“以疆遏光”：美国以人权借口打压新疆光伏产业的新动向与中国新应对

王鹏

（中国人民大学 国际关系学院，北京 100872）

2023 年8 月26 日，习近平总书记在结束出席金砖国家领导人第十五次会晤并对南非进行国事访问回到国内后，在乌鲁木齐专门听取新疆维吾尔自治区党委和政府、新疆生产建设兵团工作汇报。听取汇报后，习近平总书记发表了重要讲话，强调“要立足资源禀赋、区位优势和产业基础，大力推进科技创新，培育壮大特色优势产业，积极发展新兴产业”，“积极发展现代农业和光伏等产业园区，根据资源禀赋，培育发展新增长极”［1］。党的十八大以来，在党中央的正确决策和坚强领导下，新疆维吾尔自治区立足资源禀赋、区位优势和产业基础，大力推进新能源科技创新，积极发展光伏等新兴产业［2］。当前，新疆已经初步构建起能够体现地方特色和优势的现代化新能源产业体系，进一步迈上高质量发展的轨道。

然而，在百年变局加速演进、大国博弈空前激烈的背景下，新疆及其方兴未艾的新能源光伏产业正遭遇来自美西方的扼杀与打击。美国拜登政府上台近三年来，强硬推行“以疆遏华”战略，不仅通过炒作所谓“强迫劳动”“新疆人权”议题在国际舞台破坏中国形象，更是将其与新疆正蓬勃发展的光伏、动力电池等新能源技术产业挂钩，借涉疆问题推动美国国内立法，同时裹挟西方盟国和伙伴国家出台类似法规，在全球范围内围剿、扼杀新疆新能源产业。美国涉疆政策遂呈现出从“以疆遏华”到“以疆遏光”的战略演进。

鉴于此，本文拟对美国以人权借口打压新疆光伏产业的新动向与中国新应对进行探讨。第一部分回顾美国“以疆遏华”战略的形成与发展。第二部分聚焦拜登政府在涉疆问题上的表态、政策与立法措施，尤其是其涉及新疆光伏技术与产业的内容，理清美国“以疆遏光”战略的原始动机与主要手段。第三部分评估美西方“以疆遏光”战略所衍生出的政治战、司法战、技术-产业战对新疆光伏产业造成的冲击。第四部分就中国如何破解美西方涉疆叙事、挫败“以疆遏光”图谋提出对策建议。

一、美国“以疆遏华”战略的形成与演进

美国通过炮制所谓“新疆问题”干涉中国内政由来已久。这既是美国遏制中国发展、渗透并宰制亚欧大陆的现实需要，也是美国践行所谓“价值观外交”“推广民主制度”的意识形态诉求。因此，美国数十年来不断“深耕”新疆，在焦点议题上不断根据中国的发展做更新迭代，在手段上亦同步推陈出新。如果说过去美国对中国新疆地区的传统干涉议题和手段主要是支持境外“东突”势力、争抢新疆议题的国际话语权，那么在中国崛起难以遏阻、亚欧大陆动荡加剧、百年变局加速演进的今天，美国则是将新疆打造为其经略亚欧大陆的重点地区和遏制中国崛起的重要抓手。为此，美国不断加大干涉中国新疆事务的力度，综合使用政治、外交、经济、舆论和准军事手段，以中国和境外的新疆分裂势力、国际社会为作用对象，以“全政府-全社会”模式和司法手段对中方人员、企业实体实施精准打击，同时拉拢盟国、伙伴实现全球联动，妄图实现破坏新疆稳定、遏制中国发展、分化瓦解上海合作组织、强化同盟体系、巩固美国国际霸权等目的。此举也体现美国执政当局转移内部矛盾、掩盖其国内治理水平低下的意图，以此规避民众和反对党的攻讦。

美国干涉中国新疆内政有多个切入口，其中通过与新疆分裂势力相互勾结、密切联动，而逐步形成包括身份定位、议程设置、框架建构路径等核心组成部分的话语体系。该体系作为一种“有较强逻辑但明显违背事实的污名化国际表达”，充分利用了西方公众、选民对中国新疆地区缺乏基本常识且长期遭受自冷战以来美西方舆论机器对“东方阵营”“共产主义”系统性污名化所造成的“刻板印象”和历史记忆的影响，因而能够较为容易地在中国政府行为与境外民族分离主义者的虚假叙事（False narrative）之间炮制因果机制，以售其奸。涉疆问题的本质不是人权问题，而是反暴恐、反分裂、反极端主义问题。但美西方依仗自身对国际传播平台的掌握和国际话语形塑能力上的传统优势，凭空炮制、捏造种种涉疆案例、数据及所谓图片、影像“证据”。最近几年，美西方在涉疆人权议题的国际传播主题上则选取新疆职业技能教育培训中心以及所谓“强迫劳动”“强制绝育”等话题为核心炒作对象。

