科层为体，项目为用：融合式社工站运行模式研究

韩江风 韩 恒 张明锁

一、问题提出

2020 年10 月，民政部在湖南长沙召开了加强乡镇（街道）社会工作人才队伍建设推进会，提出了“力争‘十四五’末，实现乡镇（街道）都有社工站，村（社区）都有社会工作者提供服务”的建设目标，全国乡镇(街道)社工站建设全面启动。在实际推进过程中，由于各地经济社会发展水平的不同，出现了多种多样的社工站运行模式。如果从用人方式的角度来看，可以将社工站运行模式大致分为直聘模式、外包模式、混合模式三种（徐道稳，2021）。直聘模式以广东“双百工程”为代表，采用乡镇（街道）直接与社工签订劳动合同，以及统一招聘、统一薪酬、统一培训、统一管理、统一督导和统一监测的运行模式（颜小钗，2020），也可以称为实体模式（王思斌，2022）或体系内模式（徐选国，2021）。外包模式则以湖南“禾计划”（雷杰等，2022）、黑龙江“蒲公英计划”（张燕，2021）等为代表，通常采用政府购买项目或岗位的方式借助社会服务机构运作社工站，也可以称为功能模式（王思斌，2022）或体系外模式（徐选国，2021）。混合模式则是直聘模式和外包模式的混合体，例如浙江海宁的“3+3”模式（倪继红，2020），以及云南昆明的“政府自办+机构运营”模式（殷萍，2022），总体上采用直接招聘与社工机构运营相结合，以及专业社工与本土社工培养相配合的运行模式，也有学者称其为“政社联结”模式（徐选国，2021）。

如果从行政工作与专业服务的关系来看，各地似乎出现了行政性社工站、专业性社工站，以及行政与专业融合发展等三种社工站运行模式。也有学者将上述三种模式称为“内嵌式”“下沉式”“桥接式”运行模式（龙欢者，2022）。所谓行政性社工站，主要是指社工站成立的初衷以及主要的工作重心集中在行政事务领域，对于社工专业服务的重视度不高。例如，湖南“禾计划”1.0 版本的主要任务在于厘清情况数据，打造基层民政经办平台，偏向于外向性的行政推动，主要工作重心在于弥补和缓解基层民政工作中人手和精力不足的问题（徐蕴等，2021）。专业性社工站则面向低保、特困、临时救助、流浪乞讨、困境儿童等民政服务对象，提供社会救助、养老服务、儿童福利、社区治理、社会事务等专业社工服务。早在2001 年，浦东新区社会工作者协会就成立过多种形式的专业性社工站，在社工人才培育、弱势群体服务、医务社工、学校社工等服务领域开展了专业服务实践（马伊里，2001），一直到云南连心发展型社会工作模式（向荣、陆德泉，2018）、社区为本的整合社会工作（张和清、杨锡聪，2016），以及广东“双百工程”（张和清、廖其能，2021），基本上明确了专业性社工站在社工站发展方向上的主流地位。但是，如果从社工站的实际运作情况来看，大多数社工站实际上仍处于一种行政性与专业性融合发展的运行模式之中。例如，湖南“禾计划”的2.0 版本要求整合民政资源、发展专业服务，打造基层民政服务平台，其定位在于行政向专业的过渡演化（徐蕴等，2021）；广东“双百工程”按照“经办在乡镇（街道）、服务在村（居）”的原则统筹设置事务性和服务性岗位；还有福建三明市的“1+1”模式（曾永生，2021）等，实际上都采用的是这种行政与专业相融合的运行模式。

已有研究从多个角度对社工站运行模式进行了较为系统的研究，提出了直聘模式、政社联结模式、“桥接式”模式等一系列新概念、新模式。但是，已有研究过于关注各地社工站运行模式的差异性，忽略了社工站建设的共同性特征和发展趋势。随着全国社工站建设的推进，各地对社工站的推进政策、建设方式、运行机制等正在走向趋同（任文启，2021）。遵循行政与专业融合发展的研究脉络，研究发现，社工站建设大多偏向于采用“市—县（区）—乡（镇）—村（居）”的科层制纵向层级管理体系，以及政府购买社工服务项目或岗位的运行方式。基于对L 市社工站建设进程的参与式观察，本研究将这种共同性的特征和发展趋势归纳为一种“科层为体，项目为用”的融合式运行模式。这种运行模式与传统项目制以及类科层制运行模式存在一些明显的区别。本研究将借助组织分析的新制度主义理论以及王思斌关于社会工作融合性发展的相关论述，来归纳这一运行模式的核心特征、突出优势及其潜在风险。

