中国政府处理台湾地区申请加入关贸总协定问题的战略考量和政策演变

林凡力

（中国人民大学 马克思主义学院，北京 100872）

1990 年1 月1 日，台湾当局以“台湾、澎湖、金门、马祖关税地区”的名义提出加入关贸总协定（以下简称“入关”）的申请。两岸开始在一个中国原则下就处理台湾地区申请“入关”的问题展开了激烈斗争。1991 年7 月，美国总统布什表态支持台湾地区“入关”，进一步增加了这一问题的敏感性和复杂程度。1992 年9 月29 日，中国政府与主要缔约方达成“先中后台”等谅解，关贸总协定理事会主席据此就台湾地区“入关”问题发表声明，使其成为对缔约方有约束力的法律文件。至此，关贸总协定才决定成立“中华台北”工作组，开始审理台湾地区的“入关”申请。此后，台湾当局又同关贸总协定缔约方进行“入关”“入世”的市场准入谈判，终于在2002 年1 月1 日获准正式加入世界贸易组织。本文拟聚焦自1990 年1 月1 日台湾当局提出“入关”申请到1992 年9 月将“先中后台”等原则写入关贸总协定理事会主席声明的三年关键时段，重点探究中国政府在坚持一个中国原则和中国申请恢复关贸总协定席位（以下简称“复关”）谈判进程中，妥善处理台湾地区申请“入关”问题的战略考量和政策演变。

当前学界关于台湾地区加入关贸总协定、世界贸易组织历程的研究整体上数量不多，大多是从政治学、外交学和法学的视角予以讨论。张苾芜［1］等学者侧重分析台湾地区“入关”的动机、历程及影响，但从时间段来看，多是1995 年之前的阶段性分析，没有还原历史全貌。刘玉印［2］等学者从外交学的角度切入，探讨台湾地区申请“入关”的国际背景，分析中国和美国等多方应对态度及对两岸产生的影响。杨晶华［3］等学者将台湾地区参与国际组织的模式进行分类比对，将台湾地区以单独关税区的名义加入世界贸易组织的模式称为“WTO 模式”，剖析同“APEC 模式”“亚行模式”等其他模式的异同，探究中国政府对于台湾地区参与国际组织态度变化的过程及原因。以上三类研究成果大多侧重于政治分析，在两岸斗争过程特别是中国政府对台政策发展演变的历史梳理方面稍显欠缺。基于此，本文拟从中共党史的角度切入，在中国“复关”谈判的大背景下，梳理中国政府处理台湾地区“入关”问题的政策酝酿过程和历史演变脉络，探讨谈判背后两岸多方的斗争和博弈过程，思考中国政府如何在坚持一个中国的原则下兼顾原则坚定性和政策灵活性，以期为未来中国政府处理台湾地区参与非仅限主权国家加入的国际组织问题、应对涉台外交领域的斗争提供历史借鉴和现实启示。

一、台湾地区申请加入关贸总协定的缘起

1948 年，中国成为关贸总协定创始缔约国。1949 年10 月，中国国民党当局败退台湾后，仍以“中国”的名义占据着在关贸总协定中的席位，直至1950 年5 月5 日才发表声明主动退出。1965 年，因经济发展需要，台湾当局申请重返关贸总协定并获得观察员地位。这一地位在1971 年随着新中国恢复在联合国的合法席位后被撤销。20 世纪80 年代末，台湾当局再度表示要申请重返关贸总协定，并于1990 年正式提出申请。

（一）台湾地区与关贸总协定的渊源

1948 年，中国国民党当局代表中国签订《关贸总协定临时适用协议定书》，中国成为关贸总协定创始缔约国。1949 年10 月，中国国民党当局败退台湾后，仍以“中国”的名义占据着在关贸总协定中的席位。考虑到当时获得关贸总协定减让关税的产品大部分来自中国大陆，台湾岛内出口极少，为防止新中国利用关贸总协定而对其不利，1950 年3 月，在美国的施压下，中国国民党当局援引总协定的临时适用议定书第5 条的规定，发表声明退出关贸总协定［4］。当时，英国、捷克斯洛伐克［4］961等部分缔约国提出中国国民党当局无权代表新中国政府，对退出关贸总协定的法律效力提出质疑，但这一退出声明仍于1950 年5 月5 日生效。1951 年5 月，美国宣布撤销与中国谈判的关税减让［4］953，此后至1962 年，陆续又有澳大利亚、加拿大、英国、法国等13 个缔约国先后撤回其对中国作出的关税减让。20 世纪60 年代，台湾地区因发展外向型经济快速崛起。面对与日俱增的对外贸易与经济往来，出于经济发展的考虑，台湾当局希望重返关贸总协定。1965 年1 月，台湾当局提出派观察员出席第22 届关贸总协定缔约方大会的申请，这一要求遭到捷克斯洛伐克、波兰、法国等10 余国的反对。但由于当时台湾当局仍在联合国中占据着“中国”的席位，关贸总协定最终批准了台湾当局的申请［4］969。

1971 年10 月，新中国恢复在联合国的合法席位。关贸总协定虽不是联合国的下属机构，但在政治问题上却有遵循联合国决议的传统。因此，关贸总协定缔约方全体重新审议了台湾当局的观察员地位［4］984-986。经过缔约方的激烈争论，1971 年11 月16 日，第27 届关贸总协定缔约方大会决定撤销台湾当局的观察员资格［4］992-993。台湾当局表示强烈反对，美国对这一结果也表示“遗憾”。此时，新中国政府面临着恢复关贸总协定缔约国地位的机会，但当时“复关”的时机还不成熟，新中国还实行着计划经济体制，对外贸易高度统制，并不具备立即恢复关贸总协定缔约国地位的条件，且关贸总协定已撤销台湾当局的观察员资格，不存在“驱台”的外交任务，因此新中国政府选择暂缓考虑“复关”一事［4］1017，并未正式作出反应。直至1986 年，中国政府才正式提出恢复关贸总协定席位的申请。

