面向高质量教育体系的我国三级教育经费规模和结构：问题与策略——基于中国和OECD国家的数据分析

毛建青，郭 蓉，陈文博

（1.浙江工业大学公共管理学院现代大学制度研究中心，浙江杭州 310023；2.南方科技大学人文社会科学学院高等教育研究中心，广东深圳 518055）

一、问题的提出

2022 年10 月22 日，习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会报告中强调，我国将于2035年基本实现社会主义现代化。教育现代化作为社会主义现代化建设的重要基石，对推动我国成为学习型大国、人力资源强国、人才强国、教育强国有重大意义。面向教育现代化的战略任务之一就是推动各级教育高水平高质量普及[1]。同时，构建高质量教育体系不仅是新发展理念的集中体现和新发展格局的迫切需要，而且是教育强国的奠基工程[2]，是建设教育强国的根本性体现，也是建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴的基础性保障。由于体系包含结构，教育结构是教育体系的基础[3]，所以高质量教育体系首先表现为合理的教育结构。习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上提到“要优化同新发展格局相适应的教育结构”[4]。因此，从教育生态系统及其结构看，高质量教育体系意味着初等、中等、高等三级教育要健康发展，彼此关系互洽，整体结构与社会经济发展相协调。而且，保障能力是构建高质量教育体系的重要战略支撑[5]。其中，充足的经费投入为教育事业的发展注入源源不断的活力，是发展教育事业、构建高质量教育体系、实现教育现代化的重要前提。近年来，我国教育经费逐年攀升，2022 年全国教育经费总投入为61344亿元，比上年增长6%。国务院办公厅出台的《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》意味着当前和今后一段时期教育经费保障工作的主攻任务是保投入、调结构、提效益[6]。因此，在建设高质量教育体系背景下，对我国三级教育经费的规模和结构展开研究意义重大。

自十九届五中全会提出“高质量教育体系”后，学界纷纷对高质量教育体系展开研究，从理论层面探讨了高质量教育体系的基本内涵、框架结构等，并从实践层面提出推进高质量教育体系建设的政策建议，普遍认为高质量教育体系提供以人民为中心的、满足日益增长的多元需求的、让人民满意的教育[7]，围绕“一个目标”“两条路径”“三个重点”“四项条件”所组成的框架结构进行高质量教育体系建设[8-9]。建立高质量教育体系，离不开教育经费的大力支持与合理配置。国外学者将教育投入看作人力资本的投资[10]，论证了教育投入对经济增长的拉动作用；同时，通过对各级教育支出占GDP 的比重进行回归[11]或各级教育支出占教育总支出的比例[12]分析一国教育经费的分配情况，研究政府和家庭在不同阶段的教育中如何分配资源[13]。国内学者认为增加教育投入可以增加各级教育人力资本增量，提升劳动者素质，促进经济长期高水平发展[14]。国内学界对我国教育经费规模给予了较多的关注，通过分析社会教育经费、财政性教育经费、生均教育经费等绝对指标的整体趋势，发现我国教育经费投入规模较低；对教育经费结构的关注总体上相对较少，现有的研究主要从来源结构、分配结构、使用结构[15]三方面入手，对各级教育投入占投入总量的比重、教育投入占公共投入总量的比重[16]、生均成本指数[17]等指标进行分析，发现我国教育经费存在经费投入总体短缺和保障仍然不充分[18]、非财政性教育经费投入比例偏低[19]等问题，因此提出要进一步加大教育经费投入强度、完善和优化教育经费支出结构[20]。

综上所述，学界已经对高质量教育体系及教育经费的规模和结构展开了诸多研究，为本文奠定了良好的基础。然而，已有研究更关注教育经费规模，较少关注三级教育经费结构，基于高质量教育体系对三级教育经费的规模和结构进行定量考察的实证研究尤为缺乏。因此，本文拟以《中国教育经费统计年鉴》中教育经费的相关数据为基础，分析我国三级教育经费规模和结构的历史演进和现状特征；同时，结合OECD iLibrary 中OECD 国家平均的教育经费支出数据，对比我国与OECD 国家的教育经费规模和结构，以找到我国与OECD 国家之间存在的差距，从而提出调整我国三级教育经费规模和结构的策略，以期构建高质量教育体系，加快推进教育现代化，实现教育强国的战略目标。

二、研究设计

1.数据来源

我国现行教育体系的三级教育通常是指初等、中等和高等教育。其中，初等教育主要包括小学教育，中等教育主要包括初中教育和高中教育，高等教育包括大学专科教育、大学本科教育和研究生教育。而OECD 国家则以国际教育标准分类（ISCED）为基础来划分教育水平，将三级教育具体细分为八级，初等教育为一级、中等教育为二至三级（初中教育、高中教育）、中等后教育但并非高等教育为四级、高等教育为五至八级（短期高等教育、学士教育、硕士教育、博士教育）。因此，考虑到我国与OECD国家教育体系的差异，本文初等教育数据统计的是小学教育，中等教育数据统计的是初中和高中教育，高等教育数据统计的是大学专科、大学本科及研究生教育。

