低生育率背景下多元化生育支持公共服务体系的构建

◎吴 帆

作为生育支持政策体系的重要组成部分， 公共服务在实现生育支持和提振生育意愿上发挥着不可替代的重要作用。 应该把建立一个多元化和包容性的生育支持公共服务作为生育支持政策的重要内容， 因为一个缺乏多元化的公共服务会造成结构性或系统性的歧视， 导致一部分人被排斥在公共服务之外， 同时也会制约公共服务目标的真正实现。 因此， 如何合理地反映社会利益的多样性是构建生育支持公共服务的核心原则。

一、 生育支持为什么需要多元化的公共服务？

一般意义上， 公共服务的多元化具有两个基本含义： 一是机会平等。 机会平等并不意味着每个人都必须得到完全相同的待遇， 而是基于个人的特质与偏好获取差异化的公共服务。 二是包容性。 具有不同生活经历、 偏好、 能力和社会经济特征的个人或家庭， 其需求大多能被涵盖在公共服务范围内。 虽然针对不同类型的公共服务， 受益者获取的途径也不尽一致。 如基本公共服务由所有人无偿享受， 而非基本公共服务的费用则是由政府和受益者共同承担的。 无论哪一类公共服务， 多元化本身不应被视为公共服务的目的， 而应被当作实现公共服务目标与效果的重要机制。

在现代化进程中， 受个人主义崛起， 女性受教育程度提高、 职场压力、 养育和教育成本急剧上升等个人及结构性因素的影响， 普遍的低生育意愿和低生育率已成为我国人口形势的基本事实。 一方面， 在社会发展和家庭变迁的进程中， 女性参与劳动力市场的意愿强烈， 而且夫妻双薪又是我国绝大多数家庭维持家计的主要模式。 这使得家庭承受着巨大的工作—家庭矛盾和冲突， 在照料未成年子女， 尤其是3 岁以下婴幼儿时面临着人力资源和时间资源的双重短缺， 进而对支持生育的公共服务产生了比较一致的需求。 另一方面，在普遍的低生育率前提下， 具有不同生育偏好、生育文化取向和社会经济地位等特征的个人与家庭， 其生育意愿和生育过程仍具有较大差别，在生育过程中所产生的公共服务需求也呈现出多元化的特点。

首先， 个人与家庭的生育意愿及偏好不同，对公共服务的需求有明显的差别。 高生育意愿的个人与家庭， 对儿童照料资源和经济支持有更明显的需求， 而低生育率意愿的个人与家庭， 在进入老年阶段后可能对养老服务的需求更大。 其次， 个人与家庭对养育的态度不同， 对公共服务的需求也有所差别。 更倾向于自己照料子女的女性， 一般在生育孩子之后会回归家庭一段时间，因此对职业中断期间的经济保障和就业稳定性产生了强烈需求， 她们在返回职场时也期待能够得到公平的薪酬待遇和职业发展机会； 而对于那些期望兼顾照料责任与工作的母亲， 则对工作—家庭平衡支持政策有更迫切的需要， 有效补充家庭照料不足的社会照料资源对她们而言更有意义。再次， 个人与家庭的支付能力不同， 对公共服务的需求也有明显的差别。 具有较强经济支付能力的家庭， 用金钱换取服务的意识和能力都更强一些， 因此通过市场购买高质量托育服务的意愿会更加强烈； 而经济支付能力不足的家庭， 则更倾向于由家庭成员承担照料责任， 可能对基于社区的面向家庭的服务资源存在更大的需求。 最后， 家庭主要照料者不同， 需求也有一定的差异。 由父母， 尤其是母亲照料为主的家庭， 一般更注重家庭的经济保障，而对于那些祖辈较多参与儿童照料的家庭而言， 可能对于获取照料孙辈的技能或喘息服务则有一定的需求。 上述这些差异在很大程度上决定了支持生育公共服务应该采取多元化的策略。