在美国的鼓动和操纵下，台湾当局并未就此罢休。1987 年年底，台湾当局开始通过各种渠道表示要申请加入关贸总协定。1990 年1 月1 日，台湾当局正式提出加入关贸总协定的申请。对于台湾当局的这一要求，1990 年1 月16 日，中国政府发表声明，指出台湾当局的行动是完全非法的，要求关贸总协定不要接受这一非法的请求。1991 年7 月，美国总统布什宣布美国政府“支持台湾以各缔约方可接受的条件加入关贸总协定”［5］，使台湾地区“入关”问题成为20 世纪90 年代国际经济领域的一个牵涉面广并带有政治色彩的复杂问题，给本就陷入停滞的中国“复关”谈判增加了新难题。

（二）台湾地区申请加入关贸总协定的动机

台湾当局提出“入关”申请，既有经济上的企图，也有政治上的需要。首先，从经济上看，获取最惠国待遇、降低关税等权益，利用关贸总协定的多边协调机制解决贸易争端是台湾当局要求“入关”的主要考虑。此外，台湾当局还希望通过关贸总协定寻求新的贸易伙伴，扩大出口市场，保持持续稳定的发展。20 世纪80 年代，受中东石油危机的影响，世界经济动荡，出现新贸易保护主义，各国家和地区之间贸易摩擦加剧，经济冲突不断。因台湾地区与美国存在巨额的贸易顺差，美国政府一改对台湾当局的扶植和宽容态度，开始对台湾地区施加压力，要求台币升值并开放岛内市场。日本、加拿大等其他国家和地区也顺势而上，向台湾地区提出类似的要求，取消了台湾地区作为发展中经济体所享受的普惠制待遇，逼台湾地区开放市场，实施贸易保护主义措施，这对对外贸易依存度很高的台湾地区产生了严重的影响。再加之台湾地区不是关贸总协定成员，在让步的同时无法或难以获得缔约方的权利和享受缔约方的优惠，一旦发生纠纷也无法通过诉诸关贸总协定的争端解决程序，只能依靠双边谈判化解危机，常常多面作战，疲于应付［6］。台湾当局痛感于这一现状，意识到加入多边的国际经贸组织对台湾经济发展是非常有必要的，希望通过加入关贸总协定来牵制或减缓贸易保护主义措施，缓解贸易压力。20 世纪80 年代末90 年代初，台湾智库人士还曾向台湾当局建议，可以考虑“在不隐含中共对台湾拥有主权或控制权的前提下，不计名称参与各项国际组织及国际活动，以维护国际权益，并寻求更多友谊和支持”［7］。

其次，从政治上看，台湾当局试图借助“入关”间接宣传其“独立政治实体”的形象，以此谋求重返国际舞台。由于中国政府已于1986 年提出“复关”申请且前期“复关”谈判进展顺利，台湾当局担心中国大陆成功“复关”后会在台湾地区“入关”问题上添置障碍，因此急于申请“入关”。另外，在弹性政策思维的指导下，台湾当局企图以“入关”为跳板，加强同无“外交关系”国家的官方接触，重返世界银行、国际货币基金组织等政府间的国际组织［1］，以此间接宣传其“独立政治实体”的形象，改变其在国际社会中日渐孤立的境地。据台湾地区农业“入关”谈判的主谈人陈武雄回忆，关贸总协定是国际社会最大的经贸组织，是台湾地区以正式官方身份与国际社会交往的最大场所，加入关贸总协定成为台湾当局重返国际舞台的迫切愿望。因此，台湾当局的最高决策就是“快速完成谈判，早日加入关贸总协定”［8］。即使台湾地区为了“入关”，在短期内将承受关税降低、减少财政收入以及削弱贸易管制后影响其工业发展的后果，但这些弊端同台湾当局渴望谋求的政治经济发展利益来说，实在是“小巫见大巫”。因此，台湾当局在20 世纪80 年代开始研究关贸总协定的问题，寻求“入关”的可能性。

二、中国政府处理台湾地区申请加入关贸总协定问题的历程

中国政府坚决反对台湾当局借申请“入关”谋求“两个中国”“一中一台”以扩大所谓“国际生存空间”。但在考虑到台湾地区经济社会发展的需要和台湾同胞实际利益的基础上，中国政府的态度经历了从起初要求关贸总协定不受理不讨论台湾当局的非法“入关”申请，到提议参照港澳地区“入关”模式灵活处理，再到不反对台湾当局以独立关税区的身份“入关”，但需坚持一个中国原则和“先中后台”原则的转变。谈判过程中，中国政府始终坚持的一个中国原则和“先中后台”原则在后续台湾地区“入世”谈判过程中起到了有效的牵制作用。

（一）初步交手：台湾当局提出“入关”申请，中国政府主张“不受理不讨论”

