中国人口老龄化发展趋势与应对

◎汪 伟

一、 中国人口“老龄化、 少子化” 发展趋势

人口问题是影响经济社会中长期发展的重大问题。 根据最新的统计数据，截至2022 年， 中国60 岁以上人口超过2.80 亿人， 占总人口的19.8%， 65 岁以上人口近2.1 亿， 占总人口的14.9%， 相比2010 年第六次人口普查分别上升了6.53 和6.03 个百分点， 从2012 年开始中国15～59 岁的劳动年龄人口每年以超过300 万的速度减少， 至2022 年已累计减少了4000 多万。

中国的总和生育率 （TFR） 从20 世纪70 年代初的5.81 已下降到2020 年的1.3。 一般认为， 总和生育率降至1.5 以下后， 社会就会陷入 “低生育率陷阱”， 较长时期难以回升到世代更替水平。 近年来， 为了应对超低生育的挑战，政府加快了生育政策的调整， 于2013、 2015 年连续放开单独和非独家庭生育二孩， 在2021 年又全面放开了所有家庭生育三孩， 但收效甚微， 中国低生育率的趋势仍在持续。 不久前国家统计局公布的数据显示， 2022 年中国的人口出生率（6.77‰） 低于死亡率（7.37‰）， 人口自然增长率为-0.60‰， 总人口减少了85万， 这是自1962 年来首次出现人口负增长。

人口老龄化和人口负增长对中国未来经济、 社会政策的制订提出了新的要求。 面对严峻的人口形势， 中国应把人口问题摆到重要位置， 在经济社会发展政策上做好顶层设计， 积极应对挑战。

二、 妥善应对不利人口形势的策略

1.建立健全生育支持体系， 降低家庭的生养成本

从当前的情况来看， 仅凭放宽生育限制很难扭转低生育的困局， 日益攀升的生育成本很大程度上制约了家庭生育的积极性。 因此， 在放松生育限制的同时， 应建立健全与生育政策配套衔接的生育支持体系， 切实减轻家庭的生育成本。

从国际经验看， 直接提供现金支持或进行税收减免是分担家庭生育成本、 提高家庭生育意愿的主要方式， 因此中国也可以设计类似的政策，通过多样化的育儿津贴与儿童税收优惠政策来有效降低家庭生育和养育子女的成本， 对多孩家庭采取梯度生育补贴， 以此来提高家庭生育二孩或三孩的意愿。 另外， 在发放津贴的同时， 应辅之以税收优惠政策， 比如对生育二孩或三孩的家庭可以在教育、 医疗、 住房等方面给予更高的减免额， 对不同生育意愿的家庭提供更具针对性的激励和保障。

中国家庭的幼儿照料负担较重， 育儿照料机构供给不足， 照料子女的时间成本较高是家庭生育积极性不高的重要原因。 因此， 政府应建立更多的育儿保障机构， 并完善公共托幼服务体系，以满足放开生育政策之后， 家庭日益增加的托儿照料需求， 缓解家庭的照料负担。 为此， 可以借鉴法国、 瑞典等国的经验， 通过设立社区儿童支持系统、 为学龄前儿童提供普惠性的保育场所、完善儿童医疗服务体系等方式来营造良好的育儿环境， 满足家庭的托儿照料需求。 同时， 考虑到女性在劳动力市场上生育子女的机会成本较高，生育之后难以在短时期内迅速返岗的问题， 也应通过法律或制度设计来保障女性的就业权利， 打消其生育子女的顾虑， 比如建立完善的产假制度体系、 扩大生育保险的覆盖范围、 出台针对职业中断女性再就业的法律法规等。 此外， 也应对育龄女性较多的企业采取适当的税收优惠， 减少对育龄女性的就业歧视， 这可以促进生育成本在国家、 企业与家庭之间的有效共担。

2.加快城市化进程， 充分利用人口转移所产生的增长动力

目前中国的城市化率仅为65.2%， 而且具有非农户籍的人口只占47%左右， 与世界上发达国家平均80%以上的水平相比， 仍然存在较大差距， 但同时也意味着巨大的提升空间， 城市化是未来新一轮中国经济增长的重要引擎。

通过加快城市化进程， 使得农村剩余劳动力不断从低生产率的农业部门不断向城市高生产率的工业和服务业部门转移和配置， 能够提高劳动生产率。 城市化也会带来城市移民的消费需求与城市基础设施建设需求， 从而拉动经济增长。 在城市化进程中， 由于中国所具有的大国经济特征， 通过劳动密集型产业从东部地区向中西部地区的转移， 可以充分利用现有的区域间人口年龄结构的梯度差异， 实现劳动力资源在区域之间合理配置。 由于城镇居民的教育投资水平要高于农村居民， 从整个宏观层面上看， 随着城市化的推进， 总的教育投资率会随着城镇居民的比重上升而上升， 经济增长率也会随着城市化进程的加快而上升。 由此可见， 加快城市化进程， 将有助于缓解老龄化可能引发的经济衰退。 因此， 在未来一段时间， 中国应当以加快城市化发展为契机，充分利用人口转移所产生的增长动力。 此外， 政府应当避免盲目追求城市化的速度而忽视城市化的质量， 规避 “城市病” 对经济增长的负面影响， 防止掉入“城市化陷阱”。

