中国边疆经济发展现状与未来路径

◎ 李光辉 黄 华 陈 川

提 要: 十八大以来，中国开放型经济进入高质量发展时期，实施了构建新发展格局、促进区域协调发展等战略。边疆经济作为中国经济的重要组成部分，如何实现高质量发展，需要作深入研究和分析。需要进一步明确边疆经济的概念、范畴，总结边疆经济发展中存在的问题，探索新的发展路径。

改革开放45 年来，我国经济发展取得了令人瞩目的成绩，形成了具有中国特色的社会主义开放型经济发展模式。进入新时代，我国致力于“实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”①习近平：《 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《党的二十大文件汇编》，党建读物出版社，2022 年11 月第1 版。。站在新的历史起点，如何使边疆经济发展深度融入新发展格局等国家战略中，进而实现区域协调发展，进一步缩小边疆地区与东部沿海等发达地区之间经济发展不平衡的差距，就成为我国实现第二个百年目标的重要课题。因此，必须研究边疆经济发展的现状、存在的问题等，探索边疆经济开放发展的未来路径，加快推进边疆地区开放型经济高质量发展，全面促进中华民族的伟大复兴。

一、边疆经济概念辨析及国内外研究概况

（一）边疆的概念

边疆一词含义较广，作为政治、外交、地理等方面的概念，国内外文献在解释内涵方面有很多相近之处。在国外最早提出边疆问题的学者是美国学者特纳，他在1892 年发表的《美国若干历史问题》中，首次提出“边疆”这一术语。“特纳的研究基本集中于美国西部边疆的历史，及其与美国政治、经济、文化以及社会的关系”，提出了边疆最重要的就是它是不断移动的，是“记录人民发展能力的一条图线”，“是向西移民浪潮的前沿——野蛮和文明的汇合处。”①李光辉、高丹：《 构建边疆经济学的理论研究综述》，《东北亚经济研究》，2020 年10 月第5 期。。继特纳之后，另一位代表人物是拉铁摩尔（Owen Lattimore）（1900-1989），他将人类学、经济学等更多学科应用其中，把研究的方位从美国拓展到罗马帝国、澳大利亚、英国、印度、中国以及非洲、拉美等多个国家的边疆区域。拉铁摩尔厘清了边疆（Frontiers）与边界（Boundary）的概念，强调边疆的地带性意义。他认为，“边疆不是一条界线，而是一片区域，一个过渡地带或缓冲地带，是动态的。”②李光辉、高丹：《 构建边疆经济学的理论研究综述》，《东北亚经济研究》，2020 年10 月第5 期。其后，国外学者对边疆的研究基本沿袭了特纳和拉铁摩尔的思想。

国内学者对于政治、外交、地理等意义上的边疆概念的认识基本相似。徐晓光（1986） 认为，边疆也称边陲，是靠近国界的领土，它既是一个地域性的经济范畴，也是一个历史范畴，它随着国家的产生而存在，也必然随着国家的消亡而消失③徐晓光：《边疆经济学初探》，《学术交流》，1986 年12 月27 日。。牛德林（1994）认为，边疆是指靠近国界内侧，包含数量不等的腹地的经济社会区域，它不同于政治概念的“边境”。靠近国界，同外国国土相毗邻，地处国界内侧，包含若干腹地的经济社会区域，构成它的基本要素④牛德林：《边疆经济学的基本理论与实践意义》，《函授教育》，1994-08-25。。刘啸霆⑤刘啸霆：《现代边疆与边疆学初论 》[J]，《哈尔滨师专学报》，1999， (1) : 1—4。（1999）认为，“边疆是靠近各国边境线的相对完整的行政区域。”马大正⑥马大正：《中国古代的边疆政策与边疆治理》，《西域研究》，2002: (1):1—15。（2002）认为，边疆是一个地理、历史及政治的综合概念，并具有军事、经济和文化等多方面的意义。吴楚克（2015）指出，边疆是一个有实体内容的范畴，可以与不同概念结合，形成新的逻辑范畴，如边疆政治、边疆经济、边疆文化。

