县城城镇化背景下四川省“小县优城”模式的发展路径选择

邱 潇 吴世韶

（广西师范大学马克思主义学院 广西 桂林 邮编：541006）

一、引言

城镇化是中国经济转型和社会发展的重要趋势，也是党中央、国务院着力推进的基本国策。在党的二十大报告中就鲜明地着重强调，“要促进以人为核心的新型城镇化建设，继续把推动农业转移人口就地就近实现市民化作为首要任务。以城市群、都市圈为主体，分类引导构建大中小城市和小城镇协调发展的空间形态，加快以县城为重要载体的城镇化建设发展提速”[1]。在新的发展阶段，以县城为重要载体的新型城镇化，将成为促进现有城市升级和新城建设的有效途径，也是贯彻“以人为本”发展理念和解决城市问题的关键路径。在城镇化进程中，县城是连接城市和农村的重要节点，县城发展也将承担更大的责任、发挥更大的作用，而如何实现县城的更好发展，成为许多地方政府积极探索的问题。因此，基于县城城镇化的背景，研究地方在探索“优城”目标的新型城镇化路径构建，有助于我国县城城镇功能优化、县城高质量发展和经济社会可持续发展，提供优秀的模式、思路和经验。

二、概念界定与学界探索

城镇化是人们生产及生活方式由乡村向城市转化的过程，是衡量一个国家现代化程度的重要标志，表现为“人口和产业活动在空间上的聚集”。[2]城镇化作为发展中的概念，伴随着经济的快速增长以及改革的不断创新，从1984 年中央第一次提出小城镇发展，2000 年党的十五届五中全会第一次明确使用“城镇化”这一概念。随后在党中央的多次大会上被提及，并根据时代要求赋予新的内涵与要求。就目前中国而言，城镇化已进入中后阶段，仅依靠大城市以及城市群推进新型城镇化全面提质增效的发展路子已不可持续，需要适时对建设方案进行调整，激发县城在城镇体系中承上启下的作用[3]。在2020 年5 月，国家发改委印发的《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，要求积极推进县城和县级市城区城镇化，支持小城镇发展，并进行重点统筹配置。随后，在党的十九届五中全会上，进一步提出了“推进以县城为重要载体的城镇化建设”[4]。2022 年5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），全面系统地提出了在新发展阶段的新形势新要求下，以县城为载体推进新型城镇化建设的根本遵循、实践要求、前进方向和政策保障等，开启了我国县城城镇化转型发展的新征程。

郡县治，天下安。县城城镇化，可以理解为:“以县级行政单元为重要载体进行的城镇化过程。从范围上看，县城城镇化关注重点包括县城、县城以外的建制镇以及其余农村地区，与其他大中城市和城市群有所区别，其治理尺度也比较明确。从内容上看，县城城镇化以城乡互融互促发展为主要议题，是一个明显的城乡一体化进程。”[5]根据《意见》中的规划部署，可将县城城镇化的内涵概括为：“‘一核心’，即坚持以人为核心推进新型城镇化；‘四方面’，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能；‘五类别’，依据功能定位，将县城分为：卫星县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城以及人口流失县城；‘两目标’，到2025 年，补齐补强县城短板，保证县城常住人口享受与规模基本匹配的公共配套资源，特色优势产业服务繁荣壮大，市政设施水平全面提升，公共服务更加普惠、均衡，人居环境更加健康安全宜居，县城人口和经济承载能力大大增强。经过一段时间的发展后，将基本建成特色化、活力化、宜居化的现代县城，并不断缩小与周边大中型城市的经济发展差距，促进城镇体系完善、走好城乡融合发展之路”[6]。

而“小县优城”这一概念，则是四川省为了顺应“十四五”时期我国县城城镇化发展规律，在2021 年省政府工作报告中指出，要求“加快区域中心城市和重要节点城市建设，合理规划、科学布局，在全省开展‘小县优城’创建试点行动和‘做大做强中心镇行动’，旨在推动城镇体系建设，提升小城镇的发展质量和水平，促进城乡融合发展”[7]。从目前纳入“小县优城”试点的县城来看，“小”体现在体量上人口数量相对较少，在区位上居住比较分散且距离中心城市较远，需要通过改革补齐短板。而“优”则体现在目标上“按照形态优美、功能完善、产业强劲、环境宜居、治理有效的要求，加快城镇化建设，规范发展，强化正面引导，力争建成一批具有独特魅力、体现高质量、高标准、有效辐射带动周边的现代化县城”[8]。“小县优城”模式，与国家推进以县城为重要载体的新型城镇化发展要求相契合，同时四川省作为经济大省和人口大省，在探寻县城发展的新模式和新路径上，提供了新的思路与借鉴。