二、新制度主义理论视域下的社工站建设

20 世纪70 年代，偏重于制度环境、组织场域、合法性、组织同形、制度变迁等研究主题的组织分析新制度主义理论逐渐成形，并在公共部门、企业、非营利组织等领域开展了较为广泛的实证研究。随着我国社工站建设的推进，各地社工站的运行模式逐渐趋同，新制度主义的研究视角越来越契合社会实践，已经能够解释我国社工站建设中的一些关键性问题。

（一）组织分析的新制度主义

不同于旧制度主义将组织视为一个有机整体与基本分析单位的看法，组织分析的新制度主义认为组织是一种由标准元件构成的松散结合序列，因此，组织场域而非组织本身应该成为基本的分析单位（Powell &DiMaggio ，1991）。所谓组织场域，即那些由组织建构的，在总体上获得认可的一种制度生活领域（DiMaggio & Powell，1983）。就我国社工站建设而言，社工站已经形成了高度制度化的组织场域，可以借用组织分析的新制度主义来解释和预测其发展态势。组织分析的新制度主义指出，整合了制度化规则、信念和惯例的组织会更具有合法性，更有可能生存下来；相应地，在高度制度化的情境中，组织必须一边支持那些仪式性的规则、信念和惯例来获得合法性，一边也要开展实质性的生活或技术活动来取得直接的绩效（Meyer & Rowan，1977）。就社工站而言，嵌入基层社区治理体系的社工站借由科层制的层级管理体系获得了较强的合法性，但也会通过项目制的目标导向机制来彰显自身的服务绩效。

（二）组织场域的切入视角

组织分析的新制度主义认为，组织存在于高度复杂的制度环境之中，逐渐成功地与制度环境同形同构，并因此获得生存所需要的合法性与资源（斯科特，2020）。就社工站而言，一方面，层级化的等级权威、明确的专业分工、标准化的规章制度、非人格化的理性特征、普遍化的用人标准等，组成了科层制的核心元素，其最终目标在于提高组织效率（王春娟，2003）。另一方面，项目制对创新性与灵活性、专业技术优势、服务成效的强调，有利于弥补科层制缺乏适应性和灵活性的僵化弊端，从而成为社工站推动专业服务的重要动力（郭琳琳、段钢，2014）。

（三）社工项目运行的三种模式

如果从科层制与项目制的融合组织场域视角来区分当下的政府购买社工站项目运行模式，可以大致分为传统项目制、类科层制、“科层为体，项目为用”三种运行模式（见表1）。区分的具体标准包括政府介入项目实施过程的强度、社会服务机构的作用发挥强度、政府与社会服务机构的互动强度等。一般来说，政府部门介入社会服务项目实施过程的强度越高，科层权力的影响就越凸显（黑尧，2004）；社会服务机构在项目中的自主性越强，作用发挥越大，项目化运作的程度就越高（罗艳，2019）；政府部门与社会服务机构的互动频率越高，科层与项目元素的融合强度就有可能越高（Williamson & Oliver，1985）。因此，这三种强度能够在一定程度上反映科层制与项目制对社工项目运作的深层影响。

表1 政府购买社工站服务项目的三种运行模式

在传统项目制运行模式中，政府部门作为购买方的主要职责是提供项目经费、组织招投标、制定总体目标、验收结项成果等，很少直接介入项目的具体实施过程。例如，在政府购买的社工助餐助浴、禁毒宣传、咨询热线、脱贫攻坚、灾后援助等非站点类、非常态化的特殊服务项目中，政府对项目实施过程的干预强度一般较弱。在此类项目中，社会服务机构一般能够自主制定项目的具体目标、服务的具体方法和实施步骤，能够承担关键性的项目主体角色。项目购买方与社会服务机构之间实际上处于一种松散疏离型的互动结构之内，双方的联系强度既不会过分紧密，也不会过分疏离（韩江风，2022）。