从以上中外学者的观点来看，边疆是“靠近国界的那个地方”，“边疆，是靠近国界的领土”，它是“动态的”。因此，可以说，“边疆是指靠近边境线内侧，且与相邻国家领土相连的国土，包括面积不等的市、州、地区和盟⑦李光辉：《边疆经济学概论》，中国商务出版社，2022 年5 月第1 版。”。边疆包括陆疆、海疆、空疆和坻疆。基于这样的概念，本文中的边疆专指陆疆。

从经济研究的角度给出边疆概念的学者很少，至今在国内几乎没有形成一个统一、公认的概念。大致有三种：一是牛德林教授在其《边疆经济学的基本理论与实践意义》一文中提出的我国“陆地边疆地区是指有法定国界又有国土直接相邻的国家而位居国境线内侧的一定经济社会区域”，“中国陆疆的总面积有589.76 万平方公里，约占全国总面积的61.4%”⑧牛德林：《边疆经济学的基本理论与实践意义》，《函授教育》，1994-08-25。，与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、朝鲜、越南、老挝、缅甸、印度、不丹、尼泊尔、巴基斯坦、阿富汗等14 个国家相毗邻。二是把陆疆（沿边）的范围定义为我国边境线内侧，包括140个边境线附近的县、市、旗和58 个团场，面积为197 万平方公里⑨《国务院办公厅关于印发兴边富民行动“十三五”规划的通知》，国办发〔2017〕50 号。。三是以李光辉教授为代表的学者认为，中国陆地边疆“应该包括我国 2.28 万公里的边境线内，包括黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南、广西等9 个省区的 21 市、11 个地区、9 个自治州和3 个盟，面积为352.15万平方公里，约占全国面积的 36.7%”。他认为，“边疆是指靠近边境线内侧，且有与相邻国家领土相连的面积不等的市县旗盟，具有一定的社会区域范围、经济发展规模、完整的行政区域、数量不等的人口等各种要素。”①李光辉：《边疆经济学概论》，中国商务出版社，2022 年5 月第1 版。

（二）边疆经济

关于边疆经济的内涵在学界还没有形成统一的概念。国外研究边疆经济的学者很少，最早从政治、军事等领域拓展到经济领域的仍然是美国学者特纳，他认为“边疆为美国社会发展提供了‘安全阀’”，这就将边疆作为经济学概念提了出来，并从经济地理学的视角，将边疆划分为“商业边疆”“矿业边疆”和“农业边疆”等。

在国内，从现有文献来看，最早提出边疆经济概念是在1986 年，由韩日午、赵淑芬在《边疆经济刍议——边疆经济与边疆资源开发》一文中提出的②韩日午、赵淑芬：《边疆经济刍议——边疆经济与边疆资源开发》[J]，《自然资源研究》，1986 年第4 期 。。1988 年，牛德林教授将对外开放视为边疆经济发展的关键性因素，提出从全方位实施对外开放角度来促进边疆经济的超常规发展③牛德林：《全方位对外开放与边疆经济的超常规发展》[J]，黑龙江教育出版社，1997 年。。马勇（2003）提出了边疆经济发展的五种模式，分别是农业开发模式、移民安置开发模式、畜牧业开发模式、边境贸易发展模式、边境旅游发展模式。十八大以来，随着边疆经济开放发展重要性进一步凸显，边疆经济研究成为学术研究的热点、重点，很多学者从不同角度提出了自己对边疆经济的见解。冯建勇分析了列宁对边疆经济问题的理论认识④冯建勇：《列宁对边疆经济问题的破解 》[J]，《中国边疆史地研究》，2015 年第4 期。，吴楚克从劳动分工的角度论述了边疆经济发展与社会治理问题⑤李光辉、高丹：《区域经济学视角下的边疆经济发展浅析》[J]，《东北亚经济研究》，2021.5(01)。，金德谷从“一带一路”角度研究了边疆经济发展问题⑥金德谷：《“一带一路”与边疆经济发展——基于满洲里市的税收分析》[J]，《广西民族研究》，2016 年第1 期。。李光辉和高丹（2020）提出了新时代关于边疆经济发展的新认识，即必须从我国经济发展的全局和战略高度考虑边疆地区的经济发展，充分认识边疆地区特殊的战略地位和承担的历史使命，把边疆地区经济发展和对外开放放在我国新时代推动形成全面开放新格局、深化改革开放和区域经济发展总体战略的优先位置考虑。他们认为，边疆经济是在边境线内侧一定范围的特定区域（352.15 万平方公里）内，人类所进行的价值创造、转化与实现，目的是不断满足区域内人们物质文化生活的需要。也就是说，边疆经济是人们在边疆这一特定区域所进行的生产、流通、分配、消费等物质活动的总称。其中生产是经济的基础，流通和分配是过程，消费是经济过程的终点。⑦李光辉：《边疆经济学概论》，中国商务出版社，2022 年5 月第1 版，P17。