县城作为城镇化体系的重要环节，重视县城发展，是新时代中国改革发展的规律。回顾已有的理论建构与学术探索，不乏有学者对县域城镇化的建设意义、发展困境以及路径对策提出见解。例如，刘彦随等认为，县域城镇化的有序发展和优化布局，对于推进城乡要素平等交换、产业结构优化调整、资源与市场优化配置、促进城乡融合发展与乡村振兴具有重要战略意义[9]。余杰、赵伟认为以县城为重要载体的城镇化建设，宏观层面上重构了县城在城镇体系中的功能定位，是新型城镇化战略的方向性调整，将深刻改变中国的城镇化发展图景[10]。韩柯子认为县城作为我国城镇体系的核心组成部分，与国家经济社会发展的双循环战略相结合，满足城市化进程中的需求，并且有效地应对人口发展的变化[11]。尽管县城在新型城镇化建设过程中发挥的作用进一步显现，中国县域城镇化进程仍然面临挑战。郭珍、曾悦研究发现，当前，我国县城城镇化建设仍然存在着突出问题，例如土地城镇化下的城区粗放扩张、人地失衡，人口城镇化下的‘重发展，轻民生’市民生活遭遇困难以及产业城镇化下的政府发展理念滞后、过度干预等。此外，不同类型的县城在发展过程中也面临着不同类型的困境，如农业转移人口市民化与土地利用耦合度低、人口城镇化与产业发展融合程度不高以及缺少生态产业发展的关注和重视等[12]。左停、赵泽宇也认为，我国县域城镇化发展中存在的问题包括：城乡收入和基本公共服务差距仍不合理，乡村病、城市病和县城病依然存在，农民工群体仍旧持续分摊半城镇化的成本欠账，大城市户籍制度改革尚未完全落地与农村产权经济制度对城镇化的质量提升形成壁垒等[13]。对此，需要因地制宜，根据不同的发展条件以及功能定位，综合研判、靶向施策。高强等提出，要以包括业、人、地三者的城镇化，以及服务均等化标准化、技术加持精细化和体制机制变革创新化等方面为着力点，做好战略对接、统筹部署、深化改革、高效联动和开展试点、探索样板，构建激励约束并重、多跨协同的政策支撑体系[14]。钱振明着眼于县域公共服务提升认为，为适应县城城镇化趋势，政府需要发挥主导作用，注重社会责任与担当，通过建立政府与社会之间的多方协同机制，并推进智能化应用，增加公共服务供给[15]。孔祥智、何欣玮通过分析表明，在以服务‘三农’工作为中心，以城乡融合为重点抓手的条件下，通过土地、人口、资金等关键要素的运作，化解县域城镇化与乡村产业振兴之间的矛盾，通过推进产业聚集为县城城镇化与乡村产业振兴的融合发展提供重要支撑[16]。

毫无疑问，上述研究对县城城镇化相关问题的研究与成果积累为本文的进一步探索奠定了坚实基础。但是，从现有的研究来看，缺乏经典的案例研究或是地方实践。为此，本文将基于以县城为重要载体的城镇化建设这一背景，探究四川省“小县优城”模式的重要意义，分析其推进过程中面临的难点、堵点，并结合有代表性的试点县城探索加以重点论述，最后提出相应的路径选择，力求对有效实现“小县优城”有所裨益。

三、县域城镇化背景下“小县优城”模式的重要意义

县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡深度融合发展的重要抓手。对于促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系向纵深方向发展，县城具有重大意义[5]。在当前实施涉及十几亿人的乡村振兴战略以及新发展格局的背景下，县城具有不可替代的重要作用，小县实现优城的发展目标，是顺势而为，遵循城市发展以及人口迁移规律的现实选择。