在传播主体和平台层面，美西方采取典型的“全政府-全社会”模式，在美国国务院、情报机构的领导下，借助各类基金会的资金支持，策动包括传统媒体（CNN、美联社、纽约时报、华尔街日报等全球强势媒体）、社交媒体（脸书、推特、油管等）、非政府组织（多以人权、环境为主打领域）以及各类智库、科研机构，将涉疆人权议题从过去较为单纯的新闻传播升格为全球性的“社会运动”，矛头直指中国新疆的社会治理与政策实践［3］。此外，美西方打造的涉疆议题并非孤立的存在，它同时还与涉港、涉台、涉藏等议题相互勾连，共同组成美国对华政治战、舆论战的前沿阵地和传播矩阵［4］。

美西方“以疆遏华”战略的实施，虽然不能动摇我国国家安全、新疆社会安全的根本，但在一定程度上给当前新疆经济社会的全面发展、我国国际形象与对外交往造成了一定的破坏和阻碍［5］。在美西方的鼓动下，反华势力与境内外“三股势力”相互勾结，危害中国国家安全，破坏新疆社会稳定，影响新疆各族人民更好享有发展经济、追求幸福美好生活的权利。

二、拜登政府“以疆遏光”策略的动机与手段

近年来，随着全球经济发展动能的迭代演进，尤其是以光伏、动力电池、电动车等为代表的新能源、清洁能源技术与产业的兴起，美国“以疆遏华”战略逐步显露出“以疆遏光（光伏产业）”的新特征、新动向。其认知机理、诉求动机、行动策略及实施效果亟待我国密切跟踪和准确研判。

（一）根本动机：借人权议题打压我国新疆光伏产业的全球优势

美国之所以选择新疆作为打击我国光伏新能源产业的切入口，其根本原因和实际动机是新疆的光伏产业在我国乃至全球光伏产业版图中都占据了核心位置，具有显著优势。因此，美方认为，只要通过炒作所谓“新疆人权”议题来打击、遏制新疆光伏企业的技术研发和产业升级，就能从源头上削弱我国在该领域的优势，从而在未来中美战略竞争中具有决定性意义的新能源战场上抢占主动权。

近十年来，在国家政策的指导和大力扶持下，我国光伏企业积极投入资源，攻克技术难关，在大幅提升光能转化效率的同时，也有效降低生产成本。我国与光伏产业密切相关的特高压输变电基础设施建设也取得了显著进步。多重有利因素共同促成了我国太阳能光伏产业的长足发展［6］。目前，我国光伏企业在从太阳能级多晶硅原料到多晶硅锭、硅片，再到太阳能电池和光伏组件的全供应链几乎所有环节上，都处于全球领先地位［7］。中资企业在专业知识、人才梯队、技术积累、产品质量、产能总量等各个层面的显著优势，引发美国朝野的警惕与嫉视。

作为对拜登总统14017 号行政令“美国供应链”［8］的回应，美国能源部于2022 年2 月24 日发布《太阳能光伏：供应链深度评估》报告，声称我国光伏企业在单晶硅锭生产以及将这些硅锭切片用于太阳能电池的晶圆方面所占的市场份额最大；中国企业的现有产能占全球具备上述高端工艺的企业全部产能的95%（图1）。报告还指出，全球约97%的硅片进口来自中国，这些晶圆从中国运来美国并制成太阳能电池。在美国安装的组件中，约75%的硅太阳能电池是由位于越南、马来西亚、泰国三个东南亚国家的中国子公司所制造。截至该报告撰写出版时（2022 年2 月），“美国本土尚无活跃的晶硅锭、晶圆或电池生产”［9］。

图1 中国与其他地区的晶圆制造能力对比（2013—2021 年）

据此，美国能源部进一步评估认为，目前全球太阳能供应链上游关键环节的产能已经高度集中于中国新疆地区。这是因为新疆在原材料开采、技术研发、产品生产等各个环节都占据显著优势。新疆不仅在本地拥有大量石英岩可供开采，同时中国新疆光伏企业也纷纷在本地设立研发中心。经过最近十年的发展，新疆光伏工厂已具备从事冶金级硅冶炼的成套设备和技术骨干队伍，能够大规模生产太阳能级多晶硅，而这恰恰是全球太阳能供应链中最重要的环节。截至2021 年，中国新疆太阳能级多晶硅工厂的产能已经超过全球的42%。类似地，国际能源署（IEA）同样认为，中国企业不仅在太阳能级多晶硅生产这个关键环节占据优势，而且主导了包括单晶硅锭生产、硅片切片、太阳能光伏电池生产和太阳能光伏组件组装等在内的太阳能产业的一系列后续步骤［10］。