我国三级教育经费的数据主要来源于《中国教育经费统计年鉴》（以下简称《年鉴》）。《年鉴》主要包括全国教育经费收支、各地区教育经费收入、各地区各级各类教育机构教育经费支出明细等各类数据，其中全国教育经费总收支全面、系统地反映了全国教育经费来源和使用的情况。《年鉴》是我国目前可供获取的关于教育经费支出全面数据的重要公开渠道，其数据具有权威性和科学性，为学界研究教育经费结构和使用效益提供了数据支撑。

OECD 国家三级教育经费的数据主要来源于OECD iLibrary。它是一个以经济合作与发展组织提供的信息资源为基础而建立的在线图书馆，集成了其所出版的图书、期刊、工作分析报告、统计数据等各种信息资源。其中，《教育概览》（Education at a Glance）囊括了34 个OECD 国家的基本教育情况，涵盖了教育结构、教育财政以及教育体系的绩效等方面的数据，介绍了有关教育机构的产出、教育中的财政与人力资源投入、教育机会、教育系统的结构特征以及学习环境与学校组织等方面的关键信息，为学界研究和对比国内外的教育经费使用情况提供了数据支撑。

基于此，本文从中国知网数据库选取了历年《年鉴》中1998—2020 年社会教育经费及其生均经费、财政性教育经费及其生均经费等数据；而OECD iLibrary中关于教育经费数据的统计口径在2012 年后才分为初等、中等及高等教育，为保证三级教育层级一致性和可对比性，本文仅选取2012—2019 年①OECD 国家社会教育经费的GDP 占比、生均社会教育经费、政府在教育机构中的公共支出等数据。同时，鉴于《年鉴》中不同年份社会教育经费的表格名称不一致，为了确保数据连贯性，1998—2005 年社会教育经费的相关数据均来源于《年鉴》中的全国教育经费支出明细表，2006—2020 年社会教育经费的相关数据则来源于《年鉴》中的各级各类教育机构教育经费收入情况表。此外，考虑到《年鉴》在统计中等教育经费及其生均教育经费时，将中等教育分为了中学和中等职业教育，本文将二者的教育经费数据合并，并在教育部网站搜集了1998—2020年中等教育在校人数，整理并计算了生均社会中等教育经费及生均财政性中等教育经费②。

2.指标体系

教育经费是指政府和社会在教育领域的经费投入，在对初等、中等和高等教育（以下简称“三级教育”）经费规模的分析上，本文选用的绝对指标包括社会教育经费及财政性教育经费、生均社会教育经费及生均财政性教育经费，相对指标主要包括相应经费的年增长率、社会教育经费及财政性教育经费的GDP 占比、生均社会教育经费及生均财政性教育经费的人均GDP 占比。教育经费结构是指教育经费在各级各类教育之间的分配比例。分析三级教育经费结构的绝对指标主要包括社会教育经费占比、财政性教育经费占比、财政性教育经费占社会教育经费比重，相对指标包括相应占比的年均增长率、生均社会教育经费比值、生均财政性教育经费比值。本文所用的我国三级教育经费规模和结构的指标体系，具体如表1所示。

表1 三级教育经费规模和结构的指标体系

三、我国三级教育经费规模和结构的演进及现状

1.三级教育经费逐年上涨，其GDP 占比呈上升趋势

改革开放以来，随着经济体制改革的不断深入，我国经济快速发展。加之科教兴国、人才强国战略的实施，政府、社会和个人越来越重视教育事业的发展，投入力度逐年加大。如图1 所示，社会初等、中等、高等教育经费分别从1998 年的838.79 亿元、1099.50 亿元、557.59 亿元增加到2020 年的1.47 万亿元、1.79 万亿元、1.40 万亿元，分别增长了17.49 倍、16.25 倍、25.11 倍。图2 显示，我国三级教育财政性经费逐年递增：财政性初等、中等、高等教育经费分别从1998年的507.39亿元、586.88亿元、335.70亿元增加到2020年的1.35 万亿元、1.51 万亿元、0.77 万亿元，分别增长了26.61 倍、25.76 倍、23.07 倍。可见，随着我国经济的快速发展以及教育经费投入“三个增长”“两个只增不减”等政策的逐步落实，三级教育经费得以持续增加。

