拜登政府产业政策中的技术民族主义实践：表现、策略及挑战

袁阳丽

（北京外国语大学 国际关系学院，北京 100089）

一、问题的提出

逆全球化浪潮背景下，全球自由秩序受到冲击，拜登政府重启再工业化战略，进行完整的产业政策部署。其核心政策方针继承了特朗普政府的衣钵，实施以“美国为中心”和对本国制造业发展有利的经济政策。拜登政府也延续了以往美国政府遏制打压科技竞争对手的做法，处心积虑挥舞科技遏制大棒对准中国，对华实行严格的出口管制及技术转让限制政策，试图抗衡中国日益增长的经济影响力。2023 年8 月9 日，拜登政府正式签署了限制或禁止美国半导体、量子计算机和人工智能领域的对华投资，这标志着拜登任期内的对华科技围堵加速，进一步完善了其对华科技封锁的“小院高墙”。拜登政府的产业政策和对华科技政策使其谋求科技霸权的技术民族主义显露无遗。“美国利益优先”的产业政策既对美国未来的发展甚至全球产业链国际分工和科技发展带来负面影响，也给我国对外贸易、科技发展和政治安全带来巨大挑战。党的二十大报告作出了“着力提高全要素生产率，着力提升产业链供应链韧性和安全水平”的专门部署。鉴于此，充分认识拜登政府产业政策的转变，了解我国所面临的形势，做好防范措施成为当务之急。

“技术民族主义”指一国以民族主义作为国家发展动力，将国家安全与技术创新挂钩，强调科技竞争力。产业政策是政府为了实现一定经济和政治目标而对产业发展进行干预的各种政策总和［1］。2004 年，美国全美亚洲研究所以“新技术民族主义”之名污蔑中国的工业发展模式违背了自由市场经济及“入世”承诺。美国一些政客也常对美国政府的“产业政策”持排斥态度，一些学者对美国政府是否要实施产业政策观点不一。自2020 年起，受新冠疫情和俄乌战争带来的全球供应链震荡影响，美国供应链的脆弱性愈发显现，使得追求“安全”成为当前拜登政府内政外交最为重视的发展方向。此背景下，拜登在上任之初以安全利益受到威胁为由提出产业政策，成为近几十年来首位公开提出并执行产业政策的美国总统。拜登此举挑战了19 世纪80 年代起占据主流地位的供给经济学及自由放任思想，也突破了林肯时期的自由市场经济主张，使产业政策不再是美国政客和经济学家的禁忌话题。但细致分析可以发现，大国技术竞争升级和地缘政治冲击背景下，拜登政府对美国国家利益进行“泛安全化”利益形塑，显露出美国当前维护安全利益不仅是通过解决国内经济困境和重塑“供应链”来实现，更试图通过提升美国科技创新能力及遏制中国科技发展来抢占全球技术高地、规避科技霸权逐步受到挑战的风险。换言之，拜登政府进行完整的产业政策部署，重启再工业化战略，将新兴技术“安全化”，以安全威胁为由打造意识形态“供应链朋友圈”并重构全球供应链分工体系，强化其制造业全球竞争力。其实质是巧妙地将美国“技术民族主义”战略和目标野心植入新一轮产业政策中。

从已有研究来看，当前国内外不少学者开始对拜登政府的产业政策进行关注。刘飞涛系统分析了拜登政府实施产业政策的逻辑、框架和政策前景［2］。余振和王净宇以贸易政策为切入点，从产业地理的视角讨论了拜登政府与特朗普政府的贸易政策区别［3］。张越等从供应链视角分析了拜登政府产业政策的特点和目标，指出拜登推出产业政策旨在对全球价值链进行干预性介入和强力性重构，从而达到提升自身产业结构能力及实现美国对全球价值链权力维护与竞逐的目标［4］。李寅对拜登政府在半导体和新能源产业两大领域的产业发展政策进行了细致分析［5］。贺俊基于“显/隐”（政策资源配置的歧视性）和“轻/重”（政策资源投入强度）两个维度对美国产业政策系统进行分解和类型化，论述了美国产业政策的结构特征和演进脉络［6］。另有国外学者探讨了美国产业政策实施中可能面临的挑战［7］和负面效应［8］。

现有研究成果有关拜登政府产业政策的研究多聚集于某一领域的产业链建设，并未进行系统性的梳理，如具体举措、战略实质和核心目标。当前加速变革的国际局势下，拜登政府对国内制造业回流和对华竞争方面做出了新的判断和布局，美国产业政策和技术民族主义的联动之势愈发明显。笔者认为，有必要以技术民族主义为切入视角，对拜登政府的产业政策进行系统性梳理。本文以技术民族主义为切入视角，通过追溯技术民族主义的概念发展和美国产业政策的源流，论述技术民族主义与美国产业政策两者之间的互动历史。本文拟对拜登政府的产业政策进行系统性梳理，以明晰其战略意图、战略特点和战略内容、总体规划，试图回答拜登政府如何通过产业政策来实现技术民族主义的战略目标。

二、技术民族主义与美国产业政策的历史沿革

美国联邦政府在通过政策支持特定行业发展和大额资助科技创新方面有着悠久的历史，从“技术民族主义”的源流和内涵发展来看，美国的产业政策与技术民族主义之间有着紧密的联系。