二、新中国成立以来边疆经济的演进历程

边疆经济是国民经济的重要组成部分，是实现国家战略与区域战略的重要支撑。改革开放以来，边疆经济（九省区范围内）的开放发展是随着我国改革开放的进程不断演进发展的。

（一）1949 年-1978 年：边疆经济发展起步期

新中国成立初期，面临着巩固政权、维护国家安全和恢复国民经济的迫切要求，中国经济开始进入计划经济时代。国家从总体战略出发，基于积极防御思想和均衡地区经济发展的需要，将东部工业企业西迁、北迁至内陆和边疆地区，由此初步奠定边疆地区产业基础，边疆经济发展由此起步。

“一五（1953-1957）”时期，东北三省成为重工业重点建设地区，全国共计规划156 个建设项目，其中有56 项布局在东北地区。“二五（1958-1962）”时期，中央将全国划分为七大协作区，提出各经济区要形成独立完整的工业体系，其中东北、西南和西北经济区与边疆地区有关，重点围绕钢铁、化工等重工业领域建设。“三五（1966-1970）”和“四五（1971-1975）”期间，国家重点投资“三线建设”，众多重大工程得以落地，如成昆铁路、青藏铁路（西宁至格尔木段）、云南船舶工业基地等，有效推动了边疆工业建设。“五五（1976-1980）”时期，国民经济得到较快恢复，边疆经济也同步实现发展。此外，边疆地区开始探索对外开放实践，1953 年我国与朝鲜签署《中朝经济及文化合作协定》，辽宁丹东成为对朝互市贸易和经济合作最重要的口岸城市；西北地区新疆塔城的巴克图口岸和霍尔果斯口岸成为我国与苏联合作的重要平台；西南地区的亚东、凭祥、东兴等口岸也逐渐建立和开放，边疆地区获得极大发展机遇。

整体而言，这一时期，边疆地区工业化和开发开放发展具备了一定基础，为后续边疆经济发展构筑了良好开端。但由于在越南战争、中印边境矛盾、中苏关系恶化背景下，中国战略重点由经济建设向政治运动和军事战备转变，边疆经济进入封闭期。

（二）1979 年-1991 年：边疆经济步入过渡期

1978 年中国改革开放后，经济模式开始由封闭经济向开放经济、从计划经济向市场经济转变。为促进国民财富的迅速积累，我国开始实施效率优先的区域非均衡发展战略，优先和重点发展东部沿海地区。边疆地区战略定位得以明确，即以支持沿海地区经济发展为重点，提供其工业发展所需的资源能源。