（一）有效拉动投资、促进消费，推进实施扩大内需战略

县域经济发展是推动县城城镇化质量提升的动力引擎，同样，县城城镇化质量的提升对于促动县域经济的高质量发展也是显而易见的。中共中央、国务院印发实施的《扩大内需战略规划纲要（2022—2035 年）》中指出：“城镇化是扩大内需，释放消费潜力的有力支撑，把扩大内需战略同持续推进新型城镇化战略有序衔接形成良性互动，是推动经济持续健康发展的不竭动力。”[17]“目前，我国县城人均市政基础设施和公共服务设施固定资产投资仅相当于地级及以上城市城区的50%左右，而县城居民人均消费支出仅相当于地级及以上城市城区居民的70%左右，蕴含着巨大的投资潜力。”[18]因此，“小县优城”的发展模式，一方面，通过城中村、棚户区、老旧小区等改造，住宅、商业开发建设，县城医院、学校、休闲等的基础设施建设补齐县城短板，并吸引产业，形成当期投资，以此新增就业促进居民增收并有效拉动投资、消费需求，形成乘数效应和良性循环；另一方面，当前，随着实体型消费基本饱和后，以教育、医疗、旅游等为主的服务型消费需求正在不断增长。我国县城人口规模庞大，“我国县及县级市户籍人口和常住人口分别为9 亿和8 亿，分别占到了全国人口的约64%和57%。其中，县城和县级市城区常住人口合计约为2.5 亿，占我国城镇常住人口的近三分之一”，内需潜力巨大[19]。伴随着县城自身优化建设推进下人口不断向县城聚集，能带来巨大的消费需求，优化消费结构升级，不断释放消费潜力转化为可拉动的经济增长，并进一步拓展市场纵深，为开辟内需大市场和推动新型城镇化战略提供持续的动力。

（二）有效引导人口迁移流动，优化城镇化空间格局

随着县城设施服务的不断发展与提升，以及处于“城尾乡头”的区位优势，使其成为农民就近城镇化和劳动力回流安家的主要归宿之处。2022 年末全国常住人口城镇化率为65.22%[20]，根据目前的预计，到2040 年左右，我国的城镇化率将达到80%左右。随着城镇化进程的不断推进，将会有2 亿左右的人口进入城镇稳定居住或落户，其中包括大中小城市、县城和建制镇。但是，县城由于自身短板弱项的存在，难以为人口集聚提供完善的服务保障。“小县优城”思路清晰精准出拳，推动县城改革突破，补短板强弱项，对于适应农民进城和劳动力回流就业安家提供了不可或缺的支撑。同时，“小县优城”主张强化正面引导，聚焦县城主导产业与突出特色服务并通过推进县城转型升级，在保证县城持续发展的情况下，积极承接部分中心城市非核心功能的疏解，提供功能性的专业化服务，强化与地级市城区的衔接配套。此外，依托县城的提质增效，能够将部分劳动力吸纳在县城，能够有效纾解大城市外来人口压力，积极推动大城市“瘦身健体”，促进大中小城市协调发展，从而优化城镇化空间结构，顺应城镇发展规律。

（三）有效促进城乡融合，增进民生福祉

在过去的二十年中，我国农村劳动力逐渐摆脱了土地的束缚，并在相当长的一段时间内流向城市和二三产业就业。然而，由于各种原因，这些人并未真正在城市安家立业，而是长期‘候鸟迁徙’式的漂泊于城乡之间。[21]如今，我国正逐步迈入以城乡融合为轴线的县域振兴的城镇化。县城作为城乡之间的桥梁和纽带，是城乡融合发展中的关键一环。在此基础上，“小县优城”推动以县城为核心的全面发展，积极探索有利于城乡人口、资源要素等双向流动的体制机制。同时，县城发展质量的提升将会承担更大的责任，连接城乡，以城促乡，实现乡村振兴和农业农村现代化的“相向而行”，增强城乡融合持续发展能力。与此同时，满足人民日益增长的美好生活需要，必须牢牢抓住县城这个着力点。“小县优城”按照形态优美、功能完善、产业强劲、环境宜居、治理有效的要求，全面推动县城更新，增加公共服务供给，优化县城生活品质，推动县域治理能力现代化，完善相关配套，做精做强县域经济，稳定助推县域居民就业增收，从而使人民群众的幸福感、获得感、安全感持续增强。

