中国各地生育保险政策绩效评估

◎ 卢驰文

提 要: 加强生育保险政策绩效评估，有利于推动各地区贯彻落实生育保险制度，有利于改进生育保险基金管理工作的思路与方法，有利于贯彻执行“全面三孩”政策。根据评估的结果建议：累计结余可支付时间超过24 个月的地区，适当提高生育保险待遇水平；累计结余可支付时间不到6 个月的地区，要适当提高生育保险的筹资费率；生育保险待遇替代率低于全国平均水平的地区，更需要提高生育保险待遇替代率。西藏、江西、重庆、福建、湖北等地区生育保险覆盖率不到34%，更应加强扩大生育保险覆盖面的工作。

一、引言

（一）评估背景

1951 年《劳动保险条例》对企业职工生育保险制度作了明确规定。1955 年《国务院关于女工作人员生产假期的规定的通知》对机关、事业单位女职工生育保险作了规定。1956 年《工厂安全卫生规程》、1979 年《工业企业设计卫生标准》对女卫生室、孕妇休息室、托儿所的女职工福利设施作出了具体规定。1986 年，卫生部、劳动人事部、全国总工会、全国妇联联合印发了《女职工保健工作暂行规定》。这一《规定》是在全国范围内进行为期6 年调查研究的基础上，经过科学论证，并参考各国法规所制定的，为保障女职工的合法权益发挥了重大作用。

国家于1988 年开始在部分地区推行生育保险制度改革。1988 年7 月国务院发布了《女职工劳动保护规定》，此规定适用于中国境内一切国家机关、团体、企事业单位的女职工。军队系统的单位可参照执行。其主要内容是对女职工的就业、劳动工作时间、产假、待遇孕期保护及其他福利等作了详细规定。1994 年12 月劳动部颁布的《企业职工生育保险试行办法》中规定：本办法适用城镇企业及其职工。生育保险按属地原则组织实施，生育保险费用实行社会统筹。2019 年3 月25 日，《国务院办公厅关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》发布。截至2018 年底，生育保险费用社会统筹已经20 多年了，生育保险政策绩效如何？不能主观评价，要合理地评估。本次评估选择2018 年的生育保险及其相关数据，以便将生育保险作为单项社会保险开展政策绩效评估。

（二）评估意义

在“全面三孩”政策背景下，加强生育保险政策绩效评估，有利于推动各地区贯彻落实生育保险制度，有利于发现执行生育保险制度过程中存在的问题，有利于依据问题找到改进生育保险基金管理工作的思路与方法，有利于贯彻执行“全面三孩”政策，有利于进一步保护妇女儿童的合法权益与维护社会的稳定，有利于我国实现人口的均衡发展。

二、选择绩效指标与设置指标权重

（一）选择绩效指标

从理论上，生育保险政策绩效评估指标应该包括一级指标：筹资指标（包含二级指标：覆盖率、筹资费率）、结存资金管理指标（包含二级指标：统筹账户可支付月数、投资收益率、投资合规率）、待遇支付指标（包含二级指标：政策项目医疗费报销比例、生育津贴替代率）、促进健康指标（包含二级指标：产妇住院分娩率、产妇死亡率、全年新生儿死亡率）、基金监管指标（包含二级指标：征缴稽核达标率、流失资金追回率）、基金管理部门工作作风指标（包含二级指标：对医疗机构服务态度与工作效率的满意度，对生育保险基金管理部门服务态度与工作效率的满意度）。

理论上研究得出的合理的生育保险绩效评估方案，在现实中往往受到诸多条件的制约，未必能完全按照理论上的合理方案来开展实务评估。在评估实务中，忽略掉缺乏统计数据的指标，尽量选择有客观的统计数据的指标分析绩效。

本次评估中，在筹资指标中设计了2 个二级指标：覆盖率、筹资费率。

在结存资金管理指标中，生育保险没有个人账户，资金全部是统筹的，统计年鉴资料中没有各地区生育保险基金投资收益率、投资合规率数据。因此，设计了1 个二级指标：累计结余可支付月数。