美方认为，新疆之所以能够在中国光伏新能源产业链、供应链上占据无可替代的关键位置，原因有三。一是中国太阳能产业在地理上高度集中于新疆。二是相关配套基础设施和厂房的建设高度集中于新疆，譬如个别头部企业、大型工厂往往占全球产量的相当大部分。三是美国本土的光伏企业在生产上高度依赖从新疆进口多晶硅等中间产品。譬如，晶科能源控股有限公司等是目前少数在新疆设立并运营硅锭和硅片工厂的头部企业，拥有大约4 吉瓦的产能。相对于分布于江苏、云南、内蒙古等其他省份的工厂所提供的180 吉瓦产能，晶科占比似乎不大［11］。然而，由于上游太阳能制造的很大一部分都集中于新疆，因此许多其他省份的下游业务也都依赖于新疆的光伏企业［12］。因此，新疆是整个中国光伏产业集群的关键环节，可谓牵一发而动全身。故而从美国对华打压的角度看，美国会集中资源攻击新疆一地，企图达到打击中国全国光伏产业的效果［13］。

美方报告还认为，大全新能源公司、新特能源股份有限公司、新疆东方希望新能源有限公司等企业都在新疆设厂，并对全球大量出口多晶硅。而作为太阳能产业协会成员的晶科能源控股有限公司、晶澳太阳能科技有限公司、隆基乐叶（LONGi Solar）等也大量从新疆采购多晶硅［14］。因此，从拜登政府极力摆脱对华产业“依赖”，推动所谓“去风险”［15］的角度看，打压我国新疆光伏企业，同时逼迫相关产能回归美国本土，或转移到其他所谓“友岸国家”进行替代生产，将是美国的战略走向。

对于上述全球光伏产能、供应链及基础设施高度集中于中国的现状，国际能源署在特别报告《太阳能光伏全球供应链》中声称：“全球生产的七分之一的面板是由一家工厂生产的。任何全球供应链的这种集中程度都将带来相当大的脆弱性；太阳能光伏发电也不例外。”而拜登政府、美西方国家也正是打着捍卫“供应链安全”的旗号，行科技打压、产业霸凌之实。他们妄图通过抓住新疆这个中国光伏产业中的“牛鼻子”、关键节点而一举掐断我国新能源产业蓬勃发展的势头［16］。为了使打压、霸凌行为更具“国际合法性”和“道义性”，他们就会祭出所谓“新疆人权”大旗。

综上所述，所谓“新疆人权问题”只是美国选择新疆作为打击我国光伏新能源产业切入口的幌子。通过打压新疆光伏产业，同时将其产业链、供应链强制转移回美国本土或其他所谓“友岸国家”，是美国涉疆行为的直接动机。谋求在关乎未来全球经济版图形态、中美大国博弈成败的新能源战场上抢占优势地位、巩固霸权地位，才是美国上述所有行为的真正底层逻辑。

（二）打压手段：“全政府-全社会”模式下多策并用

对他国进行政治打压和舆论抹黑本是美国实施大国“战略竞争”的常用手段。通过国内立法以及国际“长臂管辖”等手段将涉疆政治打压和舆论抹黑加以固化、确定，拜登政府在其前任基础上更是变本加厉。与此同时，在抹黑新疆人权、打压光伏新能源的过程中，上述手段也并不局限于新旧媒体所主导的舆论层面，而是同时借助智库、研究院所的介入，使其“学术化”“学理化”。后者用看似客观、中立、公允、实证主义的大部头调研报告，给美国对华政治战、舆论战披上一层“学术”的外衣。

1．政治打压司法化，舆论抹黑学术化

早在特朗普执政时期，美国国务院国际宗教自由办公室在时任国务卿蓬佩奥的领导下，就曾出台《2019 年国际宗教自由报告：中国（含西藏、新疆、香港和澳门）》，公然捏造事实、指手画脚，粗暴干涉中国内政［17］。与之相匹配的是，以美国外交领域最具权威的智库外交协会为代表，一大批美国智库、咨询公司、高校科研院所都加入到炒作所谓“新疆人权问题”的行列中来，并借助他们所编织的全球学术网络和掌控的全球学术话语体系，误导、诱使、裹挟欧洲和日、韩、澳、印等地区和国家的同类机构，对我国新疆事务和新能源产业开展具有预设立场的“科学研究”，所得出的结论可想而知［18］。

拜登政府上台后，不仅延续而且进一步强化美国对华经济战，将特朗普时代广受诟病、被批评为“实际成本最终都由美国企业和个人承担”［19］的贸易战升格为对华供应链战、产业链战［20］。与此同时，拜登政府重视气候变化与环境议题，因此改变特朗普时期扶持传统能源产业的做法，转而聚焦、支持新兴清洁能源产业。于是，中国新疆蓬勃发展的新能源光伏产业也就自然成为拜登政府的“眼中钉、肉中刺”，被认为已对美国“供应链安全”和全球科技经济霸权构成严重威胁。

在上述基本认知的作用下，2021 年2 月24 日，拜登签署14017 号行政令，责成“能源部长应与相关机构负责人协商，提交一份报告（即美国供应链安全百日审查报告），确定包括电动汽车电池在内的大容量电池供应链中的风险，并提出应对这些风险的政策建议。……能源部长应与相关机构负责人协商，提交一份关于能源部门工业基础供应链的报告（由能源部长确定）”［21］。此后，白宫即以“全政府-全社会”模式责成国务院全盘部署，并由能源部牵头，联合其他部门和新能源跨国企业集团，积极响应拜登政府行政令，逐层推进旨在降低美国新能源产业对中国（尤其是新疆地区）光伏产业依赖度，同时打造剔除中国的全球新能源产业链供应链网络的战略部署。于是，一轮又一轮针对中国新疆的舆论抹黑、司法制裁、科技打压和经济霸凌粉墨登场。