“六五（1981-1985）”计划指出“内地加快能源、交通、原材料工业建设，支援沿海地区经济发展”。为了满足沿海地区工业发展需求，边疆地区大力发展能源工业，并将煤炭等工业原材料大量输送到其他沿海开放地区。如“六五”期间从东北和内蒙古东部地区调运煤炭5080 万吨，从西北地区运出820 万吨，西南地区运出量也达到770 万吨，为东部沿海培育经济增长极提供了有力支撑。“七五”计划提出要“进一步加速东部沿海地带的发展”，把能源、原材料建设重点放到中部，并积极做好进一步开发西部地区的准备。这一阶段边疆地区的基础设施建设加快，新建和改建了西南、西北地区干线公路网的青藏公路、新疆天山公路、甘肃兰州到陕西宜川公路、河北与内蒙古东部的平泉到双井子公路等；北疆铁路（乌西至阿拉山口）全线通车，随后与哈萨克斯坦的西土铁路正式接轨，新亚欧大陆桥实现全线贯通，打通了我国与中亚地区的国际物流通道。在对外开放方面，为了活跃边疆地区经济，满足边民生产生活需要，国家相继出台《边境小额贸易暂行管理办法》《国务院关于口岸开放的若干规定》《关于积极发展边境贸易和经济合作促进边疆繁荣稳定的意见》等政策文件，进一步放开了边境贸易，边疆地区与周边国家的经贸合作不断增多。

综上所述，这一时期边境贸易得到快速发展，边疆地区与沿海地区、周边国家经济联动性日益增强，经济实力显著提升，年均增长率保持在15%左右，对外贸易总额从1980 年到1990 年年均增长25.1%①常永胜、王桂芳：《对外贸易与边疆经济发展》[J]，《实事求是》，1995（1）。。

（三）1992 年-2000 年：边疆经济加速发展期

1992 年邓小平南方谈话后，中国的改革开放和现代化建设进入全新发展阶段，沿边开放战略正式启动，边疆经济发展迈入快速发展期。这一时期边疆经济主要呈现如下几个特征：第一，边疆外向型经济发展步伐加快。1992 年国务院批准设立13 个沿边开放城市和14 个边境经济合作区，实施和沿海地区同样的优惠政策，鼓励边疆地区发展对外贸易和吸引外资，边境贸易规模得以迅速增加。第二，支持边疆地区经济发展的优惠政策不断出台。1992 年国务院发布《关于进一步开展与原苏联各国经贸关系的通知》，提出对前苏联、东欧国家、朝鲜等国的易货贸易给予特殊优惠待遇。国务院于1996 年和1998 年又先后颁布《关于边境贸易有关问题的通知》和《关于进一步发展边境贸易的补充规定》，对边境贸易相关问题作出了更加明确的规定，如区分了边民互市贸易和边境小额贸易，对边境小额贸易进口商品统一实行进口关税和增值税减半征收等，有力推动了边境贸易的规范发展。在优惠政策出台的同时，国家开始采取规范的中央财政专项转移支付制度，设立“支援不发达地区发展资金”和提供固定资产专项贷款，并每年发放口岸专项建设资金，在基础设施、产业发展方面对边疆地区给予补助。第三，2000 年开始实施的西部大开发战略、兴边富民行动计划等国家战略，有力推动了兴边富民、稳边固边。第四，大力鼓励经济技术合作，与周边国家进行经贸合作。

这一时期正好经历了我国“八五（1991-1995）”和“九五（1996-2000）”时期，随着中国改革开放的不断深入，边疆经济也得到了快速发展，“国民生产总值从1991 年的4519.4 亿元增加到2000 年1764.7 亿元，年均增长16.6%”；“对外贸易1991 年为130.4 亿美元，同比增长15.1%，到了1995 年，对外贸易总额已经达到264 亿美元，同比增长7.5%”；“九五”期间，对外贸易“从1996 年的279.6 亿美元增加到2000 年的340.2 亿美元，年均增长11.7%”①李光辉：《边疆经济学概论》，中国商务出版社，2022 年5 月第1 版，P122。。

（四）2001 年-2012 年：边疆经济进入调整期

2001 年中国加入世界贸易组织，标志着中国经济重返世界舞台，开启了中国改革开放的新征程，中国经济发展也进入“十五”时期。这一时期，中国既要对接世界贸易组织的规则，又要调整不适应的国内政策，进而促进边疆经济发展，把边疆经济发展纳入国家整体发展战略中谋划，边疆经济发展进入调整期。