在待遇支付指标中，统计年鉴资料中没有各地区生育保险医疗费数据与生育津贴数据，只有各地区基金总支出数据，因此，选择了1 个二级指标：生育待遇替代率。

在促进健康指标中，中国卫生健康统计年鉴资料中，没有各地区产妇死亡率数据与全年新生儿的死亡率数据，有各地区产妇住院分娩率的数据，但各地的数值差异过小，没有区分绩效的价值；因此，本次评估指标选择3 个二级指标：产前检查率、围产儿死亡率、5 岁以下儿童低体重患病率。围产期是指孕产妇产前、产时和产后这一段时间。指妊娠第28 周至产后7 天。这一时期内关系到孕、产妇及胎儿、新生儿一系列的生理或病理变化，预防、保健、疾病的治疗等各个方面的问题。产前检查率，虽然不是健康指标，但产前多检查，有助于发现产妇疾病与生育问题，有利于保护孕产妇与胎儿的健康。5 岁以下儿童低体重患病率，也是反映幼儿健康程度的指标。这3 个指标数据，都是地区总人口的指标数据，不是参加生育保险群体的指标数据。参保群体的指标数据与总人口的指标数据有区别，也有一定的联系。在没有参保群体的指标数据情况下，用各地区总人口的生育健康指标数据代替参保群体的生育健康指标数据，也有一定的参考价值。

由于缺乏统计数据，本次评估没有设计基金监管指标。由于基金管理部门工作作风数据需要调查，而调查往往需要权力部门介入，因此本次评估没有设计基金管理部门工作作风指标。

（二）设置指标权重

死亡率与生育保险绩效负相关，为了计分方便，把死亡率转化成生存率的数据。把围产儿死亡率转换成围产儿生存率的相关值。患病率也与生育保险绩效负相关，为了计分方便，把5 岁以下儿童低体重患病率换成5 岁以下儿童健康率的相关值。

根据指标涉及的基金管理环节重要性大小设置各个指标权重：覆盖率占15%，筹资费率占30%，生育待遇替代率占25%，累计结余可支付月数占15%，围产儿生存率相关值占5%，产前检查率占5%，5 岁以下儿童健康率相关值占5%。

理论上研究得出的合理的生育保险绩效评估方案，在现实中往往受到诸多条件的制约。图/中新社

三、收集与处理评估的基础数据

（一）获取绩效指标数据的思路

第一，从《中国统计年鉴2019》资料中收集2018 年的数据：年末参保人数、年末享受生育保险待遇人数、基金收入、基金支出、累计结余；计算享受待遇率。

第二，从《中国统计年鉴2019》资料中找出各地区2018 年数据：城镇非私营单位平均工资、城镇非私营单位就业人数、城镇私营单位平均工资、城镇私营单位与个体工商户就业人数。由于没有找到个体工商户的平均工资数据，且个体工商户就业人员可参加职工社会保险，故把个体工商户平均工资等同为城镇私营单位平均工资，计算城镇就业人数，然后计算城镇就业人员平均工资。并把城镇就业人员平均工资视同为参加职工社会保险缴费人员的平均工资。

第三，计算基金收支绩效指标的数据。计算年人均筹资、筹资费率；计算年人均支出、生育待遇替代率；计算累计结余与基金支出之比、累计结余可支付月数。

第四，用年末参保人数除以年末城镇就业人数，计算覆盖率。

第五，从《2019 中国卫生健康统计年鉴》查到2018 年数据：围产儿死亡率、产前检查率、5岁以下儿童低体重患病率。

第六，计算围产儿生存率的相关值与5 岁以下儿童健康率的相关值。

（二）收集与处理参保人数、基金收支数据（如表1 所示）

表1 2018 年生育保险基本情况与城镇就业人数

（三）计算各省市城镇就业人员社会平均工资

《中国统计年鉴2019》分城镇就业人数、乡村就业人数。乡村就业人员主要是农民，农民一般不会参加职工社会保险，即不会参加工伤保险。当然，乡村就业人员也包括在乡村经营的公司员工，属于单位员工，可能参加工伤保险，但毕竟占比很小。城镇就业人员也包括个体就业人员，未必参加工伤保险。从总体上分析，绝大部分参加工伤保险的劳动者都是城镇就业人员。因此，笔者把城镇就业人员作为工伤保险的覆盖范围。评估筹资费率的高低，也以城镇就业人员的平均工资作为基数（如表2 所示）。