2．出台涉疆法案，滥用“长臂管辖”

在美国干涉中国内政、推行“以疆遏华”战略的过程中，不仅有联邦政府层面的策划实施，美国国会也同样扮演着重要角色。参众两院议员不仅推动国会通过相关法案，以便从司法层面更加坚决、稳定地打压我国新疆光伏企业，而且个别极端反华议员更是亲自操刀、入驻企业、坐镇督责，成为攻击我国新疆光伏产业的急先锋。

自2017 年以来至今，美国特朗普、拜登两届政府都不遗余力地推行对华“极限施压”和“战略竞争”。同期，美国历经第115（2017—2018 年）、116（2019—2020 年）、117（2021—2022 年）三届国会。参众两院的保守派、鹰派议员们在干涉中国新疆事务的立法活动上与特朗普、拜登相比，有过之而无不及，遂形成“宫院呼应”的态势。美国国会的涉疆立法活动也呈现出法案数量急剧增多、立法主题与诉求更加精准明确、法案干涉能力和可操作性增强、核心议员作用日益凸显等新特征，从而对我国新疆治安维稳人员以及部分在疆涉疆企业的负责同志构成现实威胁［22］。

2021 年12 月23 日，被美国朝野炒作多时的所谓《防止强迫维吾尔人劳动法案》“在美国国会压倒性跨党派支持下”通过众、参两院审核，最后为拜登签署和颁布，成为所谓《防止强迫维吾尔人劳动法》（H.R.6256）。2022 年6 月21 日，该法正式生效。该法禁止进口所有来自中国新疆的产品，除非该企业能够“提供明确与令人信服的证据，证明它们的供应链里面无强迫劳动”，才可获准进口［23］。对此，中国外交部明确指出：“该‘法案’是对新疆人权状况的恶意诋毁，违反了国际法和国际关系基本准则，干涉中国内政，违背了市场规则和商业道德，将会破坏全球产业链供应链稳定，扰乱国际贸易秩序。”［24］

《防止强迫维吾尔人劳动法》在2022 年6 月21 日正式生效后，“强迫劳动执法工作组”制定相关战略，以支持执行禁止向美国进口所谓在中国境内全部或部分以“强迫劳动”制造的商品，特别是来自新疆维吾尔自治区的商品。与此同时，美国海关和边境保护局根据该法，反驳推定在新疆或实体清单上的实体“全部或部分开采、生产或制造的货物”，都将被禁止向美国出口。此外，为精准追究在疆企业和个人的责任并采取具体措施，美国已经在包括签证限制、基于《全球马格尼茨基法》的金融制裁、出口管制、实施暂扣令、进口限制等领域，发布针对新疆的多个机构商业咨询公告并采取行动，声称“以帮助美国公司避免从事有助强迫劳动等践踏人权做法的商务或从这种商务中获益”［25］。《防止强迫维吾尔人劳动法》还对供应链尽职调查提出较高合规要求。这导致居于供应链下游的美方合作伙伴可以且必须要求中方公司提供“无强迫劳动”证明，同时需建立“可识别并排除强迫劳动风险”的合规体系，以及相关原料可追溯机制。这显然将极大增加中方出口企业的经营成本，从而在日趋激烈的全球光伏产品竞争中失去成本优势［26］。

《防止强迫维吾尔人劳动法》颁行后，拜登政府即以“全政府-全社会”模式，以白宫、国务院牵头，调集国土安全部、美国海关和边境保护局、商务部、劳工部等部门力量采取联合行动，从美国供应链中剔除被其判定来自中国的所谓“使用强迫劳动制造”的新疆或涉疆产品。拜登政府还以“全社会”模式，借助该法律敦促、强制美国有涉华、涉疆业务的公司和跨国集团，必须履行美国法律赋予他们的“责任”，不向美国进口所谓“强迫劳动产品”。

《防止强迫维吾尔人劳动法》不仅提到了“维吾尔人”，还提及“哈萨克人”“藏人”等其他少数族群，所以该法客观上还将影响我国新疆地区以外的省份和民族地区。同时，它不仅关注多晶硅、光伏产业，还涵盖了棉花等其他产品的全产业链，试图对新疆企业和各族人民实施无差别、全方位的经济绞杀。