3.深化劳动力市场改革， 扩大劳动力资源的供给

从退休制度来看， 中国一直沿用20 世纪50年代和70 年代所制定的老退休办法， 男性的退休年龄一般不得早于60 岁， 女性不得早于50 岁。与OECD 国家和欧盟国家相比， 中国的退休年龄和老年劳动参与率都明显偏低， 过早的退休年龄和过低的老年期劳动参与率导致富有生产性的人口过早退出劳动力市场， 造成中国劳动力资源严重浪费。 同时退休年龄过早， 也导致中国养老保险收支状况恶化， 养老金体系财务风险随着老龄化的加剧而上升。 延迟退休的最为直接影响是可以增加劳动供给， 从而可以缓解老龄化引起的劳动力短缺问题， 延迟退休也有利于化解老龄化带来的养老保险体系的财政风险， 降低养老负担加重对经济增长的负面冲击。 因此， 中国应改革僵化的退休制度， 采取相对灵活的弹性退休年龄制度， 允许劳动者在一定范围内自主决定老年期的劳动供给和退休年龄。从现实来看， 老年人的劳动供给决策不仅受到退休制度的影响， 同时也受到自身教育水平、 健康状况、 抚幼负担、 闲暇偏好、 就业环境等多方因素的影响。 近年来中国出现了预期寿命延长、 受教育年限提高而人们却提前退休的反常现象， 意味着在现有的制度安排下老年人参与劳动的积极性并不高。 如果一味地强化延迟退休， 可能会引起民众的抵触和不满， 最终适得其反。 从发达国家退休制度改革的相关经验来看， 养老金激励机制对老年人劳动参与决策的影响很大， 因此， 应审慎安排相关配套措施， 对劳动者延迟退休形成正向激励， 引导其自愿延迟退休。

劳动力市场改革还要重视和提高女性的劳动参与率。 中国的女性劳动参与率比男性低17%。 女性劳动参与率明显低于男性的原因， 除了法定退休年龄过早， 还受传统文化、 性别分工、 教育水平偏低与劳动力市场歧视的影响。与欧美国家相比， 中国女性承担更多的家务劳动， 这也制约了劳动参与率的提高。 中国应完善托育、 教育、 医疗、 社保、 税收与就业等相关支持政策， 通过鼓励女性的劳动参与来扩大劳动力资源的供给。

4.完善养老保障体系， 有效化解养老风险

中国的养老保险实行 “统账结合” 模式。 过去的实践表明， 这种养老保险制度兼具公平与积累功能。 近年来， 中国基本养老保险覆盖率大幅提高， 参保人数已超过10 亿人， 但也存在养老保险待遇、 统筹层次较低、 三支柱体系发展不平等、 低收入群体的缴费负担较重、 地区间养老负担不平衡、 偿付风险日益凸显等问题。

未来养老保险制度的改革既要增强养老保障体系的自我积累功能并解决养老保障体系未来的偿付风险， 又要增强养老保障的激励功能， 这样才能适应人口老龄化对养老保障制度提出的要求。 老年人的养老金水平应随着经济的发展不断调整， 使得老年人可以分享经济增长的好处， 生活更有保障，这也是促进共同富裕的题中要义。 通过养老保险制度的改革使老年人能够分享到对未来一代的人力资本投资收益， 从而促使他们更加关心年轻一代的教育， 这会使得人力资本的积累速度加快， 并保证每一代人对人力资本投资的持续性， 从而促进未来一代劳动生产力率的提高， 这又有利于经济增长， 使得经济处于一个良性循环之中。

在老龄化加速发展的情况下， 中国未来的养老保险制度需要进一步提高统筹层次， 拓宽养老基金收入来源， 提高基金投资收入。 增强中央调剂力度， 完善地区间养老保险支出的转移支付制度， 加快实现养老保险全国统筹， 既有利于养老保险的地区公平， 又有利于劳动力在地区间的自由流动和配置， 从而可以推动全国统一大市场建设并促进经济增长； 但由于征缴激励和委托代理关系等方面的原因， 应警惕提高统筹层次可能会降低基金收入等问题。 在人口老龄化的条件下，中国可以通过进一步完善制度设计， 提高国有资本划转养老保险基金的比例和基金的投资效益来充实基金收入， 在一定的条件， 提高国有资本划转养老保险基金的比例有利于人力资本积累与经济增长。 在国有资本划转养老保险基金划转的同时降低缴费率， 将有助于实现养老保险制度与劳动力市场的良性互动发展。 此外， 在老龄化日益严重的情况下， 养老保险基金自身的缺口会加大， 不同的弥补基金缺口的方式也会影响经济增长绩效， 政府应探索包括发行公债在内的多种基金缺口弥补方式以更好地应对人口老龄化， 保持经济增长。