图1 1998—2020年我国社会初/中/高等教育经费（百亿）及其GDP占比（%）

图2 1998—2020年我国财政性初/中/高等教育经费（百亿）及其GDP占比（%）

无论是社会教育经费的GDP 占比，还是财政性教育经费的GDP 占比，三级教育都得到了显著提高。具体而言，我国社会初等、中等、高等教育经费的GDP 占比分别由1998 年的0.98%、1.29%、0.65%上升到2020年的1.45%、1.76%、1.38%，分别上升了0.47%、0.47%、0.73%；财政性初等、中等、高等教育经费的GDP 占比分别从1998 年的0.60%、0.69%、0.39%上升到2020 年的1.33%、1.49%、0.76%，分别上升了0.73%、0.80%、0.37%。由此可见，无论社会教育经费还是财政性教育经费都逐年上涨，其GDP 占比总体也呈上升趋势。然而，在2015 年之后，社会教育经费及财政性教育经费的GDP 占比均呈停滞甚至下降的趋势，反映出教育经费的持续性投入仍是教育事业发展面临的巨大挑战。

2.三级教育生均经费持续增加，但生均高等教育经费的人均GDP占比呈下降趋势

从三级教育生均经费的绝对指标看，生均初等、中等教育经费是低起点、高增长，而生均高等教育经费是高起点、低增长。图3 显示，生均社会初等、中等、高等教育经费分别从1998 年的624.11 元、1461.83 元、11825.57 元上涨到2020 年的1.41 万元、1.97 万元、3.67 万元，二十三年间的平均增长率分别为15.43%、12.75%、5.41%；图4显示，生均财政性初等、中等、高等教育经费分别从1998 年的377.53 元、780.28 元、7119.53 元上涨到2020 年的1.18 万元、1.66 万元、2.21 万元，二十三年间的平均增长率分别为17.26%、15.29%、5.83%。以上数据说明我国三级生均教育经费得以持续增加。

图3 1998—2020年我国生均社会初/中/高等教育经费（千元）及其人均GDP占比（%）

图4 1998—2020年我国生均财政性初/中/高等教育经费（千元）及其人均GDP占比（%）

同时，从三级生均教育经费的相对指标来看，如图3所示，生均社会初等、中等教育经费的人均GDP占比从1998 年的9.10%、21.31%分别上升至2020 年的19.64%、27.39%；而生均社会高等教育经费的人均GDP 占比从1998 年的172.38%大幅下降至2020 年的51.05%。图4则显示，生均财政性初等、中等教育经费的人均GDP 占比从1998年的5.50%、10.60%分别上升至2020 年的16.48%、23.18%，生均财政性高等教育经费的人均GDP 占比从1998 年的103.78%下降至2020年的30.73%。可见，随着国家对初等、中等教育的重视程度不断提高，对初等、中等教育的经费投入力度也在逐步加大；加之1999年高等教育收费并轨及大规模扩招之后，新增加的教育经费投入缓解了高等教育经费的紧张程度，使得我国生均初等、中等教育经费的人均GDP 占比呈上升趋势，而生均高等教育经费的人均GDP占比呈下降趋势。

3.三级教育经费结构已基本稳定，中等教育经费占比最大

随着三级教育的社会教育经费和财政性教育经费逐年增长，其社会教育经费占比和财政性教育经费占比情况也在不断变化。首先，从社会教育经费在三级教育中的分配比例来看，图5 显示，1998—2020 年间，社会初等教育经费占比虽略有浮动，但始终保持在30%左右；社会中等教育经费占比呈下降趋势，从1998 年的44.05%下降到2020 年的38.39%；社会高等教育经费占比呈上升趋势，从1998 年的22.34%增加到2020 年的30.09%。其次，从财政性教育经费在三级教育中的分配比例来看，图6 显示，1998—2020 年间，财政性初等、中等教育经费占比明显高于高等教育，且占比大部分都保持在35%以上，近十年来中等教育财政性经费占比更是超过了40%，是高等教育财政性经费占比的近2 倍。由此可见，社会教育经费和财政性教育经费在三级教育的分配占比中，中等教育占比均为最大，而社会初等、高等教育经费占比相差不多，财政性初等教育经费占比高于财政性高等教育经费占比。原因可能在于，九年义务教育目标的基本实现及1998 年的高校大规模扩招刺激了人民群众对普通高中教育的需求，政府、社会纷纷加大对高中教育、中等职业教育，尤其是农村中等职业教育的财政投入。最后，从社会教育经费和财政性教育经费在三级教育中分配比例的增长率来看，二十三年间，社会初等、中等、高等教育经费占比的平均增长速度分别为-0.25%、-0.61%、1.45%，而财政性初等、中等、高等教育经费占比的平均增长速度分别为0.23%、0.06%、-0.36%。同时，自2017 年之后社会教育经费和财政性教育经费在三级教育中分配比例的增长率基本保持在2%左右，变化趋于平缓，这说明我国三级教育经费结构经不断调整后基本趋于稳定。