1987 年底，台湾当局开始通过各种渠道表示要申请“入关”，并在1988 年、1989 年相继成立“加入GATT 推动专案小组”和“重返GATT 策略小组”［9］，负责“入关”的筹备工作，于1988 年12 月完成了评估报告［10］，得出“入关”对台湾地区经贸发展利大于弊的评估结论。同年成立的“加入关贸总协定推动专案小组”［11］，主要负责拟定“入关”策略。经讨论，为避免国际政治的纠葛，台湾当局决定援引关贸总协定第33 条规定①关贸总协定第33 条规定：不属于本协定缔约国的政府，或代表某个在对外贸易关系和本协定所规定的其他事物的处理方面享有完全自主权的单独关税领土的政府，可以在这一政府与缔约国全体所议定的条件下，代表它本身或代表这一领土加入本协定。缔约国全体按本款规定作出决定时，应由2/3 的多数通过。，以在对外贸易关系上具有自主权地位的“台湾、澎湖、金门及马祖单独关税区”向关贸总协定提出加入申请［6］。自1988 年起，台湾地区开始实施四年期的降税计划，把实质关税降到3.5%的水准，为“入关”做准备。1988 年至1989 年，台湾地区的贸易官员接连访问美、欧、日等关贸总协定缔约方，为台湾地区“入关”寻求支持［12］。

中国政府密切关注台湾当局的动向。1988 年8 月，经贸部、外交部、海关总署在联合向国务院上报的“复关”谈判方案的请示中提出，“最近台湾当局积极活动，欲‘回到’总协定中去，美国等主要缔约国也有意把台湾纳入总协定”，建议“尽早恢复我国在总协定的缔约国地位，可以使我处于更加主动的地位来处理这个问题”［13］。这一报告在1989 年初得到国务院的批准。中国政府分析认为，虽然台湾当局在正式场合反复强调申请“入关”只是为了谋求经济发展，以“台湾、澎湖、金门及马祖单独关税区”的名称申请“入关”已经“尽量降低政治敏感性”“不具有政治意义”“不涉及国家认同问题”［1］，但实则不然，台湾当局选择援引关贸总协定第33 条规定，以单独关税区的身份申请“入关”，背后打的依然是所谓“务实外交”的算盘。这是因为国际上不存在没有主权归属的单独关税区，也没有以单独关税区政府的名义申请加入关贸总协定的先例。台湾当局此举背后的意图还是希望关贸总协定会员国承认其作为“主权独立的完整政治实体”［1］。基于上述分析，中国政府提出处理台湾地区申请“入关”的三项基本原则。1988 年12 月5 日，经贸部副部长沈觉人在接受采访时提出三项原则：“第一，中华人民共和国政府是代表全中国的唯一合法政府；第二，中国恢复关贸总协定缔约国地位问题必须首先解决，然后才有可能考虑台湾加入关贸总协定问题；第三，若台湾想以单独关税地区参加关贸总协定，它必须同中国中央政府商量并征得同意。”［14］这三项原则被台湾地区的报纸评价为“前面是机关枪，后面是铁丝网”，让他们动弹不得［15］。1989 年10 月19 日，外交部发言人李肇星重申一个中国原则，明确提出要首先考虑中国“复关”问题。李肇星指出：“台湾作为中国的一个省无权自行参加总协定。台湾只有在征得中国政府同意后，才有作为中国的一个单独关税地区参加总协定的可能，但这只能在中国恢复在总协定缔约国地位问题解决后考虑。”［16］

但台湾当局无视上述警告，仍正式提出“入关”申请。1990 年1 月1 日，台湾经济事务主管部门负责人陈履安致信关贸总协定，提出希望以“台湾、澎湖、金门、马祖关税地区”的名义加入关贸总协定的申请［17］，同时提交“外贸体制备忘录”，口头承诺愿意接受关贸总协定的任何要求。西方一些国家以台湾地区是“独立经济实体”为由，对此表示“欢迎”。对此，中国政府迅速表明态度，郑重要求关贸总协定不受理、不讨论台湾当局的非法申请。外交部发言人重申一个中国原则，强调台湾当局以“主权国家政府”自居，代表所谓台湾、澎湖、金门、马祖关税地区申请“入关”，完全是“非法的、荒唐的”［18］。关贸总协定理应拒绝受理这一非法申请。中国政府坚决反对台湾当局企图利用国际经济组织来制造“两个中国”“一中一台”的图谋。1990 年1 月16 日，中国政府代表、中国常驻联合国日内瓦办事处代表团临时代表侯志通向关贸总协定总干事邓克尔递交照会，提出一个中国原则早已得到联合国包括关贸总协定的确认，台湾当局无权自行申请“入关”，并郑重要求关贸总协定不受理、不讨论台湾当局的非法申请［17］316-317。2 月27 日，外交部长钱其琛强调，1971年关贸总协定根据联合国大会2758 号决议，决定把台湾地区从关贸总协定驱逐出去，取消了它的观察员资格，“现在台湾当局以所谓单独关税领地的名义申请‘入关’是荒谬的。只有在新中国‘复关’后，在新中国中央政府同意的情况下，才有可能考虑台湾参加总协定的问题”［19］。由于中国政府的强烈反对，直至1990 年底，关贸总协定都以会员国忙于筹备乌拉圭回合终结谈判、无暇顾及台湾申请案之由对台湾地区申请“入关”案采取拖延之策［1］，并未正式受理台湾地区“入关”的申请。

从这一阶段可以看出，中国政府起初并不反对台湾地区“入关”，只是坚决反对台湾当局以“主权国家政府”的名义申请“入关”，反对台湾当局试图利用参与国际组织制造“两个中国”“一中一台”的图谋，因为这严重破坏了一个中国原则的底线，是中国政府坚决不能接受的。中国政府认为，台湾地区作为中国的一个地区无权自行申请“入关”。若想“入关”，只能在中国完成“复关”后、在征得中国政府同意的前提下、以中国的一个独立关税地区而非独立政治实体的名义申请，才有可能得到考虑，这几个前提条件缺一不可。因此，中国政府要求关贸总协定不受理、不讨论台湾当局提交的非法申请。