（一）技术民族主义的缘起与其新内涵

“技术民族主义”一词最早于20 世纪80 年代由美国学者罗伯特·瑞奇（Robert Reich）提出，用来描述在美日科技激烈竞争的背景下，美国采取一系列技术保护措施来确保自身在关键领域的技术领先地位，减少科技合作共享的政策调整现象［9］。此后一段时间内，技术民族主义成为美国及西方国家描述非西方技术后发国家以民族力量驱动科技发展的举国体制模式。然而在发展中国家与发达国家实力对比悬殊的背景下，这种话语权被西方国家掌握后，看似在激励科技后发国家自主发展科技事业，实则带有歧视前提。需要注意的是，这种以国家发展类型作为技术分类标准的概念存在一些局限和矛盾。在美国的语境下，该词强调了技术发展的国别差异，并带有一定的排他性，同时也间接表达了美国对于文化和科技发展的优越感。当美国等发达国家用技术民族主义评判他国技术发展模式时，该词的隐含意思是美国等发达国家是“技术的领先者和科技创新的领跑者”，而技术相对滞后的国家只是追随者，在全球技术发展中的贡献相对有限［10］。因此，当非西方国家发展科技并体现出制定规则的意愿时，就会被美国等技术发达国家贴上所谓“技术民族主义”标签。以中国为例，自改革开放后，中国发展模式多次被美国等西方国家污蔑为“技术民族主义”。当前，美国仍在无理批评中国实施“大规模补贴”式的“产业政策”和“技术民族主义”，并声称中国及其他技术后发国家的科技和经济发展威胁了“美国技术领先地位”。

随着科技革命持续，一些学者深化了技术民族主义的研究并丰富了其内涵。孙海泳认为技术民族主义内涵随国家间经济与科技产业发展的互动关系而演变，并从经济民族主义、政治现实主义和技术决定论等理论获取思想启发，认为技术民族主义是经济民族主义的一个分支，是新重商主义［11］。姜奇平从经济层面的全球视角进行分析，认为技术民族主义是促进民族利益而进行有条件地开放市场，强调零和博弈，突出安全而非技术全球转移的可能性［12］，与技术全球主义强调经济创新主要受全球市场力量推动形成鲜明对比［13］。另有学者论证了技术民族主义国家政府在不违背世贸组织透明度与国民待遇原则及相关协议的前提下，支持高技术产业和标准体系政策有其合理性，而技术霸权行径则是发达国家实施各种手段限制具有先进技术性质的产品进入发展中国家，意在防止先进技术流入发展中国家后，损害其现有的包括标准、知识产权等在内的垄断利益［14］。罗亚东（Ya dong Luo）综合上述代表性评论，认为新技术民族主义不仅延续了传统技术民族主义的特点，即强调一个国家的成功取决于其创新、传播和利用技术能力，并有效掌控地缘政治、经济、国家安全和意识形态等方面的影响。它是一种基于现实主义的零和博弈观念，将世界描绘为零和竞争的局面，强调经济上的相互威胁，不承认技术互联互通、资源互补以及积极合作竞争的重要性［15］。

综合而言，技术民族主义可以被视为一种新重商主义，强调技术和制造业发展对国家战略的重要性。它将科技发展的独立性和自主性与国家安全、经济繁荣及社会稳定相联系［16］。换言之，技术民族主义主张在国内积极发展制造业，提升科技创新竞争力，在国际上强调竞争和知识产权，并采取措施进行技术保护。

（二）技术民族主义与美国产业政策的互动历史

美国否定科技后发国家政府参与自主技术标准制定的正当性，实际上是忽视了政府这一“看不见的手”的作用，并否认了美国政策体系与研发体系紧密联结的历史事实。美国虽“鄙弃”产业政策，但在融入全球经济体系后，也不可避免地根据自身的经济情况实施以自身发展利益为优先的经济民族主义和比较系统的产业政策，其中不乏政府主导推动产业发展和技术创新的举措。现任白宫国家经济委员会（National Economic Council）主任布莱恩·迪斯（Brian Deese）就认为，美国政府一直都在协助工业发展，所以现在政府的做法不应被视为反常现象［17］。

回顾美国工业发展历史可发现，美国有着将其经济民族主义或技术民族主义战略目标植入产业政策的传统。1791 年美国首任财政部长汉密尔顿（Alexander Hamilton）向国会提交了《关于制造业的报告》（Report on Manufacturing）。该报告中提出了关税保护和企业补贴等经济政策，并主张成立名为“建立有用制造业协会”（S.U.M.）的投资组织推动工业发展，以期为美国建立强大的军事力量奠定物质基础，并实现赶超英国并摆脱英国主导的贸易体系。从传统的技术民族主义定义来看，汉密尔顿的举措可以被视为美国执行经济民族主义和技术民族主义产业政策的开端。这些举措体现了美国当时通过自我发展来改变技术落后的状况，以期摆脱对外部强权的依赖和束缚。自二战后的罗斯福任期起，美国进入“战略科技扶持”时期，著名的“曼哈顿计划”和“阿波罗计划”是该时期大型科技计划的代表，此时美国的目标是与苏联争夺空间技术和新型武器的领先地位。这一阶段的产业政策符合传统技术民族主义的定义，即美国从战略角度看待制造业和技术的发展，认为技术是大国竞争的关键资产。在此期间，美国对远程火箭和航空器械研发投入大额国防资金并实施了军工采购。艾森豪威尔总统的州际高速公路系统则是基础设施建设的代表。20 世纪80 年代，美国半导体行业受到能生产出更高质量芯片的日本公司冲击。为回应日本半导体崛起的冲击，美国联邦政府和半导体生产商联合推出了几项振兴该行业的举措，并将国家研发支出从1950 年的47%提升到1980 年的66%［18］，同时加大了维护相关技术优势的保护力度。进入21 世纪，美国遭受了金融危机冲击，同时为应对中国的崛起，奥巴马政府提出了一系列振兴制造业的政治主张和举措。特朗普上任后打破了共和党多年支持放任、不干预市场的经济发展和贸易政策的准则，加大科技创新扶持力度。特朗普政府实施了多项举措推动美国传统产业回归，发起了中美贸易战，制定5G 战略，在高新技术领域围堵中国发展。特朗普任期在当时被认为是技术民族主义在美国呈现出自冷战结束以来最为迅猛的上升时期［19］。因此，美国有产业政策源流，且每一次实施产业政策既出于自身经济发展的需要，也在于锁定大国竞争目标来维护自身的国际地位。