这一时期，我国坚持推动高水平开放，不断提升参与国际经济循环的质量和水平，实现了社会总资源和国家总财富的快速增长。“十五（2001-2005）”时期中央开始重点加快中西部发展，云南、西藏、新疆、内蒙古、广西五个边疆省区享有西部开发政策优惠。随后又在“十一五（2006-2010）”规划中提出“实施区域发展总体战略”，将东北老工业基地的调整和改造摆在了重要位置。“十二五”时期中央加大了对民族地区、边疆地区和贫困地区的扶持力度，在区域发展总体战略的基础上提出主体功能区战略，进一步优化了边疆国土空间开发格局，边疆地区逐渐纳入中国经济发展整体战略框架。

这一时期，党和国家不断提高边疆地区与国家战略的融合度。西部大开发、兴边富民和振兴东北老工业基地三大战略进入全面推进阶段后，国家层面编制发布《“十五”西部开发总体规划》《西部大开发“十一五”规划》《兴边富民行动“十一五”规划》《全国主体功能区规划》等一系列规划指导类文件，对这三大战略进行呼应和落实，有效解决了边疆地区在基础设施、生态环境建设、科技教育和产业发展等方面的问题。边疆各省区制定的发展战略也纷纷上升为国家发展战略，在国民经济中的战略地位愈加突出。同时，为更好融入国际贸易体系，边境贸易政策进行同步调整，全面加强同世贸组织规则对接。《边境贸易外汇管理办法》《关于边境小额贸易项下进口货物适用税率的有关问题的公告》《关于以人民币结算的边境小额贸易出口货物试行退（免）税的补充通知》等文件陆续发布，边境外汇管理、边境税收管理等问题基本实现与国际规则和规范接轨。

这一时期，经历了“十五”、“十一五”、“十二五”前期，经过12 年的发展，边疆国民生产总值从2001 年的16719.9 亿美元，增加到2012年的103558.9 亿美元，占中国国民生产总值的比重也从17.5%上升到19.2%，年均增长12.5%；在对外贸易方面，边疆地区对外贸易总额从2001年的348.6 亿美元，增长到2012 年的2654.9 亿美元，增长7.6 倍，年均增长17.37%；在利用外资方面，2001 年边疆九省区利用外资的总量为58.4亿美元，同比增长5.2%，占全国利用外资总额的11.76%，经过12 年的发展和营商环境的改善，边疆九省区利用外资的金额逐渐增加，2012 年边疆九省区累计利用外资金额达到441.2 亿美元，同比增长11.03%，占全国利用外资的比重已经上升到38.94%①李光辉：《边疆经济学概论》，中国商务出版社，2022 年5 月第1 版，P132、P134。。

（五）2013 年至今：边疆经济创新发展期

十八大以来，中国开放型经济发展进入高质量发展时期。同时，国内外形势也面临百年未有之大变局。面对复杂多变的国际国内形势，党的十八大明确提出“实施创新驱动发展战略”“实施区域发展总体战略和主体功能区战略”“坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，给予特殊政策支持”“全面振兴东北地区等老工业基地，完善现代产业体系”“加快沿边地区开发开放，加强国际通道、边境城市和口岸建设，深入实施兴边富民行动”②《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，人民出版社，2010 年10 月第1 版，第19、20 页。。党中央、国务院开始从区域经济协调发展战略角度来对边疆经济发展进行统筹谋划、顶层设计、科学布局、创新发展。在十八大报告中进一步明确：“继续实施区域发展总体战略，充分发挥各地区比较优势，优先推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。采取对口支援等多种形式，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度”③胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，《十八大报告辅导读本》，人民日报出版社，2012 年11 月第1 版，第23 页。。进入“十三五”“十四五”时期，边疆经济在“十二五”发展的基础上，进一步统筹推进，不断创新。