（二）持续较量：台湾当局“钻空子”加速申请，中国政府提出“港澳模式”灵活应对

20 世纪80 年代末，中国国内外环境发生变化，中国“复关”谈判出现前所未有的停滞局面。以美国为首的西方发达国家将暂时冻结中国“复关”谈判作为对华经济制裁的一项主要内容，对中国“复关”谈判采取拖延战术和口惠而实不至的态度，致使谈判徘徊不前。就在中国“复关”谈判陷入僵局之时，台湾当局趁机加速了申请“入关”的进程，这为本就困难重重的中国“复关”谈判增加了新的难题。中国“复关”谈判代表团团长沈觉人更是直斥这明显是一种“趁机钻空子”［15］的投机行为。

面对台湾当局提出“入关”所带来的一系列问题，中国政府研究分析了台湾当局提案的可行性。中国政府认为，无论是从法理上还是政治上，台湾当局想通过加入关贸总协定重返国际社会是行不通的。一是关贸总协定一贯在根本的政治问题上有遵循联合国决议的传统，1971 年根据联合国第2758号决议，撤销台湾当局在关贸总协定的“观察员”资格的事实就是证明。如果关贸总协定接受台湾当局的“入关”申请，就违背了这一传统。二是关贸总协定不是一个严格的政府间国际组织，允许独立关税区和主权国家同时加入。台湾地区以独立关税区的名义申请加入，不代表任何政治主权意义，不代表可以变成具有国际人格的独立政治实体。关贸总协定开会期间不挂国旗、不奏唱国歌也可以避免政治敏感问题。三是台湾当局试图以“入关”为跳板加入的国际货币基金组织和世界银行，二者都是政府间国际组织，是属于联合国的专门机构，其成员仅限于主权国家。1971 年，台湾当局被逐出联合国的同时，就已经失去了成为这两个国际组织成员的资格。1980 年，国际货币基金组织和世界银行在恢复中国席位时就已明确表示将遵循一个中国原则。因此，从法律角度上看，台湾当局试图以“入关”为跳板，最终重返联合国的企图是不可能实现的。四是台湾当局援引关贸总协定第33 条规定以独立关税区的身份申请加入，需要争取到2/3 缔约方的同意才能被接纳为新成员。考虑到敏感的政治因素，在关贸总协定的缔约方中，承认台湾当局的国家只有少数几个，能否得到2/3缔约方的同意是台湾当局需要面对的挑战。此外，这一时期，中国“复关”谈判受阻，台湾地区趁机加速“入关”进程，并得到美国等主要缔约方的支持。如果台湾地区先于中国“入关”，将客观上给中国“复关”造成不利影响。除对上述台湾当局“入关”方案可行性的分析外，中国政府还考虑到台湾地区经济对外依赖程度高，参加关贸总协定能免受其他国家和地区的歧视性关税待遇，符合台湾同胞的利益，也有利于两岸关系的发展。

基于上述考虑，中国政府选择采取灵活务实的态度，提出可以考虑参照港澳地区“入关”的模式，即台湾地区以中国的一个独立关税区的名义，在中华人民共和国政府的同意和推荐下，按照“先中后台”的原则（即台湾地区“入关”只能在中国成功“复关”后才能考虑）申请，那么中国政府会充分理解且不反对台湾地区“入关”的决定。港澳地区“入关”的模式是指根据关贸总协定第26条第5 款（c）项的规定，经中国政府同意，港澳地区以独立关税区的身份成为关贸总协定缔约方的解决方案。关贸总协定这一条款是专为尚未完全独立的殖民地政府设立的，其主要内容是当某一国的殖民地或附属地取得独立、在对外贸易关系等方面拥有完全自主权时，经该殖民地或附属地的宗主国发表声明证实后，便可成为关贸总协定成员。以港英时期的香港地区为例，起初是作为英国的附属地加入关贸总协定的。根据关贸总协定的规定，只要英国政府发表声明确认香港地区在对外贸易方面拥有完全自主权，香港地区就可以成为关贸总协定的正式缔约方，不需要再同其他缔约方进行“入关”谈判，只需要将英国加入关贸总协定的关税减让表中关于香港地区的那一部分减让单独划出即可。加入后，香港地区只代表单独关税区，也不会有损中国的主权。1984 年发表的中英“联合声明”中也提出，香港回归后可以以“中国香港”的名义参加关贸总协定［20］。1986 年4 月23 日，中英双方同时发表声明，确认香港地区作为一个单独关税地区，可以被视为关贸总协定的正式缔约方［17］306-307。在同年5 月召开的关贸总协定理事会会议上，香港地区正式成为关贸总协定的缔约方。这个方案兼顾了政治主权和经济发展的考虑，中国政府主张据此处理台湾地区申请“入关”的问题。1991 年3 月27 日，外交部部长钱其琛在回答台湾地区记者提问“中共是否阻止台湾加入关贸总协定”的问题时说：“台湾在经济上有广泛的国际联系，但作为政治实体要求在国际上有‘生存空间’，这样做只能导致国家分裂，不利于促进祖国的统一……台湾不是一个独立的国家，当然没有资格参加关贸总协定，只有在中国同意之下，台湾才可以作为中国的一个地区参加。”［21］1991 年4 月，中国政府代表团援引关贸总协定第26 条第5 款（c）项的规定，向关贸总协定副总干事卡莱尔充分阐述中方的立场——台湾地区是中国领土不可分割的一部分，台湾地区申请加入必须得到中国政府的认可和推荐。在中国政府恢复关贸总协定缔约方地位之后，才能考虑台湾地区加入关贸总协定的问题［15］。同年5 月21 日，国务院总理李鹏在与关贸总协定总干事邓克尔会面时提出，中国“复关”之后，“台湾可以作为一个单独关税地区加入总协定”［22］。