与传统项目制不同，类科层制运行模式更侧重于以“岗位打包”形式购买的社工“行政窗口类”服务项目，也有学者称为“岗位制”模式（曹海军，2017）。“岗位制”又可细分为有机构与无机构（如广东“双百工程”直聘社工）两种运行模式，但其本质都是以政府购买社工岗位的形式来提升某些政府部门的公共服务能力，且都蕴含着较强的行政化风险（黄春蕾、刘君，2013）。向羽、张和清（2023）认为，广东“双百工程”的下一步是国家直聘社会工作者且将社工站建设成为国家事业单位。这实际上反映了类科层制社工运行模式向行政科层体系深度嵌入的一种态势。在类科层制运行模式中，政府通过岗位设置、招聘用工、工作安排、薪酬比例、薪级设置、财务审计等多种措施深度介入项目实施过程，将社工服务纳入各部门的工作计划，形成了“体制内管理、体制外待遇”的格局（徐道稳，2023）。同时，社会服务机构难以为社工提供有效的组织保障、情感支持和知识教育，其更像为政府部门输出人力的“中介”劳务派遣机构，呈现出较为孱弱的协同作用（成洪波等，2018）。这种社工机构的劳务公司化现象使得政府与社会服务机构之间呈现出“貌合而神离”的状态，二者的互动更多止于劳务关系而非专业合作。

“科层为体，项目为用”运行模式诞生于科层制与项目制的融合场域，但其并非一个全新概念。史普原曾以中央农口项目为例，从中央、地方关系和政府间转移支付角度探讨科层制与项目制之间的融合与张力问题，进而提出了“科层为体，项目为用”的概念。按照史普原的说法，项目制可分为政府间专项转移支付体系中的项目运作，以及地方政府治理尤其是城市建设和产业布局领域中的项目运作两种类型。上述两类研究虽然均围绕项目制展开，但其背后的组织逻辑差别很大（史普原，2015）。而其探讨的中央农口项目整合案例仅仅反映了第一种类型，却忽略了第二种项目制类型下科层制与项目之间的融合和张力问题。此外，也有学者从国家治理体制的整体视角出发，开展过“单位为体，项目为用”（苗大雷、王修晓，2021）的理论研究，其研究视角更为宏大。

“科层为体，项目为用”运行模式在早期的社区服务中心项目、家庭综合服务中心项目、党群服务中心项目，以及如今的社工站项目等常态化、站点类社工服务项目中实际上已经有所体现。在“科层为体，项目为用”运行模式中，政府部门会直接介入项目实施过程，也会特别强调社会服务机构发挥主体性作用，进而试图打造一种良性的政社团结与分工格局，以实现双赢局面。因此，政府部门与社会服务机构之间的联系和互动十分频繁，甚至会要求机构和社工定时提交周报、月报、季报以随时了解项目动态。这种“科层为体，项目为用”的运行模式，既兼具科层制和项目制的某些关键性元素，同时又在融合过程中产生了一些新的特征。本研究将以L 市社工站建设为例进行详细分析。

三、科层制与项目制：L市社工站建设中的双重元素

L 市是H 省中南部的地级市，常住人口约240 万人，地区生产总值1 700 亿元左右，总体经济发展水平一般。2021 年8 月份，L 市通过市级统筹的方式开始建立“市—县（区）—乡（街）”三级社工站服务体系，并初步形成了“科层为体，项目为用”的社工站运行模式。2021 年以来，笔者以外部咨询专家和项目评估专家的身份参与了L 市社工站建设，主要从L市社工站体系架构、项目管理、项目评估等方面帮助L 市尽快提升社工站建设水平。本研究主要采用参与观察法和访谈法等资料收集方法，基于L市政府购买社工站项目的案例资料，以及对民政系统工作人员、社工机构或项目负责人、一线社工、评估机构人员、评估专家等人的访谈资料，探究L 市社工站运作的具体模式及其核心特征。

（一）L 市社工站建设概况

2021 年8 月，L 市民政局以公开招标的形式购买了1 个社工总站项目、8 个县区分站项目、60 个乡镇（街道）社工站项目，以及一个第三方评估项目，分别由本地2 家社工机构（YA、ZH），北京1 家社工机构（BH）和Z 市1家行业协会（ZZ）承接。L 市社工站建设吸取了广东“双百工程”、湖南“禾计划”以及省会城市社工站建设的经验，又结合本地实际情况作了一些创新，突出表现为市级统一招聘、一县区一机构以及三级体系架构等特征。

1.市级统一招聘

L 市社工站派驻社工的方式与广东“双百社工”的直聘模式、湖南“禾计划”等地的外聘模式均不相同。BH、YA、ZH 三家承接机构确定招聘人数后，统一委托L 市人事考试中心招聘。社工招聘工作按照发布公告、报名与资格审核、笔试、面试、实操、公示与办理备案登记手续等程序进行。每个县区或乡镇（街道）社工站派驻2 名社工，社工基本参照6 万元/年的购买金额执行，一年一签。社工站项目不设置活动经费，但对社工附带有学历、年龄和职业资质等要求。2021 年度，L 市共招聘社工166 人，全年人员流动不到两成，总体比较稳定。扣除项目管理费、税费、社保以及其他开支之后，项目社工人均到手工资约3 000 元，加绩效后部分社工可达3 500 元。由于大部分岗位派驻在县区政府机关或乡镇（街道）办事处，且工资水平高于当地平均工资水平，社工工作对当地人才的吸引力并不弱。