图5 1998—2020年我国社会初/中/高等教育经费占比（%）及其增长率（%）

图6 1998-2020年我国财政性初/中/高等教育经费占比（%）及其增长率（%）

4.生均高等教育经费占比最大，且生均初等、中等教育经费占比的增长速度呈上升趋势

三级生均教育经费会随着教育层级的不断提高而上涨，因此生均高等教育经费普遍高于生均初等、中等教育经费，而且绝大多数国家的生均中等教育经费都高于生均初等教育经费。首先，从生均社会教育经费在三级教育中的配置比例来看，图7显示，生均社会初等、中等教育经费占比分别从1998 年的4%、11%上升到2020 年的20%、28%；生均社会高等教育经费占比从1998 年的85%大幅下降到2020 年的52%。其次，从生均财政性教育经费在三级教育中的配置比例来看，如图8 所示，生均财政性初等、中等教育经费占比分别从1998 年的5%、9%上升到2020 年的23%、33%；生均财政性高等教育经费占比则从1998 年的86%大幅下降到2020 年的44%。结合两者可以发现，无论是生均社会教育经费还是生均财政性教育经费在三级教育的分配占比，均呈现出高等教育占比最大，中等教育占比次之，初等教育占比最小的特征。最后，从生均社会教育经费和生均财政性教育经费在三级教育中配置比例的增长率来看，二十三年间，生均社会初等、中等、高等教育经费占比增长率的均值分别为7.20%、4.65%、2.38%，生均财政性初等、中等、高等教育经费占比增长率的均值分别为8.16%、6.02%、-2.56%。2020年，生均社会初等和中等教育经费占比的增长速度分别为3.83%、4.42%，生均财政性初等和中等教育经费占比的增长速度分别为5.02%、3.36%。这表明我国三级生均教育经费结构在不断调整，生均初等和中等教育经费占比的增速呈上升趋势。

图8 1998—2020年我国生均财政性初/中/高等教育经费占比（%）及其增长率（%）

四、我国三级教育经费规模和结构存在的问题

借鉴其他国家三级教育经费规模和结构的相关经验，对我国构建高质量教育体系、推进教育现代化、实现教育强国的战略目标具有积极意义。OECD 成员国大部分属于发达国家，但由于各国文化背景、经济发展水平和办学体制机制不同，教育经费投入也各有特色，如欧洲各国的教育高福利政策以及英、美、韩、日等国的非义务教育的私立和市场特色。在考虑各国历史、制度、文化和经济等因素的基础上，OECD 国家建立了各国通用的教育标准体系，该教育指标体系被视为世界上的权威教育指标体系之一[21]。通过与OECD 国家三级教育经费规模和结构进行对比，能够为我国三级教育经费的合理配置提供可资参考的模式和标杆。因此，本文通过对比我国及OECD 国家的三级教育经费规模和结构，寻找我国三级教育经费在规模和结构上仍存在的差距和问题。结果发现：从规模上看，社会、政府对教育经费的投入规模仍然不足，政府在三级教育中负担比例较低，且初等、中等教育生均经费投入不足；从结构上看，三级生均教育经费结构仍不合理，三级生均教育经费差距大。

1.三级教育经费投入规模相对不足，尤其是中等教育投入较少

尽管我国对三级教育的经费投入逐渐上升，但从社会教育经费的GDP 占比和财政性教育经费的GDP占比来看，我国社会、政府对三级教育的经费投入规模仍然不足。图9 显示，2012—2019 年，OECD 国家平均水平的社会教育经费的GDP 占比及财政性教育经费的GDP 占比分别维持在4.81%～5.19%和4.27%～4.62%，二者都高于我国这一指标的对应 范 围（4.34%～4.67% 和 3.24%～3.70%）。此外，我国社会教育经费的GDP占比与OECD国家平均水平的财政性教育经费的GDP 占比相近，也从侧面反映了我国三级教育的社会教育经费和财政性教育经费投入仍然不足。考虑到经济对财政的决定性作用以及教育支出是各国财政支出的最主要组成部分，可以说这一差距很大程度上是由我国与OECD国家经济发展水平的差异导致的。