中国政府在作出表态的同时，也在国际上全方位地开展了工作。1990 年7 月6 日至30 日，根据国务院的指示，经贸部副部长沈觉人率团先后访问了孟加拉、巴基斯坦、津巴布韦、坦桑尼亚、科特迪瓦、埃及和古巴等7 个关贸总协定中的发展中国家缔约方。在同各国会谈中，沈觉人全面阐述了对台湾地区申请“入关”的立场，并提出了三项原则：一是重申一个中国原则；二是强调“先中后台”原则，且要求台湾地区必须以“台、澎、金、马单独关税区”的名义申请“复关”；三是阐明台湾地区要同中华人民共和国政府商量，达成协议后才可以考虑“入关”［23］。七国纷纷表态承认一个中国原则，支持中国先“复关”，之后再讨论台湾地区“入关”的问题。1990 年12 月5 日，中国驻美大使馆临时代办赵锡欣公使致函《纽约时报》，批驳其在同年11 月10 日刊登的一篇鼓吹“两个中国”、主张台湾地区重新加入关贸总协定的社论。赵锡欣在信中重申一个中国的原则已被国际社会广为接受的事实，强调社论有关“两个中国”的说法违反了国际关系准则，背离了美国的对华政策，伤害了中国人民的感情，是完全不能接受的。台湾地区无权自行申请“入关”，只有在中国成功“复关”且取得中国政府同意后，才“有可能考虑台湾以中国的一个单独关税领地加入总协定的申请问题”［24］。中国政府的这一主张也得到了国际声援和支持。1991 年2 月4 日，印度商业部长苏布拉马尼亚姆·斯瓦米表态说，印度完全支持恢复中国成员国资格，并谴责任何制造“两个中国”的企图。他强调：“印度只承认中华人民共和国。”［25］

对于中国政府提出的“港澳模式”方案，台湾当局持反对态度，并认为台湾地区不是中华人民共和国的“殖民地”，因此不能按照关贸总协定第26 条第5 款（c）项加入，坚持要按照关贸总协定第33 条以单独关税区的身份加入。此外，对比两岸提出的加入模式，其他关贸总协定的缔约方也更倾向于台湾当局提出的方案。因为如果台湾地区援引关贸总协定第26 条第5 款（c）项加入，只要中国政府发表声明表示同意和推荐即可，台湾地区无需与关贸总协定缔约方进行实质关税减让谈判，不用付“入场券”便可获得成为关贸总协定缔约方的好处［12］97，缔约方将会失去一次通过谈判要价的机会。中国政府提出的参照港澳地区“入关”的解决方案能否得到关贸总协定各缔约方的认可，面临挑战。

（三）迂回斗争：美国提议“APEC”模式，中国政府坚持“先中后台”原则

出于打压中国的政治目的，美国故意将台湾地区“入关”问题与中国“复关”问题混在一起，企图既达到分裂中国的政治目的，又起到拖延中国“复关”进程的作用。为此，美国不惜触犯中美关系底线，多次公开和私下积极寻求接纳台湾地区“入关”的途径。美国国会更是对此推波助澜，在台湾当局的积极游说下，有些议员公开发表言论，要求将是否给中国最惠国待遇与支持台湾地区“入关”挂钩［12］97，将台湾地区“入关”问题复杂化。1991 年7 月19 日，美国总统布什在答复民主党参议员鲍科斯的信中提出，支持台湾地区以各缔约方能接受的方式加入关贸总协定［5］。在美国国会和总统的支持下，美方代表在关贸总协定内四处游说，要求关贸总协定成立台湾“入关”工作组，鼓动关贸总协定主要缔约方响应支持。对此，1991 年7 月22 日，外交部发言人回应道，中方坚决反对任何损害中美关系的言论和行动，早日恢复中国在总协定缔约国地位才能“解决台湾作为中国的单独关税地区加入总协定的问题”［26］。1991 年10 月，国务院总理李鹏给关贸总协定总干事和各缔约方首脑写信，阐明中国政府的立场，强调在与中国政府协商并取得一致之前，不得成立台湾工作组［27］。在信中，他着重阐明中国政府关于处理台湾地区“入关”问题的三项原则：“（一）中华人民共和国政府是代表全中国的唯一合法政府，台湾是中国领土不可分割的一部分；（二）只有恢复了中国总协定缔约国地位，才能同意台湾以中国的一个单独关税区加入总协定；（三）关于台湾参加总协定问题，必须同中国政府协商并达成协议。”［14］89关贸总协定总干事邓克尔及部分缔约方纷纷发来复函，发展中国家普遍表示支持和理解中国政府在台湾地区“入关”问题上的立场，但美国却表示，中国与台湾地区进入关贸总协定的先后时间上互不关联，取决于各自与关贸总协定谈判进展的情况。