2.一县区一机构

L 市社工站的布局基本上遵循一个县区的社工分站及其所辖的所有乡镇（街道）社工站均由一个社工机构承接的原则。例如，BH 机构除了承担一个派驻在L 市民政局的社工总站项目以外，还负责YH 区的社工分站，以及该区下辖的7 个乡镇（街道）社工站，共计派驻28 名社工。YA 社工机构负责了5 个县区分站及29 个乡镇（街道）社工站，共派驻77 名社工。ZH 社工机构负责两个县区分站及24 个乡镇（街道）社工站，共派驻61 名社工。这种一县区一机构的分布格局，实际上有利于社工机构在县区层面统一服务标准，也有利于凝聚专业力量，形成县区层面的社工站服务特色。L 市这种一县区一机构的组织架构与L 市民政局统一购买，以及L 市本地只有三家社会工作服务机构等因素有较强的相关性，具有较为明显的本地特征。

3.三级体系架构

L 市2021—2022 年度政府购买社工站项目采用的是“市—县（区）—乡（街）”三级架构。历经一年的实践，L 市社工总站、县区分站、乡镇（街道）社工站的三级分工与合作机制已经基本形成。L 市社工总站主要负责统筹全市社工站项目的推进实施，包括搭建项目框架、制定年度计划和长期规划、完善规章制度、督导总结考核工作推进情况，以及提炼总结基层经验、形成服务品牌、对外宣传推广，展示项目成效等；县区社工分站主要负责上传下达，监督指导乡镇（街道）社工站的具体工作、汇总整理整个县区的服务档案、开展一线社工服务以及配合区县民政工作等；乡镇（街道）社工站则主要是聚焦低保、特困、困境儿童等民政领域服务对象，开展社会救助、儿童福利、养老服务、基层治理、社会事务五大领域的相关工作。

（二）L 市社工站建设中的科层制元素

在韦伯看来，科层制以巨大的技术优势取代了以往的社会管理形式，但也日益渗入和控制了社会生活领域；生活领域的一切变得越来越取决于严格的等级权威制度、合理化的专业化分工，以及非人格化的理性制度（张建平，2016）。本研究中的“科层制元素”主要强调等级权威、专业分工以及非人格化的理性制度对L 市社工站建设的形塑。科层制元素并非只在岗位制或“类科层制”中存在，“科层为体，项目为用”模式中，同样也存在科层制元素。具体来说，等级权威塑造了L 市社工站的“市—县（区）—乡（镇）”三级纵向层级管理体系；对专业分工的强调，进一步明确了社工站聚焦民政工作主责，服务社会弱势群体的总体定位；科层制对非人格化的理性制度、普遍化的用人标准，以及规章制度的强调，更多体现在对社工站的绩效考核之中。

1.层级化的纵向管理体系

有学者指出，中国社会工作的制度化遵循了合法化、项目化和科层化的演进逻辑，科层化是中国社会工作制度化的必然阶段（龚小碟、崔月琴，2023）。在科层制影响下，L 市社工站实际上已经形成了比较明显的纵向层级管理体系，层级间的上下级领导关系也逐渐得以明晰。例如，L 市市级总站每月月初都要组织各县区项目承接方召开会议，总结和安排部署月度工作；每月要对各县区开展行政督导；每季度对各县区工作开展一次季度考核等。县区社工分站则主要承担上传下达以及各项目的文书档案整理工作。

2021年L市社工站项目总体上是以“一县区一机构一合同”的方式购买的，合同中规定了社工总站和乡镇（街道）社工站的具体工作指标，但并未对县区分站作明确的指标要求。因此，县区分站主要是做一些上传下达的工作，周报、月报、季报的整理工作，服务计划与总结等文书工作，督导、培训、资源链接等任务，以及民政部门安排的其他事务。（YA社工机构负责人A2）

L 市的乡镇（街道）社工站并不负责处理服务计划、服务总结等文书档案管理类的工作，主要负责民政服务对象探访、志愿者队伍建设、困难群众救助等专业服务任务，以及乡镇民政所交办的其他行政任务。但是，随着层级的增加，社工总站似乎和一线的乡镇（街道）社工站出现了相互疏离的情况。