总体而言，美国的贸易政策经历了从经济民族主义到新重商主义的演变，技术发展也从后发国家的追赶模式转变为维护全球科技领先地位。不同时期美国产业政策核心目标不变，但呈现的形态不同。有学者将美国产业政策分为三个阶段：二战前“美国体系”时代、二战后“战略科技扶持”时代和2008 年金融危机后的再工业化阶段［2］。从大国竞争视角来看，不同时期美国都有目标竞争国家，依次为英国、苏联、日本和中国。从实施效果来看，过去几次著名的技术民族主义式产业政策让美国取得了经济发展优势，也逐步建立和稳固了美国技术霸权地位。当前拜登政府所体现出的技术民族主义与过去有所不同，呈现出排斥全球技术合作的保护主义，突出零和博弈，实行排他性市场政策，更强调一种美国文化优越性和使高科技在美国“边界”内发展的意图。

三、拜登政府产业政策中技术民族主义的实践表现

拜登政府的产业政策旨在通过制造业回流和建设弹性供应链来解决美国国内经济面临的结构性困境，维护美国的经济安全，体现出一定的实用性。然而，拜登政府通过供应链审查报告过度放大了供应链危机，实质是以经济和国防安全为由，构建自己的一体化产业链来实现“去中国化”，并有针对性地遏制中国自主创新体系的崛起和科技创新赶超，强调全球技术竞争，显露出美国开展大国竞争的博弈心理。具体而言，拜登政府产业政策的技术民族主义倾向表现在制定国家战略、全力维护关键行业技术优势、泛化技术保护和政府全面主导科技创新等四个方面。

（一）将制造业和技术发展置于国家安全战略高度

拜登政府推出产业政策是将制造业和科技发展置于国家战略地位，并将技术创新能力视为美国经济实力、国家安全和全球竞争力的关键驱动力。拜登在一次发言中直接提出，美国正在参与一场21 世纪主导权争夺赛，在他国都积极增加基础设施和研发投资的背景下，外交政策的基础是经济实力，美国“必须成为世界第一，才能在21 世纪引领世界”［20］。他声称，中国是美国当前的竞争对象，在过去几十年里，美国稳坐科技和经济大国之座，享受了红利优势、实现了资本积累，而这一局面正在随着数字经济的到来和中国国际地位及经济实力的上升而受到冲击。白宫方面认为“弹性的美国供应链将振兴美国制造能力，保持美国在研发和创新等方面竞争优势”［21］，可防止以中国为首的他国利用其在全球供应链中的实力作为推进其政治和军事实力的“额外武器”［22］。在2022 年《国家安全战略》文件中，拜登政府又表示“技术是当今地缘政治竞争的核心，也是我们国家安全、经济和民主未来的核心……，在未来十年，关键技术和新兴技术将重新调整经济结构，改变军事力量格局，重塑世界秩序”［20］，并强调“优先考虑科技在国家安全防护中的作用”。拜登在这一文件中还表明，其任期内在基础设施和创新方面的历史性投资旨在提高美国未来的竞争优势。

如何更好地让制造业发展和技术创新能力的提升服务于维护国家安全，拜登政府认为传统依靠私营企业的策略已无法达到此目标。美国经济顾问莱恩·迪斯在呼吁美国接受产业政策时提出：“美国需要通过更有针对性的投资来支撑其国内制造业基础，经济逻辑很简单，因为市场本身不会对有利于整个行业的技术和基础设施进行投资。”［17］白宫方面也认为私营企业无法有效地被动员来保护美国事关核心经济和国家安全利益的关键领域，而“战略性公共投资才是21 世纪全球经济中强大的产业和创新基础的支柱，这是美国追求现代工业和创新战略的原因”［20］。因此，拜登政府及时出台了产业政策并不断对其进行完善，意在建立弹性和多样性的供应链以确保美国的经济安全，并着力推动高新技术创新及其在国家安全防御中的应用。

（二）维护关键产业的技术优势

在新一轮的科技变革期，美国旨在抓住新的技术革新机遇，一方面强化美国在全球市场的规模尺度，形成现代化的产业分工、竞争优势和规模经济效应；另一方面，防范中国在关键产业领域崛起和赶超美国，有针对性地遏制中国自主创新能力体系，以此强化美国在世界经济中的绝对主导地位。如迪恩所述，拜登在实施产业政策方面与特朗普不同，特朗普的产业政策是通过大规模减税和进口关税征收来影响企业生产；拜登则更多采取立法层面的措施来振兴美国制造业，以进一步保护美国的尖端技术优势。

为保持美国的关键产业技术优势，拜登政府重塑国内和国际市场。这一战略的核心是通过增加技术壁垒和改善供应链来改变原有的市场结构和规则，减少外部竞争对美国相关产业的冲击，以此提高美国产品的市场份额。掌握市场主动权后，美国企业可以更好地保护技术优势，并进一步提高创新能力和生产效率。国内市场方面，拜登政府本着政府引导消费可推动自主创新的理念，通过政府采购、消费补贴和税收减免等方式引导国内消费，推动国内产业“内外供给良性循环”。上任第一周，拜登即签署了《购买美国货行政令》。为更好实施《购买美国货行政令》，拜登政府制定了联邦政府商品采购标准，特设部门和制造主管（Director of Made-in-America）负责采购和执行行政令，检测“美国货”的真实性，以防美国联邦政府采购的是进口外国产品，或国外公司“贴牌”生产经细微加工而成的“假冒”美制产品。拜登政府通过设定采购标准、保护主义条款和审查豁免资格，增加了非美国承包商向美国联邦机构供应商品的难度。这样做的目的是帮助美国本土企业摆脱竞争对手，打压美国市场上潜在的竞争企业或商品，提高本土企业的竞争力。在“购买国货”行政令引导下，美国对与中国供应商的合作关系愈加谨慎和排斥，强令禁止联邦政府机构使用中国制无人机系统和海外版抖音Tik Tok 等。国际市场方面，拜登政府通过其“重建美好未来”蓝图中的“中产阶级外交政策”来间接重塑国际市场，寻求更大的出口市场和市场份额支持美国产业。这一战略打着“以工人为中心”的招牌，实则提高了市场准入条件，可将其视为“美国优先”战略的一部分。美国政府通过设置劳工和环保标准，进一步提高了外部货物和服务进入美国市场的准入条件和难度。实际上，这种政策设置了壁垒和竞争条件，旨在保护美国市场和制造业的发展。