3．建立工作机制，执行涉疆法案

国土安全部是美国联邦政府执行《防止强迫维吾尔人劳动法》、对新疆中资企业实施定向制裁的核心部门。该部主持成立了跨部门的“强迫劳动执法工作组”，美国国务院、贸易代表办公室、劳工部、财政部、司法部、商务部等部门也加入其中［27］。2022 年6 月21 日，《防止强迫维吾尔人劳动法》正式生效。而在4 天前，即6 月17 日，美国国土安全部下属的战略、政策和计划办公室向国会提交了报告《防止进口在中华人民共和国使用强迫劳动开采、生产或制造的商品的战略》。该战略由“强迫劳动执法工作组”与美国商务部、国家情报总监办公室协商后，根据第117-78 号公法第2（c）条制定。该报告声称，终止“强迫劳动”是美国在道义、经济和国家安全等层面上的当务之急。据此，美国国土安全部及其“强迫劳动执法工作组”组成部门打着“促进自由和公平贸易、法治和尊重人类尊严的美国价值观”的旗号，行贸易保护、经济霸凌之实［28］。

4．反华议员“督战指挥”，全面围剿中资企业

佛罗里达州参议员马可·卢比奥和俄勒冈州参议员杰夫·默克利作为《防止强迫维吾尔人劳动法》的共同起草人，曾公开致信太阳能产业协会主席阿比盖尔·霍珀，质询美国太阳能电池板供应链的完整性问题，并要求太阳能产业协会提供有关美国太阳能供应链对中国新疆地区生产的多晶硅和太阳能产品的依赖程度的信息。卢比奥和默克利要求该协会建议其成员企业在销往美国的太阳能电池板生产中排除中国制造的产品，并采取其他具体措施来消除供应链中的所谓“强迫劳动”。在卢比奥、默克利等反华议员的严厉“督责”下，美国国土安全部下属的海关和边境保护局已经对从新疆进口的太阳能大类产品发出了11 项暂扣放行令［29］。

三、美国打压新疆光伏产业效果的初步评估

拜登政府上台近三年来，尤其是2022 年6 月21 日《防止强迫维吾尔人劳动法》正式生效一年来，美国以“全政府-全社会”模式打压中国新疆光伏产业，先后将数十家中资企业拉入“实体清单”并加以制裁，阻塞中资企业光伏产品合法进入美国的商业渠道。与此同时，颇有拜登政府特色的“以盟遏华”战略同样体现在美国的涉疆政策中，即拉拢欧盟、印度等联手制裁打压中国新疆光伏产业。以上行径虽尚不至于彻底扼杀正蓬勃发展的新疆光伏企业，但种种凭空构陷、司法霸凌、全球围堵的手段，也的确在我国企业实现产业升级、推动全球布局的道路上人为设置障碍，亟待我方一一破解、清除。

（一）将35 家中资企业列入“实体清单”并加以制裁

美国国土安全部根据《防止强迫维吾尔人劳动法》先后于2022 年6 月21 日（该法正式生效当天）及2023 年6 月12 日、8 月2 日分别公布31 家、2 家、2 家中国实体单位。截至2023 年8 月1日，实体清单上的中资企业总数为35 家［30］。

需要指出的是，早在《防止强迫维吾尔人劳动法》立法生效之前，美国拜登政府就已经对重要的中国光伏产业头部公司进行制裁打压。2021 年9 月，美国海关和边境保护局扣押了中国晶科能源控股有限公司的部分太阳能电池板。其宣称的理由是“这些太阳能电池板可能含有新疆强迫劳动生产的材料”［31］。2021 年10 月28 日至11 月3 日，美国海关同样以产品涉及“强迫维吾尔人劳动”为借口，扣留了隆基绿能科技股份有限公司向美国出口的40.31 兆瓦太阳能板组件产品。这一数额占该公司2020 年度出口美国总销量的1.6%。此一阶段的对华打压也被分析者认为是美国国会和政府强力部门的一种“火力侦察”或“压力测试”。

作为全球最大太阳能电池板制造商之一，晶科能源拥有垂直整合的太阳能产品价值链，能够制造从硅锭、硅片、电池到太阳能组件的垂直一体化太阳能产品。因此，晶科能源自然也成为美国国土安全部的重点打击对象。在2023 年5 月的一次调查中，美国国土安全部突袭该公司在佛罗里达州杰克逊维尔开办的太阳能电池板工厂，以及设于加利福尼亚州旧金山的销售运营办事处。晶科能源是近年来在美国本土建立生产基地的少数全球太阳能制造商之一，这一点显然高度契合拜登政府“创-造一体化”（Invent it Here，Make it Here）战略的政治导向和利益诉求。即便如此，它仍无法规避美国国土安全部等强力部门的突袭审查。事发后，美国当地媒体迅速跟进报道，导致晶科股价周二应声下跌8%，周三才有小幅回升。

2023 年6 月9 日，美国发表联邦公报，声称纳思达股份有限公司及其部分珠海子公司参与了针对维吾尔族群体的商业行为，且涉嫌在新疆使用“强迫劳工”，因而被列入《防止强迫维吾尔人劳动法》实体清单，禁止美国企业从该公司及其位于珠海的8 家子公司进口产品。新疆中泰化学股份有限公司也遭遇同等对待。2023 年8 月1 日，“强迫劳动执法工作组”公布第三批实体清单，涉及两家中资企业：一家是总部位于湖北襄阳的骆驼集团股份有限公司，另一家是总部位于河北邯郸的晨光生物科技集团有限公司，包括其子公司晨光生物科技集团雁栖有限公司。按照美国法律规定，这两家公司生产的铅酸蓄电池、储能产品以及精加工农产品等都将被限制进入美国。