社工总站督导在项目开始的时候来过一次，拍了一些照片，指出一些服务留痕方面的问题，之后再没见过。县区社工站督导基本上每个季度至少来一次，很多材料需要他们汇总交接。（乡镇社工S1）

2.聚焦民政工作主责主业

社工站的建立一定程度上避免了以往家庭综合服务中心项目、党群服务中心项目等常规服务项目偏向于服务“有钱有闲”群体的问题，使得社工能够把服务重心转移到民政服务对象和社会弱势群体当中。例如，L 市LY 区在社会救助、儿童福利、养老服务、基层治理、社会事务五大领域的基础上，又单独为ZH 机构列出了八项具体工作要求：新申请社会救助对象的摸底排查，原有社会救助对象在复核认定工作中的摸底排查服务，市民政部门确定的其他对象的摸底排查，协助儿童之家活动管理，组织开展对申请救助对象的入户调查、民主评议、信息核对等工作，组织开展对现有救助对象的复核认定、动态管理工作，最低生活保障信息系统管理使用，以及民政局安排的其他工作。这八项工作基本上都属于传统民政工作领域。但L 市社工站依然存在行政工作较多的问题，对社工的专业服务时间和精力有一定影响。

3.侧重项目服务绩效考核

L 市2021 年度共投入1 026 万元用于购买社工站服务项目，其主要资金来源为福利彩票公益金和社会救助基金。但是，相对于一般政采项目而言，福利彩票公益金和社会救助基金的使用和监管更加严格，对于绩效考核的要求也更加严苛。因此，L 市建立了综合评审机制，对项目实施情况进行监督检查和绩效评估，尤其强调要加强对承接机构的过程监管、资金监管和服务监管。项目承接机构除了要向有关部门和社会公众公开基本情况、专业资质、年度财务报告、社会服务项目经验等相关信息以外，还要进行财务管理和会计核算，定期向民政部门报告项目实施情况，并接受第三方评估机构、民政、财政、审计等部门的监督检查。

（三）L 市社工站建设中的项目制元素

不同于政治学语境下对项目制的临时性、目标导向、资源分配等核心特质的强调（苗大雷、王修晓，2021），社会工作视角下的项目制实际上更加强调项目的灵活性和创新性、社工专业技术优势的发挥，以及最终的服务效果呈现等。一般来说，一个扁平化的横向服务团队往往更具生机和活力，往往具有更好的适应性和灵活性。社会工作作为一门专业技术，其专业优势关乎社工站的专业合法性和社会合法性，进而影响社工站的长远发展。项目制非常注重服务效果，承接方需要在尽可能短的时间内打造项目服务品牌，以进一步增强项目的知名度和社会影响力。

1.扁平化的横向服务团队

一般来说，项目是按照事本主义的动员或组织方式，在有限的时间、资源和环境约束下，为了达到特定目标而进行的活动（渠敬东，2012）。相对于追求稳定科层体系而言，项目更加强调灵活性和适应性。基于对社工站建设的实践摸索，L 市社工站建设采用了“一县区一机构一合同”的购买方式。在这种购买模式之下，一个县区的社工分站，乡镇（街道）社工站和承接机构之间是“一荣既荣，一损既损”的紧密团结关系，彼此之间不存在竞争。承接机构主要负责制度建设、薪酬发放、聘请内外部督导等支持类的工作；县区分站负责制定整个县区的年度计划和服务规划，能够凝聚、协调和优化县区所有社工的力量和优势；乡镇社工只负责民政服务对象探访、志愿者服务、资源链接等专业服务，还可以使用县区和其他乡镇社工的服务资源。因此，从专业服务层面来讲，社工机构、县区社工、乡镇（街道）社工之间实际上是一种横向的分工合作关系。虽然乡镇（街道）社工可能会有流动，但社工机构负责人和县区分站社工的稳定性比较强，基本可以保证项目团队的凝聚力、延续性和灵活性。

这种一县区一机构一合同的购买方式是L市社工站建设的一大特色，能够保证社工机构和社工人才有足够的空间来施展才华，同时也便于项目团队在整个县区层面做到及时沟通、互相配合，群策群力，共同进步。（ZH社工机构负责人A3）