“制造业回流”是拜登政府产业政策中的核心一环。拜登政府通过“制造业回流”政策进行再工业化，核心目标是提升美国关键产业本土化生产水平和技术创新能力。与此同时，拜登政府通过关税减免等措施将在海外设有分支机构的美国企业吸引回流美国，加深与邻国及盟友间的合作，打造排除中国的友岸外包供应链［23］。2021 年2 月24 日，拜登签署14017 号行政令，对关键产品全球供应链进行审查，重点对战略性材料稀土元素、大容量电池、制药和半导体等四个领域进行风险评估。若此类关键产业有“重点风险”，美国则要转移相关供应链，以此摆脱对以中国为代表的供应商的依赖［24］。该行政令实施的深层目的是通过扩大国内生产来推动美国技术创新，进一步维护美国关键产业的技术优势。他们认为，美国大量的产能转移到海外已导致“美国的创造力”和“美国制造力”差异化发展，即局限于提升技术成熟度，而制造成熟度的提升不足［25］；基础性制造业设施方面投资和发展不足又导致制造成熟度上升受限，进一步抑制了技术创新能力提升；当美国制造业产能走向海外，工业供应链也随之离岸，关键产业的制造也与设计有了地理隔阂，这种跨国分工也抑制了产业创新和研发。半导体行业协会（SIA）与著名的波士顿咨询公司（BCG）合作发布的一项报告指出，美国芯片架构和材料方面的研发突破在于设计与生产紧密无间地结合［26］，而美国半导体国内产能所占比例近年严重下降已影响了创新能力的提升。拜登在《国家安全战略》中也提到：“我们已经认识到半导体供应链对我们的竞争力和国家安全的重要性，我们正在努力重振美国的半导体产业。”对此，拜登政府于2021 年6 月发布《建立弹性供应链，振兴美国制造，促进广泛增长》［27］评估报告并出台多项措施发展本土制造业。白宫方面认为：“美国建设弹性供应链将振兴美国制造能力，保持美国在研发和创新等方面的竞争优势。”［21］

（三）构建联盟实施技术保护与封锁

拜登政府科技政策的一个新范式是重塑联盟关系，回归区域合作和多边合作，摒弃了过去政府过度倾向自由贸易或特朗普式激进保护主义、单边主义或双边主义的做法。然而，拜登政府刻意避开了所谓“非民主国家”，是有选择性的多边合作。拜登政府在建立新的联盟关系时，加入了规则和价值观因素，目的是通过制度性合作的方式进行技术保护，在高科技领域与中国“选择性脱钩”的同时寻找替代中国的国家，这是一种强调意识形态冲突和地缘政治对抗的大国技术竞争模式。

拜登政府积极利用盟友的力量来减少对技术的单边依赖，以实现相关技术的自主性。同时，拜登政府致力于通过巩固技术创新合作联盟来边缘化竞争对手，通过建设垂直供应链解决供应链脆弱性问题，进一步确保经济和技术安全，这成为拜登政府产业政策的主要目标。然而，美国无法独立通过在岸生产解决供应链脆弱性问题，因此拜登政府需要借助盟友的力量进行“友岸生产”（Friend-shoring）［28］。作为美国实现制造业回流的重要施力点之一，友岸外包可以让美国充分利用周边或同盟经济体的低劳动力成本、高劳动力可用性、短交付周期、低物流成本和减少碳排放等优势提升产能。以半导体领域为例，针对自身产能不足的问题，美国组建了“芯片四国联盟”，推出《芯片法案》拟定投资约2 800 亿美元用于半导体的研发和生产。此外，为进一步达到边缘化竞争对手的目标，拜登政府设置了补贴领取规则，即企业不得在中国、朝鲜、伊朗和俄罗斯等国建立生产和研发基地。美国类似税收抵免政策已顺利吸引了台积电和三星等半导体制造商在美研发和生产，倒逼相关企业离开中国。两年间，拜登还将此类合作拓展到光伏发电、风力发电和储蓄电池等新能源产业，并加强与盟友在矿产资源等方面的抱团合作。

拜登政府还组建了技术封锁类联盟，以期借盟友之力对以中国为代表的所谓“目标竞争对手”进行科技施压，阻止先进技术向竞争国转移。拜登政府声称美国“面临的严重研究安全挑战”之一是“一些外国政府正在努力非法获取美国最先进的技术”［29］。因此，美国利用“民主科技同盟”来深化伙伴关系，共同实施投资审查、风险防范等举措来保护新兴技术，以实现边缘化“竞争者”的目的。当前拜登政府在以半导体为代表的新兴科技领域对中国企业进行“卡脖子”式的围堵和打压，便是其保护主义政策的表现。2023 年3 月28 日，新增5 家中国企业被美国商务部列入贸易限制之列。截至2023 年4 月初，美国这一“实体清单”上的中国企业有1 110 家。拜登政府声称，21 世纪的国际竞争是“专制与民主间的竞争”，而那些“民主国家”则是与美国拥有着共同利益的国家。拜登政府在强化盟友间的多边出口管制合作方面进行了规划，在欧盟委员会和日本、英国、德国、法国、荷兰、韩国、加拿大、意大利、澳大利亚等核心成员的基础上，又吸纳了瑞典和芬兰等国家加入“民主同盟”。这一举措旨在加强盟友之间的合作，共同应对出口管制等挑战。2021 年6 月，美国和欧盟宣布重启1998 年建立的美国-欧盟贸易和技术委员会（US-UN Trade and Technology Council），加强双方在数字经济、人工智能、绿色技术等领域的合作和协调。在拜登政府看来，该协议是基于共同的民主价值观念建立的，拜登想利用该协议来加强新兴技术的多边出口管制，以弥补《瓦森纳协定》未能有效让美国对以中国和俄罗斯为代表的目标竞争国实施出口管制的“缺憾”。拜登政府利用联盟关系进行技术封锁的策略是多方面的，“印太经济框架”（IPEF）和日美经济版“2+2”协商机制也是其中代表。这些联盟机制都服务于阻断关键技术外流，限制中国等国家的技术发展，以维护美国在全球技术领域的地位。