图9 2012—2019年我国与OECD国家社会初等/中等/高等/三级教育经费的GDP占比及财政性初等/中等/高等/三级教育经费的GDP占比

具体而言，从社会教育经费的GDP占比来看，如图9 所示，2012—2019 年，OECD 国家平均水平的社会初等、中等、高等教育经费的GDP 占比均呈下降趋势，分别从2012 年的1.50%、2.09%、1.52%下降至2019 年的1.47%、1.93%、1.45%；但是，8 年间该指标的均值（1.48%、1.99%、1.49%）都略高于我国的均值（1.39%、1.71%、1.37%），尤其是中等教育该指标的均值高于我国0.28 个百分点。从财政性教育经费的GDP 占比来看，OECD 国家平均水平的财政性初等、中等、高等教育经费的GDP占比③分别从2012 年的1.43%、1.95%、1.23%下降到2019 年的1.38%、1.80%、1.15%；8 年间财政性初等、中等、高等教育经费的GDP 占比的均值（1.39%、1.84%、1.20%）均略高于我国的均值（1.28%、1.44%、0.78%），其中财政性中等、高等教育经费的GDP 占比的均值分别比我国的均值高出0.40%、0.42%。以上数据说明我国社会初等、中等、高等教育经费的GDP占比及财政性初等、中等、高等教育经费的GDP占比都略低于OECD国家平均水平，特别是中等教育投入水平较低。究其原因，一方面可能在于，分税制下地方政府财力有限，无法承担地方教育事业发展的重任；加之我国高中教育并未纳入义务教育阶段，社会、政府对高中教育的经费投入整体不足。另一方面，在“双一流”建设背景下，政府往往按照“效益优先”原则，将有限的资源分配给“双一流”高校和部属高校，地方高校获得的经费非常有限，高等教育的“专项补助”已无法满足地方高校的基本需求[22]。这些因素可能使三级教育事业的发展无法获得充足的资金支持。总之，我国三级教育的社会教育经费与财政性教育经费规模与OECD国家的平均水平仍存在差距，具有进一步增长的空间。

2.生均社会高等教育经费规模偏大，但生均财政性初等、中等教育经费规模不足

由于三级教育经费受教育规模的影响较大，所以本文就生均教育经费的指标展开比较分析。如表2所示，从生均社会教育经费的人均GDP 占比来看，2012—2019 年，OECD 国家平均水平的生均社会初等、中等、高等教育经费的人均GDP 占比分别稳定在21%～22%、24%～25%、37%～40%，这项指标8 年的均值分别为21%、24%、38%；其中，中等、高等教育阶段该指标的均值低于我国的均值（29%、58%），尤其是高等教育阶段该指标的均值明显低于我国均值。这说明我国生均社会高等教育经费的人均GDP 占比较高，生均社会高等教育经费规模偏大。这在一定程度上也反映了我国高等教育的发展与国内经济发展水平之间的协调性仍然不足，存在经费使用效率较低、资源浪费严重的现象，这将不利于高等教育高质量发展。

表2 2012—2019年我国与OECD国家生均社会初/中/高等教育经费的人均GDP占比与生均财政性初/中/高等教育经费的人均GDP占比

从2012—2019 年生均财政性教育经费的人均GDP 占比来看，OECD 国家平均水平的生均财政性初等、中等、高等教育经费的人均GDP 占比分别稳定在19%～22%、23%～25%、30%～35%，这项指标8年的均值分别为21%、24%、32%。与OECD国家平均水平相比，我国初等、中等教育阶段该指标的均值（17%、23%）低于OECD 国家平均水平，高等教育阶段该指标的均值（37%）高于OECD 国家平均水平。这说明我国生均财政性初等、中等教育经费规模较小，政府对初等、中等教育的经费投入仍然不足。究其原因，可能是由于《普通高校基本办学条件指标（试行）》等政策法规对全国高校生均教育经费相关指标设立了“底线值”，且对于突破“底线值”的高校会进行限制招生和暂停招生的处罚，而中小学生均教育经费的“底线值”只具有全省标准而无全国标准[23]，因此无法保证初等、中等教育生均财政性经费的持续稳定增长，不利于初等、中等教育的健康发展，不利于实现构建高质量教育体系、推进教育现代化、建设教育强国的战略目标。

3.三级财政性教育经费占社会教育经费比重较低，且高等教育中政府的分担比例很低

三级财政性教育经费占社会教育经费比重可以反映出教育系统对政府财政性经费的依赖程度，也从一定程度上反映了政府在教育经费投入中的角色和责任[24]。在OECD 国家，义务教育经费大多是由中央政府通过转移支付转移到各个地区和地方政府，因此，中央政府对义务教育的支持力度较大。此外，中央政府也会直接提供高等教育60%以上的公共资金[25]。2012—2019 年，我国与OECD 国家平均水平的三级财政性教育经费占社会教育经费比重的结构特征相似，均表现为初等教育占比最大，接下来依次是中等教育、高等教育。如图10 所示，从三级财政性教育经费占社会教育经费比重来看，2012—2019 年，OECD 国家平均水平的三级财政性教育经费占社会教育经费比重稳定在87.48%～90.68%，我国这一指标保持在62.10%～80.93%，整体低于OECD 国家平均水平。具体而言，2012—2019年，OECD 国家平均水平的财政性初等、中等、高等教育经费占社会教育经费比重分别稳定在91.28%～95.84%、90.94%～94.17%、78.36%～82.15%，我国这项指标分别为87.59%～95.10%、75.97%～92.42%、54.66%～57.75%。经数据对比可以发现，我国中等、高等教育阶段该指标的均值（84.51%、56.56%）明显低于OECD 国家平均水平的均值（92.59%、80.46%），特别是高等教育阶段这一指标的均值远低于OECD国家的平均值。这说明我国政府对初等、中等教育所作的努力已取得显著成效，但在高等教育中政府的分担比例较OECD 国家而言仍然较低。其原因主要在于，相关政策制度的出台使得学生家庭上交的学费事业收入、高校获得的科研事业收入以及社会资本和社会捐赠等投入有一定程度的增加，促使高等教育对政府财政性拨款的依赖程度有所降低。尽管财政性拨款仍是我国教育经费收入的最主要组成部分，但是财政性拨款比重较低会导致整体的社会教育经费水平较低，教育的低投入必然带来其低产出，最终会造成教育水平的下降，不利于提高我国整体的教育水平，从而阻碍高质量教育体系的构建。