在中国“复关”谈判陷入僵局时，两岸在参与亚太经合组织（以下简称APEC）的问题上达成共识。1990 年初，中国政府提出加入APEC 的方案，要求在一个中国的前提下，中华人民共和国以主权国家的身份加入，台湾地区和香港地区作为地区经济体的形式加入。经过反复磋商，1991 年11 月，APEC 会议通过决议同意台湾地区以“Chinese Taipei”的名称加入。决议文件明确，台湾地区和香港地区从法律上在APEC 中都被定位为地区经济体，APEC 只承认一个中国，即中华人民共和国，从而防止台湾当局制造“两个中国”或“一中一台”。这是两岸三地首次同时加入国际组织，形成了“APEC模式”，这一模式引起了美国方面的注意。1991 年11 月15 日至17 日，美国国务卿贝克访华。中美双方在经过长时间会谈后达成谅解和协议。美方提出“亚太经济合作会议（APEC）的模式有助于这个问题的解决”［28］，支持中国作为关贸总协定的缔约国、台湾地区作为单独关税区参加关贸总协定。1992 年1 月31 日，美国总统布什在参加联合国会议同国务院总理李鹏会晤时重申，美方将信守国务卿贝克访华时达成的谅解［29］。与此同时，美方在关贸总协定中积极推动台湾地区“入关”的进程，散布要在1992 年2 月关贸总协定理事会上成立台湾工作组的消息。对此，1992 年1 月14 日，中国常驻日内瓦代表团副代表王天策约见关贸理事会主席朱奇进行交涉。中方代表指出，如未满足中方的三项原则，强行在理事会通过成立台湾工作组，中国将坚决反对。1992 年1 月20 日和22 日，朱奇分两组主持了与缔约方就成立台湾工作组问题进行的非正式磋商。巴基斯坦、泰国、埃及、南斯拉夫、坦桑尼亚等一些发展中国家支持中国的立场。最终，台湾地区的“入关”申请和成立台湾工作组的内容未被列入关贸总协定在1992 年2 月份召开的理事会议程中［27］799。然而，美国贸易代表并未就此罢休，而是继续向关贸总协定施加压力，要求成立台湾工作组讨论台湾申请“入关”的问题。

经过充分的讨论和研究，中国政府意识到台湾地区“入关”与港澳地区“入关”不同，很难单独根据关贸总协定第26 条规定参照“港澳模式”处理，但中国政府始终坚持一个中国原则和“先中后台”原则。中方认为，台湾地区申请“入关”首先是个政治问题，必须遵守“先中后台”原则，先把台湾地区排除在关贸总协定以外，中国“复关”成功后才可以考虑台湾地区“入关”的问题。作为一个单独的经济实体，台湾地区可以以单独关税区的身份申请加入，但须与中华人民共和国政府进行商谈。1992 年1 月30 日，国务院总理李鹏在讲话中强调：“中国作为主权国家恢复缔约国地位后，不会反对台湾作为一个单独关税区加入总协定。”［30］3 月1 日，经贸部部长李岚清被问到“如何评论目前有的国家表示支持台湾加入关贸总协定”时，着重强调了“一个中国”和“先中后台”的原则，表示只有中国成功“复关”后，“才能同意台湾作为中国的单独关税区参加关贸总协定”［31］。同年3 月，国务院总理李鹏在政府工作报告中提出，中国作为主权国家恢复关贸总协定缔约国地位后，“不反对台湾作为中国的一个单独关税区加入关贸总协定，不反对台湾地区与其他国家和地区发生经贸往来”［32］。3 月23 日，国务委员兼外交部长钱其琛在被台湾记者问到“是否有可能不反对台湾与大陆一起加入关贸总协定，或者允许台湾地区先加入关贸总协定”时回答说，只有在中国“复关”之后，“我们才有可能同意台湾作为中国的一个单独关税地区加入关贸总协定”［33］。

（四）达成共识：起草主席声明稿，“三项原则”法制化

1992 年2 月13 日，关贸总协定第10 次中国工作组会议期间，美籍关贸总协定副总干事卡莱尔主动约见中国代表团团长佟志广，表示愿意以个人身份在中美之间斡旋。佟志广向其阐明中方新立场：“台湾地区要想加入关贸总协定，必须坚持“一个中国”“先中后台”的原则。而且要作为一个单独关税区参加，必须得到中国政府的同意。”［34］在中国代表团的不懈努力下，台湾当局原则上接受了中国政府提出的条件。经卡莱尔建议，中国政府决定以发表理事会主席声明的方式将“先审中方报告，随之通过中方地位”［27］等原则以法律的形式固定下来。根据关贸总协定规定，理事会主席发表声明，若在理事会上全员通过无异议即可成为关贸总协定的法律文件［35］。

关贸总协定理事会主席声明案文的谈判，由中国常驻日内瓦代表团承担，耗时8 个月之久。徐秉金在其回忆录里曾披露过一份报请国内批准的主席声明稿的修正案文［13］。其中提出：（一）确认多数缔约方同意中国立场，中国工作组应尽快完成谈判，只有少数缔约方不同意这一现实。（二）同意成立台湾工作组，但理事会必须先通过中国工作组报告和中国缔约国地位议定书，然后才能通过台湾工作组的报告和建议。（三）台湾工作组的职权范围不明确提“依据33 条”（以避免以后被人曲解为台湾加入同主权国家是一样的）。（四）台湾的称谓用“中国台湾”（同“中国香港”一致）。（五）明确恢复“中国缔约国地位”。然而，中国这份修正案却遭到美国的抵制。经过中美、中欧多次磋商，数易其稿，终于在1992 年3 月16 日初步达成协议。但由于各方对于台湾地区在关贸总协定中的称谓问题存在分歧，谈判一度陷入僵局，致使原定4 月召开的关贸总协定中国工作组第11 次会议多次向后推迟。