（二）阻塞中资企业光伏产品合法进入美国的商业渠道

《防止强迫维吾尔人劳动法》的启动将对全球供应链构成产生重大影响，包括太阳能行业的原材料。当前，新疆供应全球约半数的多晶硅和传统太阳能组件所需材料，而该法及其附件《执行指南》则明确点名制裁新疆协鑫新能源材料科技有限公司等四家在疆中国商业实体。这些企业本身就是中国及全球光伏产业链上的重要环节。

在《防止强迫维吾尔人劳动法》的作用下，中国光伏产品进入美国市场只有两条途径可被海关放行。一条途径是范围外的决定，即中国厂商需证明他们所出口的货物不含有任何来自新疆的物资投入，也没有来自名单上任何商业实体的物资投入。中企必须提供完整的供应链地图和文件，以确认这些材料的来源，譬如电池、晶圆、硅锭、多晶硅、冶金级金属硅等各中间产物、零部件的产地证明等。以上信息都必须有中文原件和公证后的英文翻译件，并整齐地提交给美国海关［32］。在上述漫长且庞杂工作流程中，只要美国海关人员能够找出任何一处“不合规”，即可禁止该产品入境。另一条途径是获得“例外豁免”，即中国出口的光伏产品中虽有来自新疆的产品和零部件，但中企能够证明这些产品“并非被强制生产的”，则可以获得豁免。显然，这一路径较第一种更为困难［33］。

按照美方预期，《防止强迫维吾尔人劳动法》的实施将对中国光伏产能产生重大影响，尤其是未来三年的多晶硅产能分布。在2022—2024 年间，新疆生产的多晶硅占比将可能大幅下降20%左右。作为对冲，美方估计中方会强化新疆以外地区的多晶硅产能，因此可能在2023 年和2024 年间，在中国的北方诸省和内蒙古、四川形成新的产业群，以承接部分从新疆转移出来的产能。对此，美国扩大制裁范围的可能性不能被排除［34］。

（三）拉拢盟友联手制裁打压中国新疆光伏产业

美国不仅自身以所谓“新疆人权问题”为借口立法对华施压、打压，而且极力拉拢盟友出台类似法案。在《防止强迫维吾尔人劳动法》生效一周前的2022 年6 月9 日，欧洲议会也以503 票赞成、6 票反对、4 票弃权通过了所谓《关于新疆人权状况的联合动议，包括新疆警察档案》。该文件不仅首次公开以“种族灭绝”字样指代我国治疆政策，而且明确呼吁欧盟委员会提议禁止进口来自中国新疆的“强迫劳动产品”［35］。与美国相关法案类似，该动议也将授权欧盟海关当局扣押有足够迹象显示物品是在“强迫劳动”条件下制造或输送的；在此情况下，必须由进口者证明该货物与“强迫劳动”无关。

美国在一手强力制裁、打压我国新疆光伏企业的同时，另一手则大力扶持印度的同类企业。美国实行典型的“双重标准”，即一面谴责中国政府给本国光伏企业提供补贴，同时却鼓励印度政府加强对其国内光伏制造业提供巨额政府补贴。美国期望印度能够在2025 年前后形成可以满足美国及其西方盟国新能源产业需求的多晶硅产能，从而彻底摆脱对中国光伏产业链供应链的依赖［36］。在全球光伏产业领域，印度有其自身的优势。印度拥有世界第五大太阳能发电能力，但它却高度依赖进口硅电池和光伏组件，而这些组件都主要来自中国。当前，美国对中国新疆太阳能产品的审查和打压，正在为印度光伏企业的崛起“创造机会”。对此，印度莫迪政府也是“心领神会”，加大政策刺激力度，以推动国内（光伏）制造业的发展。但同时，印度自身一些客观问题、局限性依然存在，譬如基础设施建设不足、生产成本过高、管理层和生产者都缺乏必要的技术经验等。印度政府企图借力美国而迅速接手、接管全球领先的中国新疆光伏产业链，仍存在相当大的距离。

四、中国应对之策

针对美国拜登政府“以疆遏光”的战略图谋，我国宜多管齐下，从国家总体安全战略、政治、司法、舆论、经济产业等多个层面打组合拳，坚决有力且明智巧妙地捍卫国家尊严、主权和总体安全，为新疆及全国新能源产业的可持续发展重塑良好的外部市场环境，为新疆各族人民改善就业、发展本地经济、追求幸福美好生活提供更优越的物质条件和强有力的制度保障。