图10 2012—2019年我国与OECD国家财政性初/中/高等教育经费占社会教育经费比重的对比图

4.三级生均教育经费结构仍不合理，生均教育经费差距较大

OECD 大部分国家教育发展水平较高，其三级教育经费结构已经步入了稳定状态。近年来，我国三级教育经费结构不断进行调整，从社会教育经费占比和财政性教育经费占比来看，三级教育经费的结构已经与OECD国家基本相似，均为中等教育占比最大、初等教育占比次之、高等教育占比最小；但如果从三级生均社会教育经费比值和财政性教育经费比值来看，我国三级教育生均经费结构仍不合理。表3 说明，2012—2019 年，OECD 国家平均水平的生均社会教育经费结构与生均财政性教育经费结构都比较稳定，生均社会初等、中等、高等教育经费之比与生均财政性初等、中等、高等教育经费之比分别保持在1∶1.15∶1.82 至1∶1.18∶1.86 和1∶1.12∶1.37 至1∶1.17∶1.36。我国生均教育经费结构处于不断调整优化的状态，三级教育的生均社会教育经费和生均财政性教育经费之间的差距在逐渐缩小，但生均教育经费间的差距明显高于OECD国家平均水平。以2012—2019年生均教育经费比值的均值为例，OECD 国家三级教育的生均社会教育经费比值④和生均财政性教育经费比值的平均水平分别为1∶1.16∶1.82和1∶1.15∶1.36，而我国该指标的均值分别为1∶1.36∶2.88和1∶1.37∶2.18，这说明我国无论是生均社会教育经费还是生均财政性教育经费，其规模差距都较大，三级生均教育经费结构也不合理，生均高等教育的投入相对较高。其主要原因可能在于，教育经费的整体投入不足，再加上高等教育的投资负担结构不合理，公共教育投资的比重相对较高，个人承担的比重相对偏低，从而使得有限的教育经费在初等、中等教育投资中的比例偏小，导致了初等、中等教育阶段的生均社会教育经费和生均财政性教育经费相对较少。因此，我国生均教育经费的结构仍不合理，三级教育的生均经费差距较大。

表3 2012—2019年我国与OECD国家生均社会教育经费比值与生均财政性教育经费比值对比表

五、调整我国三级教育经费规模和结构的策略

构建高质量教育体系，对于提升我国教育现代化水平、推动我国迈向教育强国行列具有重要意义。我国目前三级教育经费规模和结构仍存在着社会及政府对教育经费的投入规模不足、政府在三级教育中负担比例较低、三级生均教育经费结构不合理等问题，这些问题的存在可能不利于我国三级教育协调发展，更不利于构建高质量教育体系和实现教育强国的战略目标。因此，本文提出我国三级教育经费规模和结构的五项调整策略，以期构建高质量教育体系，助推我国早日迈入世界教育强国行列。

1.推进高水平科技自立自强，构建“双循环”的新发展格局，保持经济持续稳定增长

经济增长是财政收入的来源，更是教育投入的基础，经济增长的质量与效果从根本上制约教育的发展。如前所述，尽管我国三级教育总经费与财政性经费持续增加，但由于经济发展水平较低，教育经费投入规模与OECD 国家平均水平相比仍存在着明显差距。近年来，我国GDP 增速放缓，经济发展处于“新常态”，认识、适应、引领新常态是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。习近平总书记指出，“推动国内大循环，必须坚持供给侧结构性改革这一主线，提高供给体系质量和水平，以新供给创造新需求，科技创新是关键”[26]。也就是说，推动国内国际双循环离不开高水平科技自立自强，通过提高科技竞争力来带动相关产业发展，从而推动经济高质量发展。