这一时期边疆经济发展主要呈现如下特征：第一，边疆地区的战略地位进一步凸显。“一带一路”倡议的实施，进一步提升边疆经济开放发展水平，特别是六大经济走廊的建设，使边疆地区变为对外开放前沿、窗口；新发展格局的构建，使边疆地区成为双循环的节点、枢纽。第二，边疆经济开放发展的政策体系不断完善。十八大以来，党中央、国务院先后出台《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（〔2015〕72 号）等一系列支持边疆经济发展和对外开放的重要文件，使边疆经济发展、对外开放的政策体系得以形成和不断完善。第三，边疆地区基础设施布局不断优化。按照共建“一带一路”的合作重点和功能要求，六大经济走廊中已基本形成“六廊六路多国多港”的综合交通运输主架构，逐步形成连接亚洲各大板块以及亚欧非之间的基础设施网络，边疆地区基本实现同周边国家和“一带一路”沿线国家的互联互通。中老铁路开通运营、中泰铁路加快建设，中亚天然气管道、中缅油气管道、中俄原油管道、东线天然气管道先后投产运行，5G 基础设施、特高压、大数据中心等新基建投资稳步增长，口岸吞吐量、运载量不断攀升，有效辐射和带动了边疆地区的对外贸易和投资。第四，开放发展平台功能持续完善。目前，边疆地区分布有自由贸易试验区等国家级经济开放发展平台近十种，这些平台已经成为辐射周边、带动边疆地区开放型经济发展的引擎。依托这些国家级开放发展平台，国家对边疆经济发展的政策得以落实，一大批边疆地区重点项目得以落地实施，现已成为边疆地区经济发展的重要引擎、对外合作的重要载体和产业转型的重要基地，在推进“一带一路”建设、构建新发展格局、促进边疆经济发展、深化周边经贸合作等方面发挥重要作用。第五，开放型经济快速发展。随着我国开放型经济高质量发展，边疆地区的国民生产总值规模不断增加，从2012 年的7714.83 亿元，增加到2022 年的17741.34 亿元，对外贸易从2012 年的880.30 亿元增加到2022 年的2898.18 亿元。边境贸易和吸引外资规模稳步攀升且保持相对稳定，借助“一带一路”倡议、RCEP 生效实施的契机，深化与周边共建产业园区、经济合作区，促进区域产业链、供应链和创新链深度融合。

三、当前中国边疆经济发展中存在的主要问题

从以上边疆经济发展的历程我们可以得知，经过改革开放45 年的发展，边疆经济已经取得令人瞩目的成就，成为我国开放型经济的重要组成部分，边疆地区与周边国家的合作不断深化。但在当前构建新发展格局的背景下，边疆经济发展仍然存在很多问题。

（一）基础设施建设较为落后

边疆地区基础设施在过去的开放发展中得到了快速发展，但由于受政策、资金和区位条件等因素影响，与东部沿海省份以及中部省份相比仍有较大差距。第一，当前我国边疆省份公路、铁路通行里程较短，航空港建设数量有限、规模较小、运输能力不足，尤其是事关蔬菜、水果等农产品的冷链运输建设不完善，无法为我国与相邻国家之间日益增长的货物贸易提供更为全面的运输保障。第二,边疆省份口岸、自由贸易试验区、沿边重点开发开放试验建设区、边境经济合作区等开放平台基础设施建设滞后，与中部以及沿海地区省份相比存在较大差距。第三，农村地区基础设施建设滞后，乡镇公路、房屋、网络建设还有待完善，特别是边境村镇建设需进一步加强。