2.强调社会工作的专业技术优势

项目制是总体性和技术性的结合，是一种高效化、技术化、专业化的治理模式（陈家建，2013）。换言之，项目制非常强调专业技术优势的发挥，社会工作作为一门专业能否体现出独特的优势，影响社工站能否具备专业合法性和社会合法性。L 市的社工站建设同样非常重视对社工专业性的培育和把握，一方面，L 市民政局引进北京BH 机构承接社工总站项目，从无到有地制定了L 市社工站的人员管理、志愿者管理、督导管理、财务管理、档案管理、绩效考核、职责分工等制度体系，以及社工站工作准则、服务指引、宣传指引等专业服务标准体系；另一方面，L 市民政局引进省会城市的ZZ行业协会来承接第三方评估项目，借助一年两次的专业评估以及外部评估专家的指导意见，全面监测、评估和把握L 市社工站的服务质量。此外，L市民政局还制定了项目实施三年内，一线社工全部持证上岗的目标。作为一个经济实力较弱的地级市，L 市民政局抱着积极开放、开拓进取的精神，从全省乃至全国引进专业机构和专业人才，对社会工作专业技术的重视可见一斑。

L市2021年底就实现了乡镇（街道）社工站全覆盖，不仅提前4年完成了民政部要求的全覆盖任务，而且先于省会城市成为H省第一个乡镇（街道）全覆盖的地级市。（ZZ行业协会会长E1）

3.注重项目品牌化建设

L 市社工站建设从一开始就设立了“创新本土社工服务模式，打响L市社工站特色品牌”的长远目标，并为此付出了大量的人力、物力和财力。L 市的各个县区分站作为承上启下的关键节点，肩负着打造“一县区一特色”服务品牌的艰巨任务。为此，L 市要求各个县区分站及所辖乡镇（街道）社工站的社工每周至少要花2 到3 天的时间深入村居一线，发掘服务对象的真实需求，并结合社区优势资源，探索本地社工站建设的特色品牌。L 市一些社工撰写的本土社会工作案例被评选为省级社工优秀案例，得到了社会各界的好评。在H 省的社工站交流微信群中，L 市社工发送本地资讯最为活跃，开展服务也较为多样。

L市非常强调社工站的品牌化建设，社工结合本土实际特色，打造L市社工服务品牌的愿望也非常强烈。L市一方面积极引进外部专业人才助力本地社工站建设，另一方面也鼓励本地社工外出学习和评优评先，倡导把L市社工站的名气向外扩展。（评估专家T1）

在L 市社工站建设中，科层制元素具体体现为层级化的纵向管理体系、聚焦民政主责主业、侧重绩效考核，项目制元素具体体现为扁平化的横向服务团队、强调社会工作的专业优势、注重品牌化建设。在本研究的分析框架中，科层制与项目制元素的六种表现之间有较为明确的对应关系和分析逻辑（见图1），进而形成了“科层为体，项目为用”融合式社工站运行模式的三大核心特征。

图1 L 市社工站“科层为体，项目为用”的融合式运行模式

四、“科层为体，项目为用”：一种低水平的融合式社工站运行模式

王思斌认为，我国社会工作的发展经历了“嵌入性发展”和“协同性发展”阶段，正在走向“融合性发展”道路。平衡的融合性发展是以二者平等、互相承认、优势互补为基础的发展，不平衡的融合性发展是专业社会工作融入（进入）行政性社会工作逐渐和滞后地得到发展的现象。从不平衡的融合式发展走向平衡的融合式发展，是我国社会工作发展的方向和基本逻辑（王思斌，2020）。“嵌入—协同—融合”道路对于阐述中国社会工作的发展具有重要意义，同时又对社会工作领域内的“融合”内涵做了全面且深入的分析。但其所强调的“融合”主要是指行政性社会工作与专业性社会工作之间的融合，而对科层制与项目制两种运行机制之间的“融合”并没有作详细的论述。本研究更加关注的是，政府购买社工站服务项目中，科层制与项目制两种运行机制如何实现“融合”？这种融合发展到了何种阶段？就L 市社工站建设而言，其既体现了科层制与项目制的双重元素，又在二者的碰撞和融合过程上产生了横向服务团队从属于纵向管理体系、专业服务技术嵌入民政服务领域、项目品牌化建设被纳入绩效考核重点等低水平融合阶段的核心特征。此外，“融入”是“融合”的低水平阶段，也是融合的一种方式（王思斌，2020）。就L 市社工站运作而言，“项目为体”只是“融入”了“科层为体”，本质上还是一种低水平的融合式运行模式（如图1 所示）。