四、县域城镇化背景下“小县优城”模式发展的现实困境

“人口、土地、产业”三要素的耦合在城乡间的流动是城镇化的重要表征，同时也是实现城镇体系协同发展的重要保障。在国家推动以县城为重要载体的新型城镇化建设的过程中，需要满足“人口、土地、产业”的协同推进，从这个视角来看，“小县优城”所面临的现实困境也是比较明显的。

（一）人口收缩格局明显，市民生活保障欠缺

改革开放以来，中国进入了高速发展时期，伴随着资本、技术、人力等要素不断向东部地区集聚，部分中小城市或边缘城市不得不面临着人口规模收缩的态势。通过对全国330 多个地级行政区十年来的人口变化情况进行分析，发现其中就有149 个城市出现了人口减少的现象，占比达到了44.7%。[22]从人口流向来看，除了向东南沿海发达地区流动以外，在中西部省份，省内流动人口更为普遍，其中主要是以省内普通地市向省会城市或中心城市转移为主。有学者基于四川省县域单元为研究对象，发现，在四川省，以生活为主导的城镇化进程机制的影响下，人口流出地区的城镇化表现呈现出特殊性。研究发现，人口流出与城镇化速度呈正相关。此外，县城的繁荣发展不再受制于制造业的状况，而是与城镇化进程的推进相挂钩。因此，在这种情况下，县域的城镇人口增速反而会远远超过地级市，但是，对流入人口特征进行分析可以发现，大多是以老人、儿童为主的留守人群进城生活，年轻劳动力的流出仍然是当前四川省人口流动的表征。[23]因此，这种特殊路径下实现的城镇化现象，明显不可持续，随着人口的进一步流失，支撑“小县”发展的技术性人才力量相对薄弱的困境愈发凸显，其所依靠外出劳务返还、财政转移支付等外部力量支撑的城镇化也必定陷入恶性循环。追溯当前“小县”人口收缩格局明显的缘由，更多是基于“小县”市民生活保障的欠缺。尽管，近年来在城乡公共服务均等化的推进下，县域教育医疗水平整体上大为改善，但仍然存在着结构性失衡的问题。同样以四川省为例，在教育方面，四川省国家级示范普通高中，成都14 所、绵阳6 所、德阳4 所，而在经济、区位、人口相对劣势的城市，如雅安、达州、阿坝则没有学校获评。在医疗方面，根据四川省人民政府公开的数据显示，截至2021 年6 月四川省医院机构中三甲医院136 家，其中央属4 家、省属16 家、市属61 家、县级市属29 家、县属13 家，从地域上看，成都占到了将近40%。可见，在教育、医疗这两大公共服务领域最为薄弱的板块上，四川省县域和城市存在着较大的差距。此外，“小县”与城市在满足人民群众尤其是对于年轻人所需要的公共服务差异上还表现在公共设施、数字技术和业态、养老托育、文体活动等等，并且“由于受经济发展状况、地方财政水平、区域人口密度以及城镇化程度等因素差异的影响，不同县城的基本公共服务供给能力也会存在着明显的差异”，对于基本公共服务供给能力更低的县城在实现“优城”的发展目标上将会面临更大的压力[10]。

（二）土地空间规划失当，农地退出机制阻滞

土地是城镇化建设的基本要素和关键载体，实现合理的土地空间规划是县城城镇化可持续发展的必要条件之一。然而，在很长一段时间内，各地对于城镇化的认识却存在着较为严重的偏差，建设理念更新滞后，规划建设水平明显不足，简单地把城镇化理解为“造城”，部分地方政府为了契合政绩考核压力，一味“摊大饼”式扩张、盲目新建新区，而忽视了产业和人口稀缺的现状，导致占地超过实际需求，对保护耕地红线和保障粮食安全也构成潜在威胁，此外，更有县城在城镇化发展中重建设、轻治理；重眼前、轻长远，表现在规划建设中对突发应急事件以及安全健康生态问题关注和重视不够，建设风格缺乏特色、建设内容与居民需求严重脱钩，还由于城市规划前瞻性不够，历届地方政府往往会重新规划发展方向，进而对往届政府的建设大拆大改，造成严重的土地资源浪费。[24]由此，积累了大堆矛盾和问题。与此同时，要实现农民自愿“退农”向城镇转移完成市民化，归根结底取决于经济利益的激励。但是，由于配套法律政策不完善，以及农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等的主体不明晰，致使其退出承包地、宅基地后的收益分配机制缺位，容易造成农民利益受损，从而使农民因害怕失去土地权益而不愿进城落户。