（二）生产要素配套能力不足

边疆经济高质量发展需要生产要素的高效配置，但从边疆经济发展实际表现来看，存在资金、人才、技术、土地等生产要素配套能力不足的问题，制约了我国边疆经济开放发展。在资金要素上，一方面，边疆地区需要加强基础设施建设，大力发展实体经济，但另一方面，由于边疆各省区经济发展基础普遍薄弱，自给自足能力较差，自主支配的资金少，建设资金需求与支出面临较大压力。在人才要素方面，对人才资源的争夺已经成为了地区之间竞争的核心之一，边疆地区地理位置偏远，由于生产生活条件与沿海省份存在较大差异，一方面对人才吸引力不足，另一方面大量边疆经济开放发展所需的人才正在流向发达地区。在技术要素方面，一方面，创新型企业更倾向于向创新平台数量多、人才丰裕的东南沿海省份进行投资，受制于创新平台、人才短缺等问题，我国边疆地区创新型企业数量少、投资规模小，这严重限制了边疆地区在开发开放中进行技术创新或承接跨境高新技术项目。另一方面，边疆地区与高水平院校、科研机构等单位合作水平低，专利申请审批制度有待完善，科研成果转化周期长，科研创新激励力度较小，技术交易市场不完善，对新技术、新产品、新成果的金融支持与财税支持力度不足。在土地要素方面，边疆地区开放合作平台类型众多，有些边疆地区土地供应不足，导致平台发展空间受限。

（三）开放意识不够

边疆经济开放发展中，人是起决定作用的因素，人们的不同意识决定了其对事物的认识、政策的执行也各不相同。开放的意识一定会使决策者站在改革开放的前沿考虑经济发展，突破传统思维定势和狭隘眼界，用联系的观点看待问题，用创新的视角突破保守性、被动性和消极性，不断地有所发现、有所发明、有所创造。从现有情况来看，与沿海等发达地区相比，边疆地区存在人们思想保守、开放意识不够，不能够从开放的视野看问题，创新思维不强等问题。

（四）特色产业体系尚未形成

边疆地区虽然经过40 多年的发展，在特色产业、跨境旅游、现代服务业等领域取得了成绩，但仍存在特色产业发展规模效益低、内生动力不足等问题。目前我国边疆地区许多产业发展水平与发达城市相比处于较落后地位，尚未构建起具有边疆特色、具有竞争力的特色产业体系，支撑经济发展的能力不足。

（五）联动发展水平不高

一是，我国边疆省区与14 个国家接壤，在经济发展、贸易往来、国际合作等方面具备很好的联动发展条件，但目前我国边疆省区与周边国家在合作机制、互助机制、利益补偿机制等方面没有形成联动发展机制。如，边疆省区与周边国家毗邻省区联动发展的经贸合作机制没有建立起来、交通运输协定没有签署等。二是，许多跨国合作事项需要经过双方国家部委的政策支持，导致部分跨境合作领域进展缓慢。如，中越跨境自驾游车辆尚未纳入《中越汽车运输协定》管理范围等。三是，没有建立起人员往来互认机制。特别是商务人员的往来受很多因素影响，无法实现自由畅通等。

（六）国家政策落实尚不到位

十八大以来，边疆经济发展的政策体系已经形成，但在落地实施过程中存在一些问题。一是对政策的承载能力不够。二是对政策的理解能力较差，无法与边疆地区的特色、优势结合起来，将相关政策落地实施。三是缺乏配套政策及资金支持。如国发〔2015〕72 号文印发实施，从8 个方面提出了31 条政策措施支持边疆开发开放，这些导向性政策在实施过程中往往需要边疆省区具体政策措施的配套支持，才能进一步增强其对边疆经济开放发展的促进作用①李光辉：《2020 中国边疆经济发展年度报告》，中国商务出版社，2020。。

四、新发展格局下中国边疆经济的发展路径

面对构建新发展格局的要求，边疆经济发展要承担新的任务，要用开放思维、全球视野，创新边疆经济发展模式，探索边疆经济发展路径。

（一）借鉴东部开放经验，提高对外开放水平

边疆地区要借鉴东部沿海地区的开放发展经验，以“一带一路”倡议为抓手，以构建新发展格局为重点，依托特色优势资源，坚持新发展理念，高质量推进边疆经济发展和对外开放；营造国际化、法治化、便利化的营商环境，创新与周边国家的经贸合作模式，积极推进跨境经济合作区建设；强化区域联动，特别是与东部沿海等发达地区的联动发展，积极主动承接产业转移，与毗邻国家构建产业链；培育贸易新业态，探索与周边国家合作新模式，提高对外开放水平。