1992 年7 月15 日，美、欧提出经台湾当局认可的解决台湾称谓问题的一揽子建议。这些建议即（一）台湾在关贸总协定日常事务中（座牌、会议等）用“中国台北（Chinese Taipei）”；（二）台湾在关贸总协定中的代表身份、机构名称按“香港模式”处理（贸易代表、贸易代表处）；（三）在关贸总协定理事会主席声明中的第一段使用“中国台北”，在关贸总协定中称为台、澎、金、马单独关税区（简称“中国台北”）；（四）在台湾工作组职责范围措辞中用“台、澎、金、马单独关税区”（简称“中国台北”），在关贸总协定法律文件中用“台、澎、金、马单独关税区”［14］94。为尽快推动谈判进程，1992 年7 月30 日至8 月2 日，经贸部部长李岚清在会见关贸总协定中国工作组主席吉拉德时表示，中方同意上述建议。他特别强调：“中国政府作出这一决定，是基于关贸总协定缔约方有主权国家和单独关税区两种地位之分，而台湾作为单独关税区就明确界定了其非主权地位这一基本认识；同时考虑到欧美等同意在主席声明中写入关于所有缔约方承认只有一个中国，承认中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府联大2758 号决议等重要内容的措辞。”［14］94吉拉德对中国政府的决定表示十分高兴，认为此举消除了目前拖延中国“复关”谈判的最大障碍，对所有缔约方来说都是一个好消息。双方还就加速谈判进展的步骤交换了意见，并拟定了总的时间表。随后，中方与美欧对理事会主席声明案文再次进行磋商，并最终于8 月18 日达成协议。

经过艰苦谈判，1992 年9 月26 日，中国政府与美、欧、日等贸易大国就台湾地区“入关”问题达成了三点共识：“一是只有一个中国，即中华人民共和国（具体表述不违背联合国2758 号决议）；二是中国先于台湾地区2 小时入关；三是台湾地区“入关”的一切事宜须与中方商谈。”［36］此外，谈判各方对关贸总协定理事会上的主席声明的文案也达成了共识，强调台湾地区可以以中国的一个单独关税地区，本着“先中后台”的原则加入关贸总协定。另外，中国政府一再表示中国先“复关”绝不会杯葛台湾地区的加入，而且还承诺在中国先“复关”和台湾地区“入关”后，中国政府不介入台湾地区与关贸总协定之间的事务，将赋予台湾地区在关贸总协定中单独的席位和投票权。

1992 年9 月29 日，关贸总协定理事会主席朱奇在例行理事成员会上宣读了声明。声明开头阐明了关贸总协定所有缔约方都承认联合国2758 号决议的一个中国原则，而后宣布成立中国台北工作组，根据关贸总协定第33 条审议台湾、澎湖、金门、马祖单独关税地区“入关”的申请。声明中还特别强调：“理事会应当充分考虑所表达的各种观点，特别是理事会应当在审议中国台北工作组报告和通过议定书之前审议中国工作组报告书和通过中华人民共和国议定书的观点，同时注意到这些工作组报告书应当独立地加以审议。”［17］318在宣读之后，朱奇又作了口头附加说明：“中国台北在其作为观察员以及其后作为缔约方期间，其在关贸总协定中的代表权将遵循香港和澳门的代表权模式。换言之，其代表的头衔将没有任何涉及主权问题的含意。”［14］94-95以上谅解和附加说明均记录在关贸总协定理事会文件中。

从上面的主席声明可以看出，中国政府坚持的一个中国原则和“先中后台”的两大关切都体现在主席声明中。声明开头阐述的一个中国原则表明台湾地区在关贸总协定中的政治定位就是一个非主权的单独关税区。而且，主席声明明确指出，中国是恢复缔约方的问题，而且在程序上是“先中后台”。在坚持上述原则的同时，中国政府为便利台湾地区“入关”，并考虑到中国“复关”谈判进程的现实，在一些具体问题上也做了必要的务实和灵活处理，如同意将台湾地区坚持的凭借关贸总协定第33 条“入关”写入主席声明［11］303。台湾当局坚持把Chinese Taipei 翻译为“中华台北”而非中国政府主张的“中国台北”。但对这一点，主席声明的口头附加说明已经很清楚地阐明，其代表的头衔将没有任何涉及主权问题的含意。这份主席声明在理事会上得到全场通过，成为“当时挡住台湾地区‘入关’的一个最重要的法律依据”［34］157，扫除了中国“复关”的一个重大政治障碍。1991 年10 月，中国“复关”谈判多边进程重新恢复后，又出现了近一年的停滞。直到1992 年9 月，台湾地区申请“入关”问题解决后，这种徘徊局面遂告结束。

1995 年，世界贸易组织取代关贸总协定，中国的“复关”谈判和台湾地区的“入关”谈判一同转为“入世”谈判。由于世界贸易组织把成员资格扩大化，独立关税区和主权国家并列，都可以成为世界贸易组织成员，独立关税区无需征得主权国家的同意便可独立申请加入。如果没有1992 年9月将“先中后台”这一原则写入主席声明，以法律文件的形式固定下来，中国在处理台湾地区申请“入世”的谈判中将陷入被动境地。2002 年1 月1 日，世界贸易组织第四届部长级会议批准台湾地区“入世”的当天，中国政府在发言中再次强调一个中国原则，强调“两岸先后加入世贸组织之后，两岸经贸关系仍属中国主体与其单独关税区之间的经贸关系，两岸经贸关系只有在一个中国框架内才能得到发展”［37］。

三、中国政府处理台湾地区申请加入关贸总协定问题的历史镜鉴和现实启示

中国政府处理台湾地区申请“入关”的历史过程，本质上是考察中国政府基于一个中国原则处理台湾当局参与“国际空间”的问题。这一历程充分展现了中国政府考虑和尊重台湾同胞的实际发展利益，坚持一个中国原则的坚定性和具体政策灵活性的有机统一，对未来中国政府处理台湾当局参与非仅限主权国家加入的国际组织问题、应对涉台外交领域的斗争提供了历史借鉴和现实启示。

