社会治理场域结构及制度执行

许一飞

（黑龙江省中国特色社会主义理论体系研究中心，黑龙江 哈尔滨 150080）

党的二十大报告把“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”作为完善社会治理体系的重要战略安排，表明中国社会治理已经走上了全新的制度化轨道，社会治理是国家治理的重要方面，中国特色社会治理制度优势也必将凸显。习近平总书记指出：“制度的生命力在于执行。要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”[1]马克思主义的制度变迁理论认为制度从来都是社会历史的产物，是适应生产力和生产关系矛盾运动的上层建筑的重要构成部分。在马克思主义理论与实践相统一的方法论原则中，制度建设从来不是目的，保障制度执行并取得治理效能才是实践目标。制度执行的前提是有制度可以执行，即制度需要建立和完善，健全不同层次适用不同场域的制度是制度执行的关键所在。社会治理场域中的制度有其自身的特点，这与社会本身的层次分布性和地域独特性息息相关，社会治理制度立足于国家建构，也应立足于地域性的文化与惯习。场域理论为我们理解社会治理空间布局上形成的国家、地方、基层共同推进的局面，社会治理主体责任上的党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的多元共治格局，社会治理制度供给上共建共治共享的体系结构，提供了一个全新的切实可行的思路。但是，社会治理制度执行并不局限于各层次场域的技术适用，而要更多关注制度嵌入具体场域的特定情境的可行性行动过程。也就是说，社会治理制度效能的展现，既要从具体场域的主体关系、权力势位、运行规则等制约性条件入手，也要基于社会治理场域的层次分布、层级交互等整体结构性条件，更要根植于具体行动过程考察行动者的制度适用与策略选择。通过对社会治理场域的立体分析，揭示社会治理各主体的角色定位及制度运行的内在机理，通过把制度执行归结为特定层次主体的行动范畴，并在结构分析中引入场域理论，更能揭示制度的内生性及制度执行的主体性和层次性特征。

一、社会治理场域的结构

社会治理场域在横向上可分为空间位置、主体关系、运行制度三个变量，在纵向上可分为宏观、中观、微观三个层次，对应国家、地方、基层三个层次的治理场域。社会治理制度的场域适用性决定了任何制度化过程都必然要以一定场域为根据，由不同场域决定制度要素的不同组合范式。

（一）社会治理场域的三个变量

库尔特·勒温将物理学中场的理论引入心理学研究中，将物理场中的时间、空间、作用力（物体间的相互关系）等概念迁移到个体行为的研究中，提出了社会科学的场域理论。勒温的场域理论以生活空间作为核心分析单位，认为个体行为与生活空间中存在的需求、目标、愿望和社会关系息息相关，生活空间赋予个体行为以意义和价值，是共存、相互依赖的力量，是维持社会发展的必备要素。布迪厄认为处于实在的社会情景之中的行动者是由一系列客观的社会关系主导的，场域就是“具有自己的力量关系分布、运行法则的结构性空间”[2]6，制度主义学者把场域中的运行法则当成制度来理解，认为场域是“在总体上获得认可的一种制度生活领域”[3]。综上可见，场域概念是基于空间位置的、基于相互关系的、基于运行规则的，位置、关系和制度是社会治理场域的三个关键变量（见表1）。

表1 社会治理场域结构

（二）社会治理场域的三个层次

第一，从宏观视角审视社会治理场域，是由国家与社会两分的关系原理决定的，即以国家为治理主体，以社会为主要治理对象。相对于自然系统，国家治理在社会系统中展开，即人类调整各类社会关系的管理活动。国家是阶级统治的公共权力场域，社会是人们相互交往的私人场域，国家与社会看似有着相对分离的界域，但马克思主义国家观揭示了国家产生于社会并将归于社会的形成发展过程，“家庭和市民社会本身把自己变成国家”[4]，这表明了人类社会发展的社会本位趋向，国家与社会之间这种相辅相成而又相互促进的关系助推着它们在社会公共事务治理中形成目标一致的价值追求。国家治理与社会治理的深度融合，目的是实现社会系统的善治，社会系统的治理效能又取决于国家治理体系和治理能力现代化。社会治理是国家治理的重要方面，是国家治理现代化整体架构的重要一环。社会治理的主体即多元化的社会力量是国家治理的重要主体，社会治理领域出现的问题是国家治理的重要内容，社会治理效能是国家治理效能的重要指标，国家治理的价值追求往往通过社会治理表现出来。将社会治理置于国家治理的场域中进行考察，可以在统筹国际、国内两个大局，在经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”整体布局中获得全局性视野和系统谋划的动力。