（四）政府主导推动科技创新

拜登政府充分利用政府这只看得见的“手”，制定了整体性的法律法规，为科技创新与全产业链建设提供政策和资金保障。拜登上任之初就开启了产业政策的整体性规划。上台以来，拜登先后签署了多份法案，其中三份大型产业政策的公共战略性投资立法是《基础设施投资和就业法案》［30］、《芯片和科学法案》［31］以及《通胀削减法案》［32］，投资金额约有两万亿美元，以助力高科技和清洁能源领域的发展。2021 年2 月，拜登政府发布《美国供应链行政命令》［21］，拟对美国供应链和产业链进行评估，以识别关键性产业的类别及其风险。这为后续的弹性和多样化供应链建设以及制造业回流计划实施做了铺垫。《购买美国货行政令》［33］和《中产阶级外交政策》是拜登政府统筹和开拓国内外市场的具体实践，意在实现美国制造业产品在国内国际市场有效循环。2021 年12 月，拜登签署的《通过联邦可持续发展促进美国清洁能源经济的行政命令》［34］，明确了政府通过示范采购及其他举措扶持美国清洁能源和清洁技术产业发展的方向。整体而言，这些立法突出美国产业战略的五大核心支柱为公共投资、韧性供应链建设、政府采购、低碳转型和公平贸易。这些法案、相关行政令和其他政策举措则清晰规划了美国基础制造业的韧性发展和关键产业技术研发的发展方向，是美国以更精巧的方式深化大国技术竞争的体现。

其他一系列法规经过多次修订和完善，完善了拜登政府在产业发展、贸易政策、企业补贴、研发投入、人才培养和知识产权保护等方面推进美国科技创新和多样化产业链建设的整体方案。2021年5 月12 日通过的《无尽边疆法案》［35］影响最为深远，该法案的推出提升了对关键技术领域的研发投入。该法案包含四个部分：新设国家科学基金会，并增设技术与创新理事会（DTI）和计划每五年拨付超1 000 亿美元的预算授权给DTI 投资来引领科技创新；创设区域技术中心，强化政府对科技创新的区域布局作用，实现协同发展；建立一个有关经济安全、研究、科学、创新、就业和制造的战略报告；实施供应链韧性增强和危机应对项目。支持美国芯片产业发展的《2021 美国创新和竞争法案》［36］是《无尽边疆法案》衍生法案之一，该法案是民主党和共和党形成高度共识的合作法案，体现了美国在产业链构建和科技发展上的战略规划。

《2021 国家创新与竞争法》以《无尽边疆法案》作为立法蓝本，在后者基础上涵盖了以《战略竞争法案》［37］和《2021 迎接中国挑战法案》［38］为代表的系列法案，将这些法案进行修订和整理后形成了一套较为完整的立法修正案。该法案明确了半导体、5G、高性能计算机、人工智能和先进制造业等重点发展的科技产业，确立了具有“补贴+保护”特色的政府产业扶持策略，制定了美国科技研发、国内外科研交流和人才培养教育、技术市场化、科技安全保护等全方位的科技创新和制造业发展方案。拜登政府还对技术移民条例进行了调整。一方面，构建开放的高技术移民政策，吸引目标高技术人才留美。拜登推出了系列简化移民程序的措施，为所谓“敏感国家”以外的国际STEM 学生和研究人员开辟特殊通道，并取消美国国家安全局对STEM 领域人才雇主担保的要求，相关技术人员可直接申请豁免和EB-2 签证，旨在为美国科技创新积聚人才。另一方面，保留特朗普对华人才打压的政策，在关键科技领域实施对华人才脱钩，以展示对华强硬立场，回应美国国内所谓“技术偷窃”的呼声[39]。为推进科技创新与全产业链建设，拜登还签署了其他一系列行政命令，相关立法机构和政府部门还修改制定其他法案和规则。总体上，这些政府主导的振兴制造业的计划和法案，核心在于通过增加教育和研发投入来提升美国本土制造业的创新能力，体现了美国提升新兴技术领域科技创新能力和抢占全球技术高地的战略意图。

四、拜登政府产业政策中技术民族主义的实践策略

拜登政府产业政策中有关制造业回流计划和科技发展政策的部分举措具有一定的激进性，按常规程序难以顺利推行。为此，拜登政府通过宣扬“安全”威胁，将其狭隘民族主义和民粹主义的动机“合理化”。从国内来看，美国权力制衡制度体系下，制定和实施某一政策或法案首先必须在精英层面达成共识，偏离传统的经济政策主张和新的政策、法令容易受到司法和立法机构的阻挠。同时，政治极化背景下党争及社会舆论的阻碍加大，顺利实施某一经济政策更需获得广大商界和民众的支持。在国际层面，全球化背景下要说服盟国政府牺牲本国经济主权和自主性，企业放弃效率、成本和市场，由全球跨国大市场全面转向美国，美国须做好全方位利益布局和游说工作，而“泛安全化”和强调“意识形态”差异便成为拜登政府技术民族主义式产业政策实施的重要策略。拜登政府通过强调“安全威胁”和实施民粹主义举措，很好地整合了国内资源及社会力量，使得两党在对华和产业政策实施上的合作有一定进展；在国际层面也得到一些贸易伙伴和盟友的支持，并逐步建立起多样化区域联盟合作。