（一）横向服务团队从属于纵向管理体系

虽然在专业服务层面，L 市各个县区的社工具有一定的灵活性和发挥空间，但是在信息传达、文书规范、目标导向等关键问题上，横向服务团队还是要服从纵向管理的要求，专业服务目标常被置于行政任务目标之下。首先，L 市总体上采用“自上而下的市级统筹”路径，先由L 市民政局下达指导意见给社工总站，再由社工总站逐级下达至乡镇（街道）社工站。一线社工的意见和想法自下而上反馈的渠道并不畅通，很多意见和想法要经由县区社工、社工机构，或社工总站才能上报至L 市民政局。从这个层面来看，项目制并未突破科层制的信息流动体系。其次，L 市社工总站为各个社工站制定了统一的需求调研报告模板和服务计划模板，甚至对调研背景、调研目标、调研方法、服务计划版块等都做了统一规定。这种统一的模板或许能够指导一些新进的社工，但是也会使一线社工直接照搬需求调研报告和服务计划，一定程度上加剧了部分社工的惰性思维。此外，L 市在社工站建设的第一个年度仍然具有浓厚的“指标绑架”色彩。各社工站不自觉地按照L 市民政局和社工总站的要求，把完成民政服务探访次数、个案和小组数量、社区活动数量等行政任务目标作为主要的工作重心，对挖掘社区优势资源、回应居民的迫切需求、培育志愿者等专业服务目标着力不足。

L市第一年开展社工站建设的经验不足，民政局和社工机构都不清楚实际的工作重心应该放在哪里，我们更不清楚到底应该做什么、怎么做。所以完成合同里规定的探访次数、个案和小组数量以及社区活动数量就成了我们唯一看得见的抓手。合同里规定了多少指标，我们就完成多少指标，完成了指标应该就不会出大问题。（一线社工S3）

（二）专业服务技术嵌入民政服务领域

行政性社会工作会依赖政府的行政框架和稳定的经费支持而将长期处于主导地位，专业社会工作在这一框架中处于一种“嵌入”式的辅助地位（王思斌、阮曾媛琪，2009）。这种“嵌入”也体现为专业社会工作是嵌入到传统行政社会工作的服务领域与服务空间之中（王思斌，2011）。中国社会工作将从“嵌入性发展”“协同性发展”，逐步走向“融合性发展”（王思斌，2020）。但在L 市社工站建设工作中，科层制与项目制并没有实现有序平衡和高质量的融合，本质上仍是一种“科层为体，项目为用”的低水平融合，其突出表现是专业社会工作更多是作为一种方法和技术嵌入了民政服务领域，社工站服务更多只是具备了专业社会工作的“形”，尚未具备其“神”。所谓“形”，更多是指社会工作所使用的个案、小组、社区、需求调研、探访、资源链接等专业方法和技术；所谓“神”，是指社会工作背后所遵循的服务对象需求导向、助人自助、社区为本等专业社会工作价值理念。仅以社工站探访为例，可以发现L 市社工站建设中的“形神分离”现象与嵌入性特征。

为了更好地关怀民政服务对象，L市学习其他先进地市和社工机构的经验制作了统一的《民政服务对象探访表》，并初步实现了全市民政对象的探访服务。但是这种“探访”只是假借了社会工作探访的形式和说法，实际上并没有践行“以人为本”“需求导向”“助人自助”的社会工作专业理念。其突出表现就是，采用“季度探访档案”“一人一表”的行政化方式来刻板地完成探访任务。社工对绝大多数服务对象仅进行了一次探访，且多为电话探访，二次探访几乎没有。而且，探访表上的信息以性别、年龄、住址等基本信息为主，对服务对象的需求、人际关系、生活环境等内容重视不够。长此以往，社工的民政服务对象探访建档工作，将和传统的民政部门信息排查没有本质上的区别。只是披了一张社工“专业技术”的皮，实际上干的还是信息排查的行政工作。（评估专家T2）

除了民政服务对象探访建档，L 市社工站在需求调研、志愿者建设、资源链接等方面实际上也保留了较重的形式化色彩。例如，明面上执行需求调研，实际上数据参照的是原有的业务报表；表面上建立了志愿者队伍，实际上是村委会或居民“冒名顶替”；看似进行了资源链接，实际上只是参与了派发任务，资源还是政府部门安排的。这些“专业技术”的做法，实际上只是运用了社会工作的专业名词，却并没有改变以往行政化做法的本质。