（一）政治与战略层面

从国家总体宏观层面看，我国宜进一步加强顶层设计，发挥好“新型举国体制”固有的体制优势，坚持“以组织对组织”原则，在中央国家安全委员会、中央外事工作委员会的领导下，由国家发改委牵头，联合其他相关部委成立有关工作机制，定向、专职地处理涉疆问题，从而更好地发挥各部委专业专长，为在中美长期、持久的“新能源战”中取得首战胜利提供政治领导和制度保障。当前，新疆及其光伏等地方优势产业正面临美国“全政府-全社会”以及美西方在国际层面“全联盟”（如G7、欧盟、美日韩等）模式的全方位打压。在此过程中，由美国国土安全部牵头各部共同成立的“强迫劳动执法工作组”发挥了重大、关键性作用。我方对此情况应加强国家层面的研判与应对。相关中资企业只有在国家的有力支持下，实现全产业链相互抱团，在内部整合的基础上一致对外，方能占据主动权。

我国须以“新型举国体制”在宏观层面上保护、支持我国新疆光伏产业，在争夺全球新能源产业之牛耳的这场“持久战”中首战必胜。建议坚持“以组织对组织”原则，在中央国家安全委员会、中央外事工作委员会的领导下，由发改委牵头，联合中宣部、中央统战部、中联部、外交部、司法部、商务部、科技部、工信部、教育部、交通部、能源局等相关中央部委（局）以及新疆维吾尔自治区政府，发挥各自专业专长，在产业规划、内外宣传、统一战线、党际交往、国家外交、司法保护、商务合作、科技研发、人才培养、交通运输、国家电网基础设施配套工程以及地方治理等多领域、多层面形成合力，打好组合拳，为最终赢得美国对我国发动的“新能源战”的“首战胜利”提供坚强的政治保障。

（二）产业与司法层面

1．鼓励引导相关企业打造国际法务团队，有效应对司法打压

在疆、涉疆中资企业需要投入资金资源以组建强大、专业的国际法务团队，为应对日后可能愈演愈烈、不断升级的司法打压储备人才，并提前预防演练。另一方面，《防止强迫维吾尔人劳动法》正式成为美国法律后，不仅将对涉疆企业产生巨大冲击，而且可能影响中国新能源产业在全球商业版图中的整体位势。所谓《防止强迫维吾尔人劳动法》之所以对我国企业有较强杀伤力，关键在于其“可反驳推定”（Rebuttable Presumption）原则。该原则通过“举证责任倒置”（Reversion of Burden of Proof）手段，将相关的举证责任完全推给美国进口商。其结果不仅是“倒逼”美国进口商在从新疆采购产品时不得不进行“自我审查”，同时大大降低了美国海关的执法门槛，纵容甚至鼓励他们肆意扩大调查范围、过度执法。

在普通法和民法中，所谓“可反驳推定”即指法院做出的推定或假设，如果没有当事人质疑并证明事实并非如此，那么原假设将被认定真实无误。美国关税法本身并无“可反驳推定”原则，因此美国海关和边境保护局如要证明我国公司出口的某类产品非法时，需要自行举证该产品系由“强迫劳动”所生产。而“可反驳推定”原则一旦被植入，则该项举证义务便被转移至美国进口商，然后也自然、必然地再度转移、转嫁到我国出口商。为此，中资企业必须首先得到美国政府的所谓“无强迫劳动”认证，此即“反驳”。如不“反驳”或“反驳”被判无效，则该企业在新疆生产的产品将一律被“推定”为“强迫劳动”所生产。显然，对企业而言，要主动证明本公司供应链各个环节中都不包含新疆产品，自证难度极大。

因此，包括新疆光伏企业在内的中资企业在从事对美出口、投资、技术合作时，需充分评估自身所面临的合规风险，综合本公司的地理位置、行业属性、业务规模、与美国市场的关联度与依赖度等因素，充分评估自身（包括涉美子公司、关联公司等）合规风险。面对此类问题，国际上通行的较为成熟的办法是投入资源建设公司法务部门，聘用专业人士提供高质量法律服务［37］。

2．对美国关键矿产等实施对等制裁，切实维护国家利益

面对近期拜登政府对中国的一系列产业打压和司法制裁，中方进行合理反制并取得了一定成效。相关经验、办法值得我国认真提炼总结，并在持续的外交斗争、产业竞争和司法实践中不断优化。我国对镓、锗实施出口管制是近期的一个典型案例。2023 年7 月3 日，我国商务部、海关总署发布了《关于对镓、锗相关物项实施出口管制的公告》。《公告》指出，根据《中华人民共和国出口管制法》《中华人民共和国对外贸易法》《中华人民共和国海关法》有关规定，为维护国家安全和利益，经国务院批准，决定对镓、锗相关物项实施出口管制，自2023 年8 月1 日起正式实施［38］。《公告》并非完全禁止镓、锗的出口，而是明确要求出口商必须按照相关规定办理出口许可手续，通过省级商务主管部门向商务部提出申请，填写两用物项和技术出口申请表并提交相关文件［39］。外国厂商从中国进口镓、锗，也同样需要向中国政府提出申请。