（三）产业发展定位模糊，县域竞合关系矛盾

推动产业发展是加快县城城镇化的关键。当前，对于“小县”来说产业发展却存在相对滞后的问题，一方面，部分县域在依据自身区位以及自身优势条件所发展起来的产业在市场上尚未打通渠道，并且由于大多数县域工业是从农业中延伸出来，受到农业生产规模的限制，其经营规模具有“小、散、弱”的特征，未形成良性联动，其发展空间受阻。另一方面，最大的问题还在于发展定位模糊不清，对于传统产业的转型升级难度较大。有学者在对典型县域进行社会调研后发现，在县城城镇化的发展过程中，伴随着一个去工业化的过程，县域经济中的第二产业产值不断下降，反观第三产业却非常迅猛，而其中房地产业充当了第三产业的大头，通过与民生公共资源的分配相挂钩吸引农民进城买房生活，实现人口向县城的集聚，由此带动了城镇化[25]。但是，这种城镇化往往是基于在外务工人群收入转移消费所形成的虚假繁荣，不仅使房地产业的发展挤压了其他产业的发展空间，使得县城自身出现地产泡沫化的问题。而且，一味追逐房地产化的虚假繁荣，反而会不断销蚀县城的独特优势，与通过推进县城城镇化实现“四化”同步协调发展的进路相悖。此外，在上文中也有提及，由于我国不同县域之间经济水平、人口规模、地理条件等方面各有差异，这就不得不面临着县域之间在促进产业转型升级以及县域经济硬实力提升上会存在着竞争与合作。“然而，如果县域之间出现过度竞争，则会对县域经济发展催生出负面效应，使得县域经济难以摆脱粗放、成本高昂、效率低下的发展桎梏。”[26]此外，由于城市之间“虹吸效应”的存在，每个区域都会存在一个发展更好的核心城市，将会对相对底子薄、发展滞后县域的人口、产业和市场将会造成的冲击。通过从各市、州统计年鉴中整理出的四川省地区生产总值排名前20 的县2021 年的数据来看，成都市就占据了前8，且与其他城市拉开了不小的差距（见表1）。诚然，在四川省“极核发展模式”下，将大部分资源聚焦在成都市，从而形成“一家独大”的局面。在这种情形下，对于成都以外的其他市、县来说对有限的发展资源争夺将会更趋激烈。因此，如何高效地对国家和四川省的政策及经济资源进行最大整合与利用，不断促进地方经济与社会发展，对“小县”来说是严峻的考验。

表1 四川省2021 年地区生产总值前20 县（区、县级市）

五、地方探索与经验启示

四川有181 个县级单位，在过往就有很多县城通过改革探索成为我国城乡改革的典型与示范。例如，土改时期，率先对农村集体产权体制和宅基地制度进行锐意创新的“温江模式”和“郫县模式”，又或是崇州在筑牢粮食安全基础上积极探索并构建起了土地股份合作社、职业经理人、农业综合服务三位一体的“农业共营制”模式。在本文中，我们将以雅安市荥经县为代表，探究其在推进县域绿色转型发展，争创“小县优城”的发展思路。

首先，从荥经县概况来看。“荥经，地处雅安中部，距离成都160 公里，是连接甘孜、阿坝、凉山三个民族地区的重要节点以及辐射攀西、康藏的关键桥梁。全县总人口14.5 万，是享受少数民族待遇县、革命老区县和省级扩权强县试点县等。”[27]产业经济方面，2021 年全县地区生产总值82.75 亿元，其中三次产业增加值分别为14.62 亿元、25.9 亿元、42.23 亿元[28]。