（一）将民粹主义与民族主义相结合煽动合作

美国民族主义与民粹主义两者之间互相强化，拜登政府也借此进行策略应用，实现了政府机构与国内私营部门、学术界和国际盟友等达成共识并进行合作。民粹主义具有一定的依附性，可细分为左翼民粹、右翼民粹、“欧洲民粹主义”和“新民粹主义”等不同思潮流派。因此，民粹主义可以在不同的政治语境中被任何需要它的意识形态所借用。美国的民粹主义与民族主义之间的耦合和互补关系，主要体现在如下两方面。一是美国民粹主义依附于民族主义并借鉴了民族主义的议程，塑造“我国－人民”与“他国－敌人”的对立和冲突［40］，用“他者”威胁强化国内认同，进而通过“民族主义”式外交政治实践来表达民粹诉求。这样，美国国内各阶层基于认知差异，形成了对中国等国家的恐慌式防范，已有的排外情绪被激发并表现出保守态势［32］。二是美国的民粹主义作为一种政治手段，刺激政治精英通过发表煽动性言论，鼓吹国际层面上的中国安全和经济利益“威胁”来强化美国民族主义，制造议题影响国家政策决定，同时帮助构建起民族主义所需要的“敌人”。

拜登政府的政策蓝图制定和政策实施方式都有将民粹主义与民族主义联合的倾向，呈现出强烈的民粹化“技术民族主义”趋向，究其实质正是一种“狭隘民族主义”，并在此过程中展现其狭隘性和非理性一面。其狭隘性体现在这种民族主义是一种排外的极端民族主义，非理性体现在以牺牲个人利益作为实现民族利益的工具［41］。经济层面，拜登政府为了维护本国“经济安全”而无视全球经济自由贸易发展的总趋势，实行“本土主义”和贸易保护主义，并单方面进行国际分工重塑，对中国市场施压。然而，政策的实施结果可能会产生相反的效果，甚至损害美国国民利益。例如，一些政策如“购买美国货”和“本土生产”，实际上可能会损害美国公民个人和企业的利益，导致就业岗位流失。此外，采购成本的增加将减少纳税人的收益，而贸易保护主义在降低国外市场销售额的同时增加了国内生产成本，导致产品价格上升，结果可能削弱美国货的竞争力［42］。在科技发展领域，拜登政府的民粹主义体现在过度强调美国利益优先和维护国际霸权地位，过于关注先进技术由哪个国家掌握和服务于哪个国家，却忽视了科技全球交流合作的大趋势。

拜登在2023 年最新的国情咨文中声称，我们在世界各地面临着严峻的挑战，美国应该团结以赢得与中国的竞争［43］。拜登政府通过强调来自中国的经济安全和国家安全“威胁”来弥合国内矛盾和美国全球绝对竞争力后退的事实，建立新的目标敌国来转移国内矛盾，并通过“他者”威胁和挑战的存在强化美国内部认同，对此进行了广泛社会动员。遵循这一原则，拜登政府还掀起了激进的“美国制造”和“购买美国货”浪潮，以“国家安全”为噱头实施不公平的贸易措施，试图保护高科技产业竞争优势。其以意识形态差异和制度差异为由，通过煽动威胁论来建立和稳固供应链同盟，旨在实现美国全面优先和美国利益最大化。总而言之，技术民族主义和狭隘性民族主义都体现了美式民粹主义，狭隘的民粹主义又进一步助长了美国科技民族主义。

（二）建构泛化安全威胁话语

泛安全化是非传统安全议题泛化和安全概念过度延展的一种话语进程，将大量非传统安全纳入了传统安全话语体系［44］。随着安全的边界不断扩大，一国的国际利益维护也成为安全体系中的一部分。笔者梳理美国2022 年《美国安全战略》报告［20］发现，美国的安全利益保护涉及三个方面：国泰民安的国防安全，国家繁荣和国民富裕的经济安全，维护基于普遍价值或美国为主导的国际秩序。拜登的泛安全化政策通过强调“国外威胁”和捍卫“国家安全”，对国内经济议题赋予国际安全内涵。

在国内层面，拜登政府通过强调维护中产阶级利益和国家安全争取了国内民众的支持，通过宣扬“文明冲突论”来激发民族情绪进而凝聚国内共识。其一，进行他者归因。拜登政府将美国国内经济困境进行全球化归因，认为美国的经济问题是国际贸易和投资带来的结果，并将国内供应链的脆弱性无限放大为国家经济和安全危机的来源。其二，泛化国防安全。拜登政府认为关键技术的创新和科技竞争优势对美国国家安全起到决定性作用，将一部分可以被市场经济及贸易自动调节和适应的供应短缺问题泛化成国家安全威胁。其三，宣扬地位威胁。拜登政府将秩序主导地位的维持作为国家安全的核心内容。2022 年《国家安全战略》报告中，美国将中国定义为：“美国唯一具有‘重塑国际秩序能力’的竞争对手，美国要超过中国并且遏制俄罗斯。”［45］拜登不断呼吁两党合作以达成政策共识，以期解决政策落实将面临国内政党“对立”的阻碍难题。拜登表示应该团结所有人来赢得国际竞争。在2023 年初的国情咨文中，“两党（Bi-partisan）”“盟友（Allies）”“团结（Unite/Rally）”等词频频出现在拜登的演讲中，“中国”也被提及6 次，位于被提及国家的榜首［43］。虽然美国的政治极化已经达到一个新高度，两党缺乏共识，但两党仍能在对华和产业政策实施上达成一定共识并取得合作。拜登政府的产业政策结合了民主党左翼和共和党右翼的思想主张，如“中产阶级”外交政策将“中产阶级”认定为国家的“脊梁”，并将这一群体的经济利益保护纳入政策制定的参考。这在一定程度上折中了特朗普“美国优先”及通过“制造业回流”促就业的主张，也是统筹两党政策的结果。例如，美国国会众议院于2023 年3 月全票通过《废除中国发展中国家身份》的草案。社会方面，此前美国跨国企业一定程度上充当着中美关系的中间斡旋者的角色，而当前美国跨国企业的协调作用已有下降趋势。这都是拜登通过民族主义整合了国内资源及社会力量的表现。