镓、锗相关金属产品都是半导体制造关键材料，因而在全球科技与高端制造业版图中占据重要地位。镓是一种银白色的稀有金属，在地壳中含量稀少，通常伴生于锌、铝等矿物，故提取难度大。2022 年全球镓的产量约为300 吨，我国产量高达290 吨，占绝对优势；全球镓总储量约为27.93 万吨，而我国储量高达19 万吨，占总量近七成［40］。因此，在我国对镓、锗出口实施管制后，韩、美迅速派高官访华，商议相关事宜［41］。虽然对某项关键矿产的出口实施管制并不足以迫使美西方国家放弃对我国相关产业的打压，但这些行动、政策是我方在面临外国司法霸凌时实施反制反击的有益探索，为相关产业的升级改造争取了时间，为我国相关外事工作和外交斗争积累了经验。

3．重视对国际非政府组织的工作，重视培养友华NGO

综观所谓《防止强迫维吾尔人劳动法》生效以来美国政府部门的司法打压行动，这些举措有一个明显特征，即美西方非政府组织、智库、媒体和所谓“独立学者”发挥了突出作用。他们提供的材料往往被司法部门采信或部分采信为涉案信息。这些非政府组织有些本身也扮演“控诉方”或“举报人”的角色，利用其对美国司法制度的熟稔掌握而对中资企业构成实质性威胁。中国政府和中资企业都应该高度重视海外非政府组织、智库的作用，在条件允许的情况下，尽可能积极主动地与之交流，加以形塑。对于极端、强硬反华组织，在无法沟通的前提下，则应使用法律武器对其进行反制。

在条件允许、时机合适的情况下，我国可尝试培养友华NGO 或同类、同功能机构。它们作为非政府组织，自然不必隶属于政府，但可以通过相应机制传达我国的主张与声音。从当前我国与美西方关系发展态势看，未来经贸投资摩擦、科技竞争都存在进一步加剧的可能。我国急需一批有影响力的友华NGO，以在日趋激烈的斗争中与对方同类机构形成“缠斗”之势，更为精准地保护我国企业合法权益，更加有效地捍卫国家和人民的利益。

（三）舆论宣传层面

1．树立正面典型

我国宜在新疆当地企业中寻找、培育、树立维吾尔族等各族企业家、优秀员工、致富家庭的正面典型，广泛进行国内国际宣传，使美方谣言不攻自破。针对美西方炒作我国在疆所谓设立“集中营”、“迫害”维吾尔族群众的政治谣言，我国需有针对性地进行回击。譬如，我国可选择政治立场可靠、经营得当的维吾尔族企业家、工人、家庭作为正面典型，以多语种、全媒体的形式报道他们如何深入理解并积极响应国家政策（也可以包括他们从“不理解”到“理解”转变的心路历程），自觉远离极端思想、“三股势力”，积极融入社会，开展经济生产、发家致富，改善自身、全家乃至所在村庄与社区生活条件，实现生活幸福安康的正面事迹。需要注意的是，我国进行内外宣传材料所涉及的事件和人物本身必须真实可信、有据可查，经得起国内外媒体、非政府组织的追踪；所有环节的工作人员也需政治立场可靠。

2．开展媒体外交

与他国主流媒体和关键意见领袖建立非正式的反恐媒体联盟，达成行动默契，实现相互支持、谅解。当前，西方国家尤其是西欧国家同样面临中东移民、难民所带来的社会治安与就业等问题，甚至遭受由宗教极端主义所煽动的恐怖袭击的冲击。因此，中国可与法、德等饱受宗教极端主义、恐怖主义危害的国家的媒体建立默契，甚至在行业内成立非正式机制，以便在此类案件的报道上相互转载、强化，取得彼此谅解，形成国际舆情形塑矩阵，发出更强国际声音。

3．强化知识外交

要借助有国际影响力和行动力的智库、高校和意见领袖，通过知识外交的途径，进一步强化由上述媒体外交所推动形成的国际共识，从而同时在西方和伊斯兰世界塑造、固化中国的良好国际形象。我国可以中国—中亚峰会的成功召开为契机，联合各国有国际影响力、行动力的友华智库，定期组织涉疆重大议题的线上、线下国际研讨会，把上述由政府外交、媒体外交所推动形成的短期成果变成全球共享的知识，从而潜移默化地将有利于中国国家利益的观念、印象固化下来，最终实现反哺政治、政策的战略目标，打赢对美涉疆“舆论战”。

五、结语

拜登政府上台近三年来，高度重视利用意识形态构建国际遏华同盟，尤其企图通过打“新疆牌”、炒作“人权问题”分化我国各族人民群众，在伊斯兰国家挑拨离间，诱导其疏远我国，同时以价值观团结盟国。与此同时，在新能源产业异军突起的当下，拜登政府的对华政治战、舆论战被赋予新的科技与产业内涵。美国政府传统的“以疆遏华”战略开始展现出“以疆遏光”的新特征。新疆独具优势的新能源光伏产业成为美国联合其全球盟友、伙伴炒作“人权议题”的首要打击对象。面对新形势新挑战，我国需要与时俱进、适时而变，切实维护国家安全和民族尊严。