表2 各地区2018 年城镇就业人员年平均工资的计算

由于《中国统计年鉴2019》没有专门统计城镇私营单位就业人员数据，却把城镇私营单位就业人员与个体就业人数合并统计在一起，故笔者把个体就业人员平均工资视同城镇私营单位就业人员平均工资。本文把城镇（非私营单位、私营单位、个体）就业人员的平均工资视为本地区社会平均工资。

（四）计算绩效指标的数据（如表3、表4所示）

表3 筹资费率、生育待遇替代率、累计结余可支付月数的计算

表4 2018 年覆盖率、死亡率相关数据、产前检查率与患病率相关数据的计算

四、计算绩效分值

指标权重：覆盖率占15%，筹资费率占30%，生育待遇替代率占25%，累计结余可支付月数占15%，围产儿生存率相关值占5%，产前检查率占5%，5 岁以下儿童健康率相关值占5%。绩效分值的计算，筹资费率、生育待遇替代率、累计结余可支付月数，均以各指标数据最大值的地区得到该指标满分，其他地区按照比例得分。覆盖率、产前检查率均以100%为该指标满分，各地区按照比例得分。围产儿生存率相关值，以20‰为该指标满分，各地区按比例得分。5 岁以下儿童健康率相关值，以10%为得该指标满分，各地区按比例得分（如表5 所示）。

表5 各指标绩效分与绩效总分

五、修正绩效分值

指标权重：覆盖率占15%，筹资费率占30%，生育待遇替代率占25%，累计结余可支付月数占15%，围产儿生存率相关值占5%，产前检查率占5%，5 岁以下儿童健康率相关值占5%。各指标权重不变，但有些指标以最大值的地区得满分，如果这个地区的指标数据不符合生育保险规定，或者不符合生育保险政策目标，那得到的评分对其他地区不公平。修正绩效分值计算方法的思路：绩效分值的计算，筹资费率、生育待遇替代率、累计结余可支付月数、覆盖率，均以各指标数据全国数据得到该指标的70%得分，其他地区按照比例得分。

产前检查率均以100%为该指标满分，各地区按照比例得分。围产儿生存率相关值，以20‰为该指标满分，各地区按比例得分。5 岁以下儿童健康率相关值，以10%为得该指标满分，各地区按比例得分。这三个健康相关的指标的计分办法不变（如表6 所示）。

表6 修正后的各指标绩效分与绩效总分

六、关键绩效指标数据排序与修正后的绩效总分排序

前面的表格均是按照国家统计局的《中国统计年鉴》与《中国卫生健康统计年鉴》中的地区顺序排列的。但由此计算得到的指标数据没有按照大小排序，不便于读者或有关部门了解各地区的生育保险基金管理业绩，不便于了解本地区生育保险基金管理水平。社会保险政策绩效评估虽然取决于绩效分的数值大小，但更关注各地区绩效总分排名及各指标数据排名。因为管理水平的高低是相对的，是不同地区比较而言的。为了让读者与有关部门快速地掌握各地区生育保险基金管理成效排名情况，笔者对一些关键数据进行排序。

由表7 可知：

表7 生育保险基金收支相关数据排序

（A）筹资费率前五名的地区：第一名是宁夏，1.02%；第二名是上海，0.95%；第三名是山东，0.80%；第四名是甘肃，0.80%；第五名是青海，0.76%。筹资费率后五名的地区：倒数第一名是安徽，0.38%；倒数第二名是重庆，0.41%；倒数第三名是广东，0.43%；倒数第四名是福建，0.43%；倒数第五名是天津，0.43%。其实，从数据上，山东与甘肃并列第三名，广东、福建、天津并列倒数第三名。从排序上分析得到，筹资费率最大值是最小值的2.68 倍，相差悬殊；筹资费率高低与地区经济发达程度没有必然的关系。