二、 我国目前生育支持政策中公共服务的主要内容

生育政策放开以后， 中共二十大报告明确提出优化人口发展战略， 建立生育支持政策体系，降低生育、 养育与教育成本。 而 《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》 《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》 等一系列文本的颁布规划了生育支持政策体系的图景， 进一步明晰了在优化人口发展战略的背景下， 如何构建完善生育、 养育、 教育全过程的生育支持政策体系， 与此同时， 国家要采取财政、 税收、 保险、 教育、 住房、 就业等支持措施， 减轻家庭生育、 养育、 教育负担。 这些政策涉及领域广泛、 政策对象多层次， 不仅力图营造一个生育友好的文化氛围， 也在经济友好、 时间友好、 服务友好、 社会环境友好等方面采取了切实可行的政策， 提升了生育支持政策的全程性和包容性， 以期为个人和家庭提供更好的生育支持。 在经济友好上， 政策规定取消社会抚养费， 视不同情况发放生育津贴， 实现优生健康检查免费全覆盖等。 在时间友好上， 不仅延长产假、 明确陪产假， 而且规定在有条件的地方设立父母育儿假， 更多地惠及有婴幼儿照料的家庭；在服务友好上， 各级政府都多措并举以期加快建立0～3 岁的托育服务， 并拓展早教服务等； 在社会环境友好上， 具体包括住房向多子女倾斜、 税收专项附加扣除、 鼓励企业实施弹性工作制等。

在上述这些举措中， 面向0～3 岁的托育服务尤其引起社会的关注。 数据显示， 我国育儿家庭中有托育需求的近40%， 而得到满足的仅占4%左右， 我国3 岁以下婴幼儿5000 万左右， 因此存在着巨大体量且未得到满足的需求。 “十四五” 规划和2035 年远景目标纲要提出支持150个城市利用社会力量发展综合托育服务机构和社区托育服务设施， 新增示范性普惠托位50 万个以上， 每千人口拥有3 岁以下婴幼儿托位数也已经纳入 “十四五” 时期经济社会发展主要指标。修正后的 《人口与计划生育法》 明确提出国家鼓励和引导社会力量兴办托育机构， 支持幼儿园和机关、 企业事业单位、 社区提供托育服务， 同时要求托育机构的设置和服务应当符合托育服务相关标准和规范。 这些举措在很大程度上实现了托育服务供给主体的多元化。 如河北省规定， 职工适龄子女达到20 人以上的用人单位， 可以采取自建自营或者委托运营的方式举办托育机构， 为职工子女提供福利性托育服务， 有条件的可以向附近居民开放， 鼓励和引导社会力量兴办家庭托育点， 并加强家庭托育点管理。 支持隔代照料、家庭互助等照护模式； 天津支持用人单位单独或者联合在工作场所为职工提供福利性托育服务；湖南省积极引导社会力量通过自建自营、 合作或委托经营、 公办民营、 民办公助等形式举办普惠性婴幼儿照护服务机构。 鼓励机关、 企事业单位、 社会组织采取单独或联合方式为职工提供福利性的婴幼儿照护服务。 宁夏回族自治区要求县级以上人民政府应当综合利用社区服务中心（站）、 日间照料中心等公共服务资源， 为婴幼儿家庭提供托育服务。 多个省、 自治区、 直辖市，明确提出鼓励支持有条件的幼儿园利用现有资源， 开设2～3 岁婴幼儿托管班， 支持家政企业扩大育儿服务。

这些举措在托育服务供给主体多元化上的探索初步取得了一些成效。 但是， 如何在操作化层面更好地制定与落实实现生育支持的多元化公共服务仍有待于进一步的研究。 尽管托育服务是生育支持公共服务的重点内容， 但是公共服务的多元化绝不仅限于托育服务的多元化。 而且， 生育支持公共服务除了供给主体的多元化， 还应该包括内容的多元化和获取方式的多元化。