其次，从荥经县“小县优城”发展路径来看。荥经县始终坚持以夯实“稳”为基础、激发“进”为动能的工作总基调，以推进县域高质量发展为主题，围绕“基本建成布局优、产业优、生态优、民生优、治理优的小县优城”为发展目标，突破传统县域经济发展的思维方式，以新理念引领绿色转型、特色发展的道路。高度契合“两山”理论，在绿色产业发展上争当示范，形成了以新型建材、森林康养度假、绿色有机农业为主导的三大特色产业。此外，荥经积极发挥比较优势、延伸服务功能，向东积极融入成都平原经济圈，依托“大熊猫国家公园”“中国黑砂城”等丰富旅游资源，承接成都都市圈休闲度假功能，塑造了“成都工作、荥经旅居”的双城模式；向西积极成为成渝地区双城经济圈向西拓展的重要节点，加强交通、物流等基础设施建设，城市品质日渐提升。在民生福祉上，建立全省第一个脱贫人口稳定就业服务站，保障农业人口转移就业，并在“雅州英才”“若水汇贤”的基础上创新“人才联盟”机制，引才、育才、留才、用才环环相扣，为“小县优城”发展提供有力人才保障和智力支撑。再然后，不断完善教育、医疗、养老服务事业，通过承办各类赛事、活动，扩大县域影响力。

再次，从荥经县成果来看。第一，根本还是在于始终坚持党的领导，全县党员干部群众，上下齐心，克服一道道困难与挑战；第二，明确发展优势，抢抓发展机遇，走出一条绿色生态经济路；第三，破除发展障碍，补齐传统短板，聚焦群众反映最为强烈、突出与紧迫的问题；第四，着眼长远未来，既量力而行，又尽力而为，不断夯实现代化建设的基底。

六、县域城镇化背景下四川省“小县优城”模式发展的路径选择

“小县优城”是一项负责的系统工程，在中央印发的《意见》中就指明了小城镇发展的破局思路，要求“坚持以人为核心推进新型城镇化，顺应县城人口流动变化趋势，重点围绕县城中心功能的提升，推进高质量的县城城镇化。”[5]因此，结合四川省顶层设计、现实考量以及地方探索经验，对未来“小县优城”模式发展的路径选择作如下思考。

（一）抢抓发展机遇，加强资源整合能力

实现“小县优城”的发展目标，不是要单打独斗，而是要学会借势。当前，成渝地区双城经济圈建设是在历史交汇期，我国积极推动区域协调发展战略而作出的重大决策部署，同时，对于川渝地区来说也为实现高质量发展带来了重大历史机遇。其规划范围包括“重庆市的中心城区及万州、涪陵等27 个区（县）以及开州、云阳的部分地区，四川省的成都、自贡等15 个市，总面积达18.5 万平方公里，2019 年常住人口9600 万人。”[29]（见图1）成渝地区双城经济圈建设对于在新形势下促进区域均衡发展发挥了支撑作用，依托成渝双核引领，以大带小、以城带乡，提高区域整体竞争力具有高度的价值意义。对于“小县优城”来说，恰好是快速成长的机会。通过积极主动进“城”入“圈”，着力发挥小县自身在成渝地区双城经济圈中的“节点作用”，从而势必推动小县向县域发展新高地迈进、突破。此外，小县在实现高质量发展的过程中，不应采取各自为政、画地为牢的孤立行为，更应贯彻四川省“一干多支、五区协同”的发展策略，坚持抱团发展，在城市与县域之间、县域与县域之间形成分工合作的一体化、协同发展机制，共享基础设施以及服务平台，整合区域内外的各种经济资源，实现地方之间由竞争转向良性竞合关系，共同增强彼此之间的稳定性与持续性，才能在更有效抵御大城市“虹吸效应”的同时利用“反哺作用”。