（B）生育待遇替代率前五名的地区：第一名是上海，0.213；第二名是新疆，0.176；第三名是河南，0.163；第四名是江西，0.162；第五名是浙江，0.146。生育待遇替代率后五名的地区：倒数第一名是贵州，0.070；倒数第二名是江苏，0.071；倒数第三名是辽宁，0.072；倒数第四名是安徽，0.081；倒数第五名是湖南，0.085。其实，天津与湖南是并列倒数第五名。生育待遇替代率最大值是最小值的30.4 倍，差距过大。

（C）累计结余可支付时间前五名的地区：第一名是黑龙江，38.7 个月；第二名是内蒙古，29.9 个月；第三名是山西，25.3 个月；第四名是吉林，22.5 个月；第五名是湖南，20.8 个月。累计结余可支付时间后五名的地区：倒数第一名是重庆，-6.8 个月；倒数第二名是云南，3.1 个月；倒数第三名是天津，3.2 个月；倒数第四名是北京，3.3 个月；倒数第五名是江苏，4.6 个月。累计结余可支付月数最大值比最小值多45.5。

由表8 可知：

表8 覆盖率、享受待遇率、产前检查率排序

（D）覆盖率前五名的地区：第一名是辽宁，74.07%；第二名是天津，72.79%；第三名是北京，70.34%；第四名是上海，69.67%；第五名是河北，65.12%。覆盖率后五名的地区：倒数第一名是西藏，23.77%；倒数第二名是26.68%；倒数第三名是重庆，30.96%；倒数第四名是福建，32.09%；倒数第五名是湖北，33.76%。

（E）享受待遇率前五名的地区：第一名是江苏，9.84%；第二名是宁夏，7.60%；第三名是天津，7.57%；第四名是贵州，7.21%；第五名是青海，6.88%。享受待遇率后五名的地区：倒数第一名是黑龙江，2.40%；倒数第二名是山西，2.95%；倒数第三名是上海，3.27%；倒数第四名是内蒙古，3.44%；倒数第五名是陕西，3.56%。享受待遇率是反映参保群体生育率的指标，与地区人口出生率有关联。

（F）产前检查率前五名的地区:第一名是广西，99.2%；第二名是宁夏，99.2%；第三名是天津，99.0%；第四名是北京，98.5%；第五名是江苏，98.5%。其实，广西与宁夏并列第一名，北京与江苏并列第四名。产前检查率后五名的地区：倒数第一名是西藏，77%；倒数第二名是贵州，91.6%；倒数第三名是安徽，93.7%；倒数第四名是河南，94.2%；倒数第五名是山东，95.3%。粗略的结论：经济欠发达地区，产前检查率较低。

由表9 可知：

表9 围产儿死亡率、低体重患病率与修正后绩效总分排序

（G）围产儿死亡率高的地区：第一名是西藏，14.67‰；第二名是新疆，11.01‰；第三名是甘肃，6.74‰；第四名是青海，6.5‰；第五名是宁夏，6.35‰。围产儿死亡率低的地区：第一名是上海，2.38‰；第二名是江西，2.43‰；第三名是北京，2.86‰；第四名是河北，3.11‰；第五名是四川，3.16‰。围产儿死亡率最高的五个地区都是西部地区。

（H）5 岁以下儿童低体重患病率高的地区：第一名是广西，4.47%；第二名是海南，3.33%；第三名是江西，2.33%；第四名是西藏，2.11%；第五名是广东，1.88%。5 岁以下儿童低体重患病率低的地区：第一名是上海，0.17%；第二名是北京，0.20%；第三名是吉林，0.24%；第四名是浙江，0.47%；第五名是天津，0.51%。5 岁以下儿童低体重患病率最低的六个地区，其中五个地区都是经济发达地区。