因此，本文认为应逐步推进高水平科技自立自强，加快构建“双循环”的新发展格局，保持国内经济持续稳定增长。一方面，国家财政应通过直接投入、税收优惠等多种财政投入方式[27]，不断增加科技投入，细化人才创新激励政策，优化创新人才培养、引进、使用、评价、激励、流动机制[28]，强化以企业为主体的创新体系建设，提升科技自立自强对国家发展的战略支撑能力，助力高水平科技自立自强，以科技自立自强推进产业自立自强、经济自立自强，推动经济高质量发展。另一方面，从内循环来讲，从供给侧和需求侧同时扩大内需，构建完整内需体系，增加国内需求占总需求的比例，以国内需求的增长来贴补国际出口增幅放缓的缺口[29]，打造供需匹配的国内良性循环；从外循环来讲，要推进高水平的对外开放，以更加开放的姿态积极参与国际大循环，不断增强经济弹性和韧性[30]，并借助亚太经合组织、“一带一路”等区域合作平台，加强与世界各国的合作交流，逐渐形成以内循环为主、双循环相互促进的新发展格局，为经济常态化注入新的活力，保证国内经济稳定增长。

2.加大对教育事业的经费投入力度，完善转移支付制度，深化分税制改革

财政性教育经费是支撑国家教育事业发展的重要保障。如前所述，截至2020 年，我国无论是三级教育的财政性教育经费规模，还是生均财政性教育经费规模，均低于OECD 国家平均水平。虽然中央政府已经通过直接拨款和转移支付支持了各地区教育事业均衡发展，但近些年来财政性教育经费占GDP 的比重有所下滑[18]，无法有效满足教育事业发展的需求。此外，地方财政实力关系着各地教育事业发展能否拥有充足的资金保障，在分税制改革背景下，有一些本属于地方财政收入来源的税收划分至中央政府，导致地方政府的财政收入明显减少，对各地教育事业的支持力度相对不足。完善转移支付制度、深化财税体制改革对优化资源配置、促进社会公平、实现国家经济高质量发展具有现实意义。

因此，本文建议应不断加大对教育事业的经费投入力度，持续优化转移支付结构，完善转移支付制度，深化分税制改革，为教育事业的高质量发展提供长足动力。首先，应进一步明确教育经费投入对积累人力资本、促进经济发展、推动创新驱动的引领作用，持续增加财政性教育经费投入，建立健全财政教育经费投入稳定增长的长效机制[31]。同时，转变“财政性教育经费占GDP 比重达到4%”就等同于教育经费投入水平高的观念，这一比重至少应达到4.5%[32]。其次，中央政府应强化职能，根据各地财政能力、教育发展程度等特征将转移支付资金按照不同程度和不同标准予以倾向性、均等化地进行经费配置[33]，因地制宜地制定转移支付制度，稳步提高转移支付力度。最后，进一步推进分税制改革，厘清中央和地方在教育财权上的关系，同时健全“地方税、直接税体系”，带动税制结构改革[34]，培育地方稳定税种、直接税种，提高直接税的地方分成比例，从根本上保证地方政府拥有持续稳定的财政收入渠道，提高地方政府的财政自主性，为教育事业发展提供坚实保障。

3.上移初等和中等教育经费的责任主体，建立生均教育经费标准及动态调整机制，提高生均初等、中等教育经费占比

学界普遍认为义务教育是一种强制性教育，公共物品属性最强，其投资回报率最高，对于提高国民素质、提升社会整体教育水平、推动社会进步有重大作用；非义务教育在具有排他性和竞争性的同时也会产生一定的社会效益[35]。比如，初等、中等教育生均经费都对PISA 阅读成绩有正向影响，且PISA 阅读对人均GDP 有显著的正向影响[36]。如前所述，现阶段我国生均教育经费结构尚不合理，政府和社会更多地将教育经费投入到高等教育中，使得生均初等、中等教育经费占比相对较低，无法充分有效地发挥生均初等、中等教育经费对人均GDP的正向影响。

因此，本文认为应上移初等和中等教育经费的责任主体，建立生均教育经费标准及动态调整机制，提高生均初等、中等教育经费占比，不断优化三级教育经费结构。首先，义务教育作为纯公共物品，在整个教育体系中处于基础地位，应适当上移义务教育经费责任主体的政府层级，由县级政府为主的承担机制上移至省级政府承担，并加大省级政府对高中教育的统筹力度，进一步强化省级财政投入的责任，充分发挥省级政府对提供教育资源和相关服务的保障作用。其次，根据教育现代化的发展需求以及地方政府的财政实力，调整初等、中等教育的生均经费标准和生均拨款标准，并建立生均教育经费动态调整机制，按中央和地方政府的支出责任分别将生均经费标准和生均拨款标准纳入各级政府的财政预算[37]，促进生均教育经费合理稳定增长。最后，在保持生均高等教育经费稳定增长的同时，继续保持生均初等、中等教育经费占比的增长趋势，教育财政保障思路由“以收定支”向“充足保障”转变[38]，特别是要加大对高中教育的投入力度，建立高中教育经费投入机制的保障制度，积极拓宽教育经费的来源渠道，加快推进高中教育纳入义务教育的范围[39]，从而提高生均初等、中等教育经费占比。