图1 成渝地区双城经济圈规划图

（二）精准规划定位，强化产业支撑

不同类型的县城有着不同的资源禀赋和发展实际，应当精准把握自身功能定位，明晰发展定位及目标。在《意见》实施细则中根据县城之间不同的人口分布和产业集聚情况，针对性地将县城划分为：大型周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、生态功能县城以及人口流失县城。县城要依据主体功能区规划，因地制宜、因县施策，合理发挥能动作用，促进差异化发展，提高规划的持久性与协调性。同时，上级政府在对县域绩效进行考核时，也应当制定并按照不同的评价体系、分类进行。之外，在产业上也要铆足发展动力，不断培育并壮大支柱产业，通过强化产业支撑，推动县域经济增长和人口集聚，为县城城镇化提供源源不断的内在驱动力。但是，县域产业发展并不能一味追求“大而全”，应当结合县城自身实际，在做大做强特色优势产业，提升产业发展质量，做好县域品牌战略营销的同时，坚持创新驱动引领，有效推动衰弱落后企业转移或转型发展，改善县域产业结构僵化、调整缓慢的痼疾。对于“小县”发展经济来说，不仅要注重本土产业培育，还应善于出击，抓住项目机会，千方百计采取优惠政策，创造引进条件，引进具有较强市场竞争力的产业，为“小县”的长远发展不懈努力。

（三）补齐问题短板，推进“四化”同步

县域发展面临着问题短板是不争的现实，但也蕴含着新的活力与势能。因此，补齐问题短板，不仅不可或缺，而且至关重要。一是要加强公共服务供给，实现公共服务设施提标扩面。具体来看，在交通上，加快客运一体化建设，提高交通、物流运输综合服务能力；在医疗卫生方面，加快构建紧密型县域“医共体”，提升县城医疗卫生机构服务能力；在教育教学方面，推动教育资源优化配置，扩充优质教育资源，深化教育领域综合改革；在养老托育方面，提升公办养老机构服务能力，发展普惠性托育服务。二是要不断推进县城更新改造行动，不断优化人居环境，树牢绿色低碳发展理念，增强防灾减灾能力。三是要形成人口聚集效应，人才是第一资源，制定和实施人才服务政策，延长人才服务链条，鼓励本县籍大学生、进城劳动力返乡就业创业，着力打造“青年友好型”县城。除此之外，县城的“短板弱项”还存在着诸多方面，如财力如何保障等问题，都需要统一筹谋，逐步完善推进，努力实现纾难解困。

立足新发展阶段，还需要以更宽视野谋划县域发展。2013 年习近平总书记指出：“我国城镇化发展已经站在新的起点上，必须从促进中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的高度，从战略和全局上作出部署。”[30]因此，提高县城城镇化需要对新型工业化、信息化、农业现代化发展需求的兼顾，完善配套设施，搭建工业化、信息化、农业现代化推进平台。在立足于服务实体经济的基础上，实现“小县优城”的发展目标。一方面，要适应技术变革，完善城乡信息基础设施，积极运用大数据、云计算等新技术为县城城镇化创新提供有利支撑，学习先进“智慧城市”经验，不断提高县城高效治理的能力和水平。另一方面，县城的存在某种意义上来说是服务于农村的，“大国小农”是我国的基本国情。推进城乡融合发展，永远是“小县优城”发展的基调，因此，需要注重在提升县城发展的同时，增强对乡村发展的辐射效用，推动农业现代化能级提升。

（四）高效配置土地，健全退出机制

土地规模的扩大和效率的提高是发展县域经济和推动县城城镇化的重要因素。对于县城建设来说，不能贪大求快，需要按部就班有序推进。坚持以城乡土地同权化和土地资源配置市场化为导向深化土地改革，优化土地资源空间配置，科学分配土地指标，控制建设用地增量、盘活存量、做优流量，在县城基础设施建设上遵循适度和实用原则[10]。要把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念纳入到县城规划的全过程，强化底线约束，严守粮食安全、生态安全、国土安全这三条底线。县城建设不仅要注重对传统文化、历史遗迹的保护、宣传与传承，还应切实提升人居环境质量，加快污染土地修复和生态绿化改造，促进高质量、高标准的空间政策落实，把绿水青山保留给人民[31]。此外，土地还是农业农村发展的关键。随着近年来农业转移人口的不断增多，我国农村土地退出改革也在不断推进，相关法律部法规密集出台，地方探索不断创新并取得成功经验。今后，“小县”为了加快农业人口向城镇转移以及农业农村转型发展，还需要不断提升农村土地退出机制效率，继续健全“人地钱”相挂钩的激励配套制度，完善土地退出机制，构建多元化补偿方式，保障退出农民原有土地收益不降低，同时解决好被征地农民的就业、生活和生计问题，确保农民进城落户无后顾之忧。