5.顺应人口转变趋势， 推动产业升级

人口老龄化可能改变劳动力资源的数量和结构， 对产业结构产生深刻影响。 一方面， 人口老龄化会导致劳动力成本提升， 一些传统产业被淘汰； 另一方面， 人口老龄化会通过增加消费需求、 加快人力资本积累和 “倒逼” 企业用资本和技术替代劳动来应对劳动力成本上升， 促进产业结构升级。

近年来， 人工智能的广泛运用起到了替代劳动的作用， 推动了产业结构转型升级。 人工智能等新兴产业的发展是顺应人口转变的趋势。 从这一角度看， 中国正在进行的产业转型升级， 提倡经济增长速度与质量的统一， 既是在几十年粗放型增长后的自我反思， 也是为了顺应未来人口结构转变带来的经济转变。 因此， 中国应充分利用人口老龄化对产业结构升级的诱导作用， 推动产业结构高级化。

经济政策应顺应这一趋势， 因势利导， 帮助企业实现转型升级。 具体来说， 政府应通过运用宏观经济政策工具来充分利用和挖掘人口老龄化带来的产业结构升级效应， 激发微观企业活力，助力企业转型升级、 提升经济发展质量； 政府还应当根据人口老龄化带来的比较优势转变来有针对性地制定和实施宏观经济政策， 从而获得新的比较优势。

6.释放老年人的消费潜力， 发展“银发经济”

人口老龄化会引导最终消费的规模和产品构成发生变化， 使之反映老年人的消费习惯、 偏好和消费能力， 人口老龄化也将直接导致国内市场需求的转型。 未来二三十年， 中国将进入老龄化的深度发展期， 老龄人口数量将急剧上升， 未来庞大的老年群体将形成日益增长的潜在消费市场， 会为老龄产业的发展与创新提供广阔的市场空间和发展机遇。 据 《中国健康养老产业发展报告（2019）》 显示， 中国养老产业达6.57 万亿元，2022 年预计超过10 万亿元， 到2050 年有望增加到106 万亿元， 占GDP 的比例有望从2018 年的9.78%上升到2050 年的33%。

准确把握人口老龄化带来的市场需求变化，既是政府和企业面临的现实问题， 又是中国内需拉动、 经济转型中不可回避的课题。 老年产业的发展与 “银发经济” 的兴起有助于扩大消费需求， 中国应当在宏观经济政策上做好这方面的准备， 充分释放老年人的消费潜力， 将发展 “银发经济” 作为新的经济增长点。

然而， 也应注意到 “银发经济” 兴起面临的一些现实障碍， 比如中国老年群体的储蓄偏好普遍较高、 劳动参与率较低、 养老保险体系欠完善等主客观因素在一定程度上抑制了老年消费的提高。 为此， 在把发展 “银发经济” 作为新的经济增长点的同时， 也应通过政策组合提高老年人的消费能力， 通过更好的制度设计来解除这些现实障碍对消费需求的束缚， 从而保障 “银发经济”的蓬勃发展。

7.加快人力资本积累， 为经济增长注入内生动力

人口老龄化并非一定对人力资本积累产生负面影响， 教育资源的制约会在一定时期随着人口结构的变化有较明显的缓解， 有利于扩大和深化教育， 从而在人力资本方面创造经济增长新源泉的第二次人口红利。 预期寿命的延长是人口老龄化的一个重要特征， 这也为劳动者接受更长年限的教育和培训提供了现实的可能。 2022 年中国的平均预期寿命已经接近78.2 岁， 预计在 “十四五” 末将超过79 岁。 “十四五” 期间， 建议政府将9 年制义务教育延长到12 年。

通过提高受教育水平来加快人力资本积累，提高劳动生产率， 可以保持和延伸中国产业的竞争优势。 实现人力资本红利对人口数量与结构红利的替代， 完成从人口数量与结构优势向人口质量优势的转变。 为此， 中国需要深化教育改革，发展高等教育和职业教育， 扩大接受教育的时间并建立终身学习型社会， 通过市场化改革消除人力资本投资回报的扭曲并形成有效的人力资本投资激励机制， 为人力资本红利的释放扫除制度性障碍。 中国还需要通过户籍制度、 就业、 医疗和社会保障等宏观政策的改革与教育领域改革的相互配合与协调， 将经济引入人力资本积累的动态调整路径上去， 并收获改革带来的制度红利。 此外， 在老龄化加速发展的未来， 当人力资本投资的社会资源受到约束时， 充分利用老年人的经验和技能也不失扩大人力资本存量的有效途径。 有研究表明， 在老龄化比较严重的情况下， 公共教育融资模式比市场教育模式可能有更高的经济增长速度。 因此， 政府应对当前的市场教育融资模式进行改革， 并选择适当的时机转向以公共教育为主的教育融资模式， 以有效地促进人力资本积累， 保持经济增长。