4.明确各级政府在不同隶属高校中的主体责任，拓宽高等教育经费来源，提高资金使用效率

高等教育是国民教育体系的重要组成部分，是推动经济社会发展的重要力量。人力资本理论认为，高等教育能够增加受教育者的人力资本，而人力资本的增加会产生正外部性，所以高等教育应该由政府来提供[40]。教育成本分担理论认为，教育的受益者不仅是社会，个人也从中获益，尤其是高等教育，因此教育的利益相关者都要参与成本分担，从而公平合理地分担教育成本、分享教育利益。因此，在高等教育投入中，家庭和社会的投入也是极其重要的组成部分。然而，如前所述，我国高等教育经费投入中仍存在负担结构不合理、公共教育投资的比重过高、个人承担的比重偏低等问题。此外，政府对高校的财政投入主要是流入为数不多的中央部属高校，地方高校处于不被中央和地方政府重视的局面，无法获得充足的经费支持。

因此，本文建议应明确各级政府在不同隶属高校中的主体责任，拓宽高等教育经费来源，提高资金使用效率，加快构建高质量高等教育体系。首先，应明确各级政府在不同隶属高校中的主体责任，如中央部属高校以中央政府为主、省级政府为辅提供高等教育服务，而地方高校最主要的财政支持者是地方政府，应以地方政府为主或地方高校所属的政府承担监管和调控职责，并承担相应的财政支出责任[41]，确保地方高校的办学和建设保持在相对稳定的水平。其次，在加强政府对高等教育投入的主导作用的同时，充分调动家庭和社会对高等教育投入的积极性。在家庭投入中，可以适度提高高校的学费、建立弹性的学费标准等，并健全与之配套的高校学生资助体系，保证高等教育入学机会的公平。在社会投入中，通过持续优化“以奖促贷”“政府贴息”等机制，引导、规范、激励金融机构加大对高等教育的投入，不断探索实施多元化的政府和社会资本合作[42]。最后，我国高校经费管理存在使用效率不高、资源浪费等现象，阻碍了高等教育事业的健康发展，在努力提高生均高等教育经费的同时，也要提升高等学校的经费管理水平和教育经费的使用效率，实现高等教育的内涵式发展[43]。

5.出台《教育投入法》，明确规定三级教育经费投入规模及分配比例

在保持经济稳定增长、政府加大对教育经费投入的同时，借鉴发达国家的相关经验，对于我国加强相关法律法规建设、推进财政保障教育发展的法治化进程具有重大意义。例如，日本依靠《地方财政法》《义务教育国库负担法》等法律，保证了教育经费的合理分担与分配。自20 世纪80 年代起，我国已经制定了一系列专门的教育法律法规，但教育经费相关的立法工作迟迟未启动，这不仅使得我国三级教育经费配置缺乏法律的保障和规范，也导致了地方教育经费投入缺少相应的规范和监督，造成资金的滥用与浪费并存[44]等问题。在“后4%”时代，以法律的形式明确教育经费的来源与筹措、分配与使用、管理与审计、违法责任追究等问题已迫在眉睫。

因此，本文建议应由国家出台相关法律，明确规定三级教育经费投入规模及分配比例，在法律的基础上构建三级教育经费保障体系。首先，应尽快出台《教育投入法》[45]，以法律的形式规范政府、社会、个人对三级教育的经费投入，明确各级政府在三级教育经费投入中承担的责任和合理比例，将基建费用、公用经费、教师工资等明细按照各级政府应当负担的比例划分清楚[46]，使其成为具有操作性的法律条目，为三级教育经费的科学合理投入营造良好法律环境。其次，明确规定三级教育经费支出的优先顺序及分配比例，尤其是财政性教育经费的分配比例，确保三级教育都可以得到充足的经费保障。同时，应当继续促进教育经费统筹主体上移，提高中央财政在各级教育经费中的拨付比例，并将拨付比例制度化、法治化。最后，完善教育经费投入的决策、实施及监督机制建设，建立教育财政支出公示和问责制度[47]，对三级教育经费投入全过程进行监管，确保经费投入整个流程的正常稳定运行，从而推进财政保障教育发展的法治化进程。

注释

①由于相关数据更新至2019年。

②计算公式为：中等教育生均教育经费=（中学教育经费+中等职业教育经费）/在校生人数。

③在OECD iLibrary 中查到三级财政性教育经费占政府公共支出的比重、OECD各国的政府公共支出与GDP，用购买力系数将各国政府公共支出与GDP进行换算并求出OECD-average的值。

④计算公式分别为：财政性教育经费/GDP=（财政性教育经费/政府公共支出）*（政府公共支出/GDP）；OECD 国家平均的生均财政性教育经费=财政性教育经费/（社会教育经费/生均社会教育经费）（生均社会教育经费来源于2015—2022 年OECD 发布的《教育概览》）。