三、 生育支持的多元化公共服务体系的具体内容

为具有不同需求的家庭与个人提供差异化以及选择空间更大的公共服务是应有之义。 一言以蔽之， 生育支持公共服务多元化的本质是不同的个人与家庭并非必须遵循统一的决策模式和行为路径， 而是能够基于自己的需求从公共服务供给中获取自己需要的服务。 从这个角度， 基于生育支持的多元化公共服务应该包括以下三个方面的内容。

第一， 公共服务供给主体的多元化。 从公共服务的提供者出发， 政府既可以是公共服务的直接提供者， 也可以通过购买服务或委托等形式让事业单位、 社会组织或企业成为公共服务的提供者。 而当前创新公共服务运用模式， 主要通过政府购买服务、 委托等方式， 让事业单位、 社会组织或企业积极参与进来。 在社会组织和市场提供公共服务的过程中， 政府的角色发生了转变， 由服务的直接提供者转变为服务委托者或服务监管者， 为社会组织或企业提供政策支持或资金支持， 确保公共服务的基本方向和传输质量。 社会力量通过购买转变为服务的直接提供者， 负责提供专业化且高质量的公共服务。 由此， 政府、 服务提供者和服务对象构成了一个 “准市场”， 通过引入市场竞争机制， 不仅提升了服务的专业化程度， 也避免了公共资源的浪费。 此外， 基于市场的公共服务更多属于非基本公共服务， 主要根据个体或家庭的购买能力获取。 但是， 作为公共服务的重要组成部分， 政府仍然承担着统一规划和监督者的角色， 在监管市场准入、 服务过程和服务效果监督等方面发挥重要作用。

第二， 公共服务内容的多样化。 生育支持公共服务应该围绕生与育的全周期， 根据需求的不同， 为个人和家庭提供差异化的公共服务， 主要包括： （1） 围绕围产期的各项拓展服务。 扩大妇幼保健服务， 在母婴安全， 儿童健康、 母乳喂养促进、 新生儿疾病筛查等方面提供全方位的服务。 （2） 托育服务。 根据各省修订的计划生育生育条例， 目前大多数省份的产假已经延长至158 天， 个别省份对二孩、 三孩的产假更为宽松。 但是， 竞争激烈的职场压力， 尤其是企业雇员与非正规就业部门的女性员工， 由于生育造成职业中断的劣势积累， 不少女性不仅无法休满产假， 还要承担生育造成的母职惩罚， 不得不尽快返回职场。 因此， 加大托育服务供给， 探索和建立多种形式的托育服务， 降低托育机构的运营成本， 同时采取多种补贴和支持方式鼓励社会力量参与托育服务的供给， 切实提高托育质量是托育服务的重要内容。 （3） 大力发展基于社区的喘息服务及其他面向家庭的服务。 在我国， 祖辈照料孙辈的参与率很高， 照料孙辈能增强祖辈的主观幸福感， 增加代际团结， 但同时也给祖辈的身心健康带来了一些负面影响。 而以婴幼儿父母为主要照料者的家庭， 投入了大量的时间与精力，大多也面临着平衡工作与家庭的压力。 而基于社区的喘息服务， 能够在一定程度上缓解家庭主要照料者的压力， 并在照料技能的提升上发挥一定的作用。 （4） 早教类公共服务。 虽然学龄前儿童的教育并非义务教育， 但是中国家庭整体对早教类服务的需求很高。 政府要规范市场， 加大专业队伍的培育， 积极推动高质量且多数家庭能支付的早教服务， 以满足家庭的不同需求。

第三， 公共服务实现方式的多元化。 公共服务的实现方式应该是多样的， 在形式上既有购买服务、 委托服务、 “一站式” 服务等多种类型，也有基于社区或市场等不同的服务提供方式。 无论以哪种服务形式实现， 政府都应该统一筹划和布局， 避免不同供给方提供服务的碎片化和条线化， 同时依托互联网实现高效的数据共享， 创新线上线下相结合的高效服务机制。 而“一站式” +“网络化” 的基本公共服务提供方式， 既能提高服务方式的效能， 实现综合管理， 一网协同的服务体系， 同时也能更好地支撑个人和家庭获取服务的可及性和便捷性。