宣传部办公厅、中央档案馆编研部编：《中国共产党宣传工作文献选编(1937—1949)》，北京：学习出版社1996年版，第801页。集体会议制度是对请示报告制度的重要补充，既强调宣传工作的集中统一领导，又有助于实现个人负责与集体领导相结合，成为实施民主集中制的新形式。在中共中央七届二中全会上，毛泽东作专门报告，进一步提出集体领导的十三种方法，使该制度能够更为具体细致地执行。

(三)强化指导：完善报刊管理制度

自建党以来，中国共产党就非常重视建立报刊管理制度。“一大”时期形成出版物必须由党员领导、不得违反中央政策的制度，“二大”时期形成报刊编辑部成员由党组织任命的制度，《解放日报》改版过程中形成了党委与报社会议互派代表制度、报刊内部审校制度、通讯稿件送审制度。在此基础上，针对“各地领导机关对于报纸通讯社等极端重要的宣传机关放弃领导责任，或者虽未放弃领导但是抓得不紧，听任许多错误观点广泛流行，宣传工作极不严肃”的问题，毛泽东要求“必须于每天出版之前，由一个完全懂得党的正确路线和正确政策的同志，将大样看一遍，改正错误观点，然后出版”(63)中共中央宣传部办公厅、中央档案馆编研部编：《中国共产党宣传工作文献选编(1937—1949)》，北京：学习出版社1996年版，第627页。，形成“看大样”制度，进一步明确党委对同级党报的领导方式。该制度很快得到落实，在中央层面由刘少奇、周恩来、任弼时看大样，华北局的报纸由薄一波看大样。(64)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》(第25册)，北京：中央文献出版社2011年版，第453页。对宣传政策如何落实到新闻工作中，明确了“地方宣传机关与地方报纸编辑，应负责决定地方宣传政策，并负责使之在每天报纸的新闻与言论中具体实现”(65)中央档案馆编：《中共中央文件选集》(第16册)，北京：中央党校出版社1989年版，第88页。，形成了宣传政策指导新闻工作的制度，产生了深远的影响。

四、余 论

经过一系列制度设计与实践探索，中国共产党逐渐在宣传工作中将“集中统一的领导与科学的分工负责结合起来”，克服“个人包办”和“无人负责”两个极化倾向，同时把“把领导机构加以科学的组织，规定各种共同遵守的正规制度”，基本克服了“手工业的工作方式”(66)中共中央组织部、中共中央党史研究室、中央档案馆编：《中国共产党组织史资料》(第8卷)，北京：中央党史出版社2000年版，第703—705页。，宣传工作得以体系化运作。而国民党则陷入“宣传方面……没有深入而实在的成绩，各级党部的工作都流于形式化，机关都衙门化”之泥沼(67)朱子爽编著：《中国国民党历次全国代表大会要览》，重庆：独立出版社1945年版，第71页。。解放战争初期，国共两党宣传力量差距巨大，1947年国民党党报共计1 170余家、发行量116万份，占全国报纸总数的66%，达到其党报事业的顶峰，在此基础上推行“党论国策”，大有气吞万里如虎之势(68)曾虚白：《中国新闻史》，台北：三民书局1989年版，第453页。，《新华日报》甚至发出“中国没有声音了”之叹(69)《中国没有声音了！》，《新华日报》，1945年10月26日，第3版。。最终，国民党人却不得不承认：“大陆沦陷，人皆归过于宣传失败。”(70)刘绍唐编：《卜少夫这个人》，台北：远景出版事业公司1983年版，第111页。蒋介石对于败走大陆，也作了这样的总结：“最可痛心的，就在这四年中间，国际共产党宣传的毒素，铸成了一般社会错误的观感……而我们政府剿匪军事，亦就在这样内外交谪之下，士气消沉，人心颓丧，是非颠倒，利害混淆之中遭受了如此重大的挫折。”在宣传资源差距悬殊的情况下，国共两党之宣传战以国民党军溃败告终，与中国共产党以体系化运作充分调动宣传资源不无关联，其宣传部被视作“本世纪中国共产主义组织中最有效的部门之一”(71)[澳]费约翰著，李霞译：《唤醒中国——国民革命中的政治、文化与阶级》，北京：生活·读书·新知三联书店1996年版，第12页。，亦非过誉。