从国际层面来看，拜登政府通过强调美国与其盟友在利益和安全威胁方面的共同点促成盟友共识，夸大中西方意识形态差异来提升盟友的安全感知，以此强化与盟友的合作并重塑美国主导的所谓“自由世界阵营”。多年以来，美国在其发布的《年度威胁评估报告》中都以自身及其盟友视角出发，并在如下这些方面呼吁与盟友进行合作。其一，拜登政府过度渲染地缘政治冲突和“意识形态文明冲突”，强调大国间的全球主导地位争夺以及其他可能的地缘冲突，以此呼吁盟友和伙伴采取集体行动来应对“民族国家侵略的新安全威胁”。拜登政府还延续了以往政府黑化中国为反国际法的“修正主义国家”、邻国关系的“胁迫者”、“基于实力”的全球秩序重构者的传统，以“安全威胁”来激发全球恐华、排华和反华情绪，形成排华共识。在2022 年《国家安全战略》报告中，拜登政府提出“美西方民主国家与俄罗斯和中国为代表的‘专制’国家正在进行一场较量，以展示哪种治理体系最能造福于本国人民和世界”［20］。其二，经济议题泛安全化。拜登政府强调国际经济利益冲突和“供应链安全”危机，并通过全球“产业链”重构来追求经济绝对安全。其三，呼吁合作解决气候变化、粮食安全和公共卫生等非传统安全议题。拜登政府认为这些领域合作是“与盟友和伙伴（包括非国家行为体）开展集体行动的新机会”［46］。通过呼吁盟友对以上共同利益进行维护和应对安全威胁，美国实施有选择性的多边主义，声称“美国将以价值观发挥领导作用”携手应对挑战［20］，并依据意识形态标准划分合作阵营来建设“韧性供应链”。当前，拜登政府已聚集了韩国的芯片制造优势和日本芯片设备与材料的供应能力，打造了“民主科技同盟”［43］，动员了盟友加入对中国实施严格出口管制的行列，完善了多层次安全架构。这实则从美国利益出发，为了更好实现美国产业政策目标，并突出美国的国际绝对统率力。

五、拜登政府产业政策中技术民族主义的实践挑战

从拜登政府产业政策的整体框架来看，这种“美式实用主义”产业政策具有过度的保护主义倾向，相关经济政策和举措违背了产业发展和市场规律，是低经济效率的制造业回流和科技发展道路。过度保护主义切断了美国与掌握高新技术“假想敌”进行技术交流合作的桥梁，反而降低美国自身的技术创新效果，也可能导致美国市场走向封闭。拜登政府出台的相关政策也在一定程度上漠视了盟友利益和客观现实，在一些盟友自身产业承载能力有限的情况下，以“美国利益优先”的盟友体系容易引发美国与盟友之间的利益争夺和分歧。

（一）技术创新效果大打折扣

对外贸易是不同国家间技术交流的重要方式，也是国际技术转移和技术溢出的重要途径，而美国贸易和投资方面的过度保护主义切断了与同时掌握高新技术的国家进行技术交流的桥梁，不利于技术创新水平提升。其一，技术进步和创新是建立在全球广泛交流和使用的基础上，交流和使用才能让技术在全球范围内实现共同发展和标准共享。美国在民粹主义思维的引导下，对特定国家实施“国别歧视”和市场排斥，阻碍了美国企业自由选择全球产业链分布。其二，拜登政府设置的歧视性补贴和交流壁垒不仅阻碍了技术交流，还排挤了对创新贡献最大的工业和贸易政策，这让有赖于技术交流和合作的美国企业无法获得必要的技术支持和自由交流渠道，从而抑制这类企业的创新能力和发展潜力提升。其三，技术是在公平竞争中提升的，公平的国际技术竞争环境可以提升行业间的竞争力，激烈的行业竞争环境同样会刺激企业加大对技术研究进行资金和人力等资源投入。美国保护性对外技术交流将会弱化竞争的创新推动效应，对内的保护性补贴还可能进一步导致垄断，进一步扰乱美国的创新环境，损害美国对全球创新资源的吸引能力。

（二）利益冲突影响盟友关系

在美国推动多边联盟合作过程中，盟国的经济利益能否得到保障将考验盟国对美国的忠诚。美国以安全为由进行产业链和供应链重构，迫使部分盟友和伙伴国进行“选边站队”。这一过程中盟友利益、发展和经济主权将受到挑战，而美国和盟友间的利益冲突若持续升级，美国或面临盟国忠诚减弱的挑战。拜登政府的产业同盟合作的一些负面影响已经显现。其一，美国实施的“友岸外包”制造业回流计划和“民主科技同盟”计划将“盟国”与美国进行“供应链”深度捆绑，总体上是服务于美国制造业发展计划，但可能影响到盟国的经济稳定性、出口额、产业结构和就业，如“中产阶级外交政策”所设置的市场准入条件与“开放自由市场”相违背，这种贸易保护主义措施限制了盟国的出口。其二，拜登政府的产业政策可能正在激起一轮新的低税“逐底竞争”。有研究称，美国的许多盟友和合作伙伴已经将华盛顿的新芯片和绿色能源激励措施视为一种新形式的竞争，美国可能会引发“一场针对友邦和盟国的适得其反的补贴竞赛”［47］。拜登强调生产地的税收抵免政策已将很多盟国排除在部分补贴之外，损害了盟友经济利益。为照顾盟国的利益，美国也在不断地修改补贴规则，将税收补贴的范围扩大至盟友国家。其三，直接通过补贴等方式将某些行业从美国的“假想敌”或其他国家转移出去，也可能威胁到美国盟国的生产，这将进一步破坏美国与盟国的关系，并影响合作效率和合作时限。因此，美国借力盟友进行技术保护和研发提升还需不断地深化与盟友的合作模式和方式，协调各方利益，以确保美国的产业政策不会在美国与其盟友和可信赖的贸易友邦之间引发新的竞争。