（三）项目品牌化建设被纳入绩效考核重点

科层制对绩效考核的强调以及项目制对服务品牌的重视，共同造成了“麦当劳式”量产化项目服务品牌的出现，这同时也是项目品牌化建设被纳入绩效考核重点的必然结果。所谓社会工作的“麦当劳化”，主要指社会工作越来越追求效率和秩序标准，与注重效率、可计算、可预测、可控制的“麦当劳化”特征高度契合，尤其是官办社工机构，它们在组织和服务管理上日益贴近政府式的科层化、行政化与程式化（何雪松、刘莉，2021）。不同于其他领域的项目制考核，社工站项目似乎不重视严格的成本收益或成本效益分析，而更多关注服务指标、文书规范、社会影响、财务审计，尤其是项目服务亮点、服务特色以及服务品牌的打造。在社工服务不断“内卷”的客观现实情况下，仅仅完成项目指标已经很难被评为优秀项目，是否具备有独特性和较强社会价值的“特色服务品牌”已经成为决定项目是否优秀的核心标准之一。但是，有丰厚底蕴的特色服务品牌往往需要长期的积累和沉淀，难以有效应对短期绩效考核的要求。因此，社工机构偏向于选择一些成本低、见效快、投入精力少且复制难度较低的“麦当劳式”特色服务品牌。

购买方和评估机构一直强调社工站要重视项目服务特色、服务亮点，打造特色服务品牌，但服务品牌的打造很难在半年一年内达成。为了满足各方的要求，我们只能借鉴外地的经验，这抄一点、那抄一点，尽可能选成本低、见效快、社会影响大的特色项目，以取得优秀的评估成绩。（评估项目负责人E2）

五、结 语

从组织分析的新制度主义视角来解读L 市社工站的建设进程与运行模式可以发现，L 市社工站处于一种科层制和项目制并存的融合性组织场域之中。科层制在L 市社工站建设中更多体现为层级化的纵向管理体系、聚焦民政工作主责、侧重绩效考核等，其有利于帮助社工站完成专业服务任务之外的行政工作。项目制则更多体现为扁平化的横向服务团队、社会工作专业技术优势的运用，以及项目服务品牌的打造等。然而，从L 市社工站的实践运作情况来看，科层制的影响要强于项目制。扁平化的横向服务团队从属于层级化的纵向管理体系，行政任务目标的优先级要高于专业服务目标；专业社会工作现阶段仍只是作为一种理论、方法和技术嵌入到民政服务领域之中；社工服务更加强调短期服务特色和“麦当劳式”的项目品牌化建设，以回应科层制对服务绩效考核的要求。由此，L 市社工站建设在兼具科层制与项目制双重元素的同时，还表现出横向服务团队从属于纵向管理体系、专业服务技术嵌入民政服务领域、项目品牌化建设被纳入绩效考核重点等“科层为体，项目为用”的运行模式的核心特征。

另一方面，这种“科层为体，项目为用”的社工站运行模式之所以会被各地广泛采纳，还在于其具有一些独特的亮点或优势。第一，这种运作模式很大程度上保留了科层制和项目制的核心优势，进而增强了社工站的行政合法性、专业合法性和社会合法性。例如，社工可以通过协助办理行政事务的方式减少社区居委会和社区居民的怀疑，从而在行政合法性的加持下更快融入服务场域。而项目制对社工专业资质、专业技术和服务成效的强调，也有利于增强社工站的专业合法性和社会合法性。第二，这种模式下的社工站作为一个常设站点成为基层社区治理体系的一部分。受益于此，社工站获得了较为稳固的资源支持，进而获得了长期发展的基础。第三，由于在政府场所办公且受到专业考核评估的监督，这种模式下的社工能够感受到更多的荣誉感、满足感、安全感、效用感，这对社工团队稳定也能发挥一定作用。

然而，“科层为体，项目为用”社工站运行模式仍是一种以不对等承认和不平等地位为基础的不平衡的融合，本质上还处于一种低水平的融合阶段，仍存在服务同质化、社工行政化、评估仪式化等诸多潜在风险。首先，这种运行模式下的社工站项目普遍缺乏创新能力，社工服务更易被同质化。一方面，信息传达、文书模板、指标考核等方面的严格限制，阻碍了一线社工创新能力的发挥，致使社工服务极易僵化；另一方面，一旦某个社工站点有了一些创新性的想法和做法，很容易被同体系下的其他社工站照抄照搬。其次，嵌入科层体系的项目社工，很容易受到基层部门的行政干预，导致社工被安排大量行政工作，以弥补基层人手不足的问题。换言之，这种运行模式并不必然带来社工站服务深度和质量的提升，部分地区社工行政化的问题可能会加剧。此外，这种模式下的社工站评估依然易受到行政系统的干扰，即使评估指出了项目中存在的一些显著问题，也可能由于内部或者外部的压力而导致意见不被采纳。甚至第三方评估机构的意见也不能成为影响项目评估结果的决定性因素，评估有可能沦为一种仪式。因此，如何实现科层制与项目制的有序平衡和高质量融合，仍是一项亟待解决的难题。