（二）加强基础设施建设，提升经济保障能力

加快构建安全、高效、综合的现代交通体系，重点推进边疆地区铁路、公路建设，形成畅通的沿边铁路、公路交通网络；以六大经济走廊为重点，积极推进国际大通道建设，形成四通八达的国际交通网络；加大口岸城市的航空基础设施建设，在边疆地区形成以口岸为枢纽的国际国内航空交通网络；加强信息基础设施建设，推进国际电子口岸和综合信息平台建设，打造“跨境信息高速公路”。以大数据、区块链技术为支撑，构建边疆地区信息基础设施网络。

（三）深度融入新发展格局， 提升对外合作能力

明确边疆经济发展在新发展格局中的战略定位，发挥边疆地区的区位优势，深度参与区域和全球经济合作，借助特色资源优势，推动落地加工，形成落地加工产业链，促进边疆经济发展，形成新发展格局中的枢纽；抓住RCEP 全面生效的机遇，利用原产地累积规则，构建面向东南亚、南亚以及日本、韩国的产业链、价值链和供应链，形成以边疆地区为重点的国际经济合作新区域。

（四）整合边疆地区资源，推进开放平台建设

边疆地区各类开放平台较多，在边疆经济发展的进程中，要不断整合资源，形成新的发展优势。要以边疆中国（黑龙江、云南、广西）自由贸易试验区为引领，以制度创新为核心，与沿边重点开发开放试验区、综合保税区、边境经济合作区等联动，通过制度创新破解发展难题，推动边疆地区开放型经济高质量发展；根据各类平台功能不同，发挥各自优势，形成错位发展，培育边疆经济发展的支撑产业；充分发挥边疆省区中心城市的支撑作用和口岸城市的通道作用，加快推进特色边贸商贸小镇、边境城市边民互市等建设和优化，不断提高对外合作能力，带动沿边地区经济发展。

（五）利用边疆资源优势，培育特色优势产业

要充分利用好边疆地区的资源优势，围绕产业兴边这个重点做文章，做好特色优势产业的布局和发展。利用旅游资源，可以构建与周边国家的国际旅游产业链，如广西东兴与越南下龙湾、黑龙江黑河与俄罗斯远东地区；利用边疆地区农业资源，可以构建农产品加工产业链；利用俄罗斯、东南亚的木材资源，可以形成木材加工、家具等产业链；利用矿产资源，与俄罗斯、蒙古、越南等联合构建加工产业链等。通过大力发展特色产业，吸引资本、劳动力、技术等生产要素向沿边地区集聚，形成边疆地区新的经济增长极。

（六）深化与周边国家合作，建立国际合作机制

边疆地区的优势是边，在经济发展的过程中，一定要强化与毗邻国家的合作，这就必须建立起相应的合作机制，促进贸易、投资关系稳定发展，畅通人员往来等。首先要加入国家间的合作机制，了解我国与周边国家签署了哪些协定；其次，要与周边国家毗邻省区签署省际之间的合作协议，形成稳定的合作机制；最后，在此基础上，根据不同国家、不同地区的需求，推进专业类的合作协议签署，如两个城市之间的经贸合作、产业合作等。

（七）利用好国家现有政策，争取切实有用的新政策

从现有的边疆经济发展政策来看，已经形成体系。但国家是从整个边疆经济发展的角度来出台的政策，有些政策在有些地方很难落地。一方面，国家的政策比较宏观，边疆地区找不到落地的点，无法与当地经济发展结合起来，解决边疆经济发展中的难点问题；另一方面，也由于地方财政支持力度不够，使得一些政策无法落地。因此，必须认真梳理现有政策，找到无法落地的原因，使现有政策能够很好地落地实施。同时，对于边疆经济发展急需的政策，特别是一些突破性的政策，要积极争取。如土地政策、财税政策、金融政策和人才政策等。