（三）美国市场封闭风险提升

以维护安全为由的技术民族主义让美国陷入了泛安全化陷阱，并不断激化其国内民族主义和保护主义，结果是美国经济和社会逐步转向封闭和排外的风险增加，美国的国际互动也将更为消极。当前，美国强调“民主与专制”的市场对峙已强化了美国对外贸易中的零和思维特征，技术保护主义实践也不断缩减了美国的全球市场，尤其是已有的核心市场。然而，排除“竞争对手”的贸易，使对方的市场份额或将被其他经济实体占领，美国的贸易逆差将更加难以消除。技术的发展和创新目的在于广泛应用，并与市场相结合。美国将市场规律人为地束缚于“安全”保护，使得美国科技创新成果与庞大的“假想敌”市场“脱钩”，美国的科技研发将失去重要的海外市场，收益来源也将严重削减。“市场脱钩”和“技术过度保护”将严重减少前沿技术的应用领域、减缓商业化速度，长远看对美国自身的创新提升和经济发展弊大于利。

六、结语

产业政策是拜登政府应对美国供应链脆弱难题和保持全球技术领先地位做出的优先战略选择，泛安全化和民粹主义是美国基于国内政治极化现实，协调国内共识和拉拢盟友组建“民主联盟”的策略应用，而拜登产业政策也是美国狭隘民族主义和技术民族主义的具体战略实践。拜登政府新一轮产业政策既是出于其国内贫富悬殊、产业空心化、基础设施建设和制造产能不足等国内经济现状的考量，也着眼于解决大国竞争和国内政治极化的困境，体现出一定的实用性和功利性。然而，拜登政府产业政策的“实用主义”对国内问题赋予国际安全意涵，过度地追求对外经济安全和技术保护。在全方位维护美国经济和科技发展利益目标的驱动下，美国过分强调技术竞争和美国在全球技术创新的领先地位，不惜牺牲他国利益，突出了美国霸权思维和激进倾向，具有一定的狭隘性和进攻性。

美国的技术民族主义将为美国带来很多负面影响。从国内经济和技术发展来看，美国的过度技术和贸易保护将限制美国国际技术交流和市场开拓，不仅对增加就业和技术创新的效果十分有限，也会使消费者的利益受到损害。从国内政治来看，美国技术民族主义泛化了技术发展在经济安全和国家安全中的意义，美国精英在议程设置时将追求技术权力优势和技术安全放在优先战略地位，这些做法进一步扭曲国内政治议程的设置，使美国陷入资源错配困境。长此以往，那些原本需要重点关注和尽快解决的问题被搁置或不当处理，如美国国内的移民问题、社会分化、种族问题和政治极化困境将在被搁置中加重，美国的政治生态将形成恶性循环。

未来，随着中美竞争加剧，美国“忧患意识”不断增加，美国技术民族主义短期内难以降温，并可能走向长期化的趋势。当下美国与欧洲、日本和韩国等达成了对华科技竞争“去风险”的共识，给我国整体的对外经贸活动、高端科技创新发展和全球科技交流都带来了冲击。鉴于此，我国需要深刻认清形势并做好应对布局。首先，美国的技术民族主义遏制中国的高科技发展的博弈目标明显，意在对华实现从供给端到需求端的全面打击。美国技术出口管制和各类制裁手段影响了中国高端科技企业的海外业务和投资，以华为为代表的中国企业海外市场的压缩风险已经逐步升高。其次，美国保护主义式断链围堵和“小院高墙”的举措限制了中国获取外部核心关键技术的渠道，一定程度上影响了中国的科技发展。再次，美国协同其他国家设置的多重对外投资审查机制增加了中国参与国际技术交流合作的挑战，美国对华科技竞争的举措已明确了其强化关键技术保护的强烈信号，对其他国家形成了一定的刺激作用，也促使了盟国协同美国设置严格投资并购审查障碍。与此同时，美国构建起在投资和贸易方面排华的“价值观盟友体系”，也在一定程度上提高了我国地缘政治风险。

长期以来，我国坚定不移地走和平发展道路，坚持构建以合作共赢为核心的新型国际关系，坚定创新是引领发展的第一动力的基本政策。面对美国的新一轮技术民族主义冲击，我国要清醒认识当前的严峻局势并做好短期和长期的应对措施。其一，坚持和平发展观，管控分歧，妥善处理好中美两国间的敏感问题；夯实两国在诸如气候变化、粮食安全、债务减免和全球经济发展等全球性问题上的合作与交流，争取良性互动的空间。其二，外交层面继续以全球安全倡议、全球文明倡议和全球发展倡议这三大倡议推动构建人类命运共同体，坚持求同存异、合作共赢，继续开放地与他国合作，尤其是争取与欧洲和广大发展中国家的合作空间；积极巩固与其他西方国家的关系来改善外部环境，突破美国的封锁高墙，降低美国单边保护主义政策带来的负面影响。其三，坚持科技强国目标，完善科技创新体系和科研环境建设，推进科技自立自强。中央应继续做好国内统筹，用好我国集中力量办大事的体制优势，提升核心技术的攻关效能，打破西方有关国家的技术封锁，牢牢把握战略主动权。