（一）坚持“九二共识”和严守一个中国原则是应对涉台外交领域斗争的底线

对于台湾当局谋求“国际空间”的问题，中国政府一贯主张必须在一个中国的框架内加以解决。中国政府在处理台湾地区申请“入关”时，坚决反对台湾当局援引隐含“主权国家政府”的法律内容的关贸总协定第33 条内容、以主权国政府的名义申请加入关贸总协定，坚决杜绝出现“两个中国”“一中一台”的现象。然而，尽管中国政府在兼顾国际政治博弈的同时成功坚持一个中国原则，但还是应高度警惕台湾当局利用WTO 平台伺机推动“台独”活动。

蔡英文自上台后，始终回避“九二共识”，提出所谓“踏实外交”政策，加大“倚美抗中”的力度［38］，大搞政治操弄，通过不择手段地申请参与国际组织、加强网络宣传、争取国际舆论关注等一系列行径，意在增强台湾地区的国际能见度，从而谋求进一步拓展“国际空间”、凸显所谓“台湾主体性”［39］，为巩固地位捞取政治资本。对此，中国政府一方面必须始终严守一个中国原则的底线，敦促台湾当局正视“九二共识”，坚决反对台湾当局谋求“两个中国”“一中一台”的不当图谋，坚决捍卫国家主权统一和领土完整；另一方面要有效扩大并巩固国际场域维护一个中国原则的统一战线格局［40］，要最大限度团结世界各国，形成国际社会最广泛赞同并拥护“一个中国”原则的国际统一战线，确保国际组织尤其是政府间国际组织严格遵守一个中国原则，在政府间国际组织涉台问题的表决时对台湾当局的认同性诉求和“台独”操作进行反制，不为挑战“一个中国”原则、制造“两个中国”的活动预留任何空间。

（二）坚持原则的坚定性和策略的灵活性相结合是应对涉台外交领域斗争的重要方法

台湾当局参与国际组织谋求“国际空间”这一问题涉及面广、情况复杂，中国政府至今尚未形成具有普适性的“一揽子”解决方案，在坚持一个中国原则的前提下，实际上遵循分类处理、一事一议的个案处理原则，兼顾原则的坚定性和策略的灵活性，务实进取地谋求双赢方案。基于台湾地区经济社会发展的需要并考虑到台湾同胞的实际利益，中国政府对于台湾地区申请加入带有主权性和政治性的国际组织，采取非常审慎的态度；对于台湾地区申请加入功能性、经济性、事务性的国际组织，一般采取灵活务实的态度，允许台湾地区在经两岸务实协商、获得中国政府承认与授权后，以适当名称和身份参与，同外国进行民间性质的经济和文化往来。

两岸在国际组织的参与寻求双赢效果而非“零和博弈”或加剧对抗。中国政府具有保持港澳台地区经济繁荣稳定和在国际经济组织中的经济权益不受影响的政治意愿，始终坚持原则的坚定性和策略的灵活性相结合。习近平总书记强调：“坚持一个中国原则，两岸关系就能改善和发展，台湾同胞就能受益。背离一个中国原则，就会导致两岸关系紧张动荡，损害台湾同胞切身利益。”［41］江丙坤也曾表示：台湾地区参与国际空间关键在先处理好两岸关系。在得不到中国大陆协助的情况下，无论是经济上还是政治上，台湾地区的“国际空间”都将受到严重挤压［42］。台湾当局若是错判和恶意运用这种灵活性策略，只会招致反向压缩台湾当局在国际社会上的活动空间。

（三）坚决反对外部干涉和有效管控中美分歧是应对涉台外交领域斗争的重要思路

台湾地区参与国际组织问题是两岸政治定位争议在国际领域的延伸［43］。当前，以美国为首的外部势力频繁操弄“台湾牌”，以此作为制约中国发展、干涉中国内政的工具；台湾当局“倚美谋独”，拉拢勾连外国势力，游说美方及其所谓“盟友”表态支持台湾当局拓展“台独国际空间”［39］，这些都对中国政府在国际领域处理涉台事务造成严重干扰。在此背景下，坚决反对外部干涉是应对涉台外交领域斗争的重要思路。习近平总书记清晰界定了台湾问题的内政性质［44］。他强调：“两岸的事是两岸同胞的家里事，当然也应该由家里人商量着办”，“中国人的事要由中国人来决定”［41］410，不容任何外来干涉。“台独”势力意图先在国际社会上活动，借助国际社会给中国大陆施加压力进而达到扩大其“国际空间”的目的，注定只能以失败告终。台湾地区若是想加入非仅限主权国家加入的国际组织，应先在一个中国原则的政治基础上同中国大陆进行内部洽谈，在参与的方式、身份、权利义务等方面达成具体谅解方案后再向国际组织提出加入申请，这样才有助于更高效率地通过［45］。从长远看，这也更符合两岸的利益。

此外，有效管控中美分歧，为处理涉台外交斗争创造良好的外部环境也至关重要。太平洋两岸中美两国“大两岸关系”对台湾海峡两岸“小两岸关系”有着重要影响。“小两岸关系”是“中国核心利益中的核心，是中美关系政治基础中的基础，是中美关系第一条不可逾越的红线”［46］。这一问题一旦处理得不好，将会对“大两岸关系”产生颠覆性影响。鉴于此，美方应在坚守一个中国原则和遵守中美三个联合公报的政治基础上切实管控分歧，切实停止做破坏海峡两岸关系和平发展的事。