（I）修正后绩效总分前五名的地区：第一名是上海，109.34 分；第二名是黑龙江，103.33分；第三名是内蒙古，100.85 分；第四名是新疆，93.14 分；第五名是山西，92.52 分。修正后绩效总分后五名的地区：倒数第一名是重庆，42.67 分；倒数第二名是天津，60.7 分；倒数第三名是安徽，61.57 分；倒数第四名是江苏，63.24 分；倒数第五名是广东，64.4 分。

七、改进生育保险基金管理工作的建议

（一）累计结余可支付时间超过24 个月的地区，适当提高生育保险待遇水平。生育保险采取年度平衡预算的，遵守收支平衡略有结余的原则。需要有一定的结余资金，但不是结余规模越大越好，而是要适度。经济正常年份，累计结余资金可支付时间控制到6 个月-24 个月，比较合适。当然在经济状况不好的时候，累计结余资金可支付时间也可少于6 个月。我国人口出生率已经很低了，并且出现了人口负增长。全国育龄妇女总和生育率也很低，为了鼓励生育，生育保险基金结余较多的地区要适当提高生育保险待遇水平。

（二）累计结余可支付时间不到6 个月的地区，要适当提高生育保险的筹资费率。本次评估的数据属于2018 年度的，2018 年属于经济正常年份。为应对经济波动带来的筹资的不确定性风险，经济正常年份，生育保险基金累计结余可支付时间最好超过6 个月。因此，重庆、云南、天津、北京、江苏、浙江等地需要适当提高生育保险筹资费率。

（三）生育保险待遇替代率低于全国生育保险待遇平均替代率的地区，更应该提高生育保险待遇替代率。本次评估生育保险待遇替代率以年社会平均工资为基数，换算成月社会平均工资为基数，全国生育保险平均年度替代率0.111，就是月度替代率为1.332，生育妇女人均待遇相当于1.332个月的工资。产假以3 个月计，每个月产假待遇相当于0.444 个月工资，其中包含了生育保险金与生育医疗费用补助金。实际上，法定产假已经超过90 天，如此低的待遇，还只有用人单位支付产假期间的大部分（70%甚至80%）工资，才能保证产假期间薪酬水平不低于在岗期间的薪酬水平。因此，贵州、江苏、辽宁、安徽、湖南、天津、广东、甘肃等地区更应提高生育保险待遇替代率。

（四）各地区要大力推进扩大生育保险覆盖面的工作。覆盖率前五名的地区及其覆盖率：辽宁，74.07%；天津，72.79%；北京，70.34%；上海，69.67%；河北，65.12%。这些地区也还有提高覆盖率的空间。西藏、江西、重庆、福建、湖北等地区生育保险覆盖率不到34%，覆盖率都很低，更应加强扩大生育保险覆盖面的工作。

（五）围产儿死亡率高地区，5 岁以下儿童低体重患病率高的地区，不仅要提高生育保险待遇，而且要加强妇幼保健医院与妇幼保健科室建设，政府还要增加儿童福利。围产儿死亡率最高的五个地区为：西藏、新疆、甘肃、青海、宁夏。这些地区地广人稀，医疗资源比较稀缺。5 岁以下儿童低体重患病率最高的四个地区，广西、海南、江西、西藏。这些地区都不是经济发达地区，为了促进“全面三孩”政策实施，这些地区政府还要增加儿童福利。加强妇幼保健医院与妇幼保健科室建设，有利于提高产前检查率，保护生育妇女健康与促进胎儿的正常发育。

（六）表彰生育保险工作先进地区与先进单位，总结经验并加以推广，提升全国生育保险基金管理水平。修正后绩效总分最高的六个地区：上海、黑龙江、内蒙古、新疆、山西与宁夏。评估的指标主要是结果数据，管理过程没有体现在评估报告中，管理中采取了哪些行之有效的办法也无法体现在评估报告中，故笔者建议，中央政府让这些先进地区总结经验，在全国范围宣传推广。