第二，从中观视角审视社会治理场域，地方治理有明显的承上启下作用。在地域分布的空间位置上，在中国的地理区划和行政体系中，有东北地区、华北地区、港澳台地区等8 个地区，这8 个地区包含23 省、5 个自治区、4 个直辖市、2 个特别行政区，每个省可分成若干个地级市，地级市又下辖多个区县，还有“长三角”“珠三角”“京津冀”等经济一体化区域，这些都可以称之为地方。社会治理的地方治理场域与宏观视角的社会治理国家治理场域有着不同的理论和实践面向，宏观场域着眼于为全局提供大政方针的制度安排，而地方治理具有地域特色，是在国家治理全局之下基于自身独特经济文化传统的治理谋划。在方法论上就是整体与部分、系统与要素的关系，地方在国家治理的整体目标之下，有较多的自主性和倡导尽力发挥主观能动性，充分调动各种独具特色的治理要素，呈现出部分之和大于整体的治理效果。地方治理对上需要深刻理解与支持国家治理的大局，对内要统筹兼顾各方的利益诉求在经济、政治、文化、社会、生态文明建设中寻找平衡，对其他地方的治理强调保证自身利益的协作和为了国家利益的协同。地方治理场域的居间状态及其内部地理区域的多层级性，可以促使其自组织、自演化出各类治理情境，并且能实现在各类结构的治理情境中动态互动。

第三，从微观视角审视社会治理场域，治理成为渗透于社会各个角落的切近之物。人们日常生活的场景，如社区、乡村、企业、公司、机关、家庭等基层单位，都是基层治理场域。基层场域往往面对实然问题，是对具体社会问题的在场和应对，如果宏观治理场域是战略问题、中观治理场域是战役问题，那么微观场域的基层治理就是直接的战术问题。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》提出“完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系……推动社会治理重心向基层下移。”[5]这体现了中央对基层社会治理的顶层设计。《决议》还提出了“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的问题。实际上，全国各地在参考“枫桥经验”的基础上，通过实践摸索出了诸多基层社会治理的典型经验，如“红旗模式”“鄞州解法”“南平样板”“江都实践”等，丰富了基层社会治理的实践供给，使社会治理重心下移到贴近个体现实情境的生活场域，使宏观制度、中观协同、微观惯习相统一，打通了社会建设的“最后一公里”。

二、社会治理制度是社会治理场域的内生变量

从场域的视角理解，社会治理和社会本身具有的特征息息相关。马克思认为社会是人们交互作用的产物，是各种社会关系的总和。人类通过生产劳动改造自然界，拓展人的生存空间，创造了属人的自然和人类自身，也创造了一定的社会关系和文化。社会治理就是在历史形成的属人空间（表现为国家疆域、地理区划、环境位置）内，调节人们的交互作用关系，调整生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的关系，从而达到社会有效运行的实践和过程。马克思从社会基本矛盾出发，揭示整个社会制度的内生性，即制度因基本矛盾转化而发生、发展、消亡，以及在否定之否定之后一个全新制度的产生过程。人类社会历经原始社会、奴隶制社会、农业社会、工业社会和后工业社会，形成了权制、法制、德制三种治理制度模式，进而形成了统治型的、管理型的和服务型的社会治理模式。

从马克思主义关于人的本质的角度来审视场域，其本质上就是社会关系网，处于社会关系中的人在该网络体系占据相应的空间位置，并与位置相邻相近而达成基本共识的其他人集结成一个集合，这个集合就是一个子场域。这种社会关系的场域建构形塑了主体的认知模式并形成一系列规则体系，即主体行为的可行性集合，这种内生性的认知框架也塑造了一定社会范围内的社会关系结构。制度就是体现在社会关系场域中人的认知的外在具象，它本质上是一种形式化和符号化了的主观概念体系，并且通过书面化或形式化表征出来。

场域内生规则，而规则使场域成为一个有意义的空间。布迪厄认为社会治理是调节各主体及关联变量之间的关系的行动及规则设定，社会治理体系的各个变量遵循一整套的制度安排。“一个场域可以定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络，或者一个构型。”[6]142社会治理的场域结构包括能动主体的空间位置、关系模式和运行规则。就整个社会场域而言，诺斯认为：“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。”[7]斯科特深化了对场域中运行制度的认知，认为制度应包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性要素、规范性要素和文化-认知性要素，以及与三大要素相关的活动与资源[8]。不同性质的场域内生出不同的关系模式和运行规则，成文或不成文的规制、规范和文化-认知等要素是其运行的基本遵循。布迪厄也认为，在社会场域中，非正式制度有不可替代的作用，“它所遵循的规则，更恰当地说，它所遵循的常规，并不是明白无疑、撰编成文的”[6]135。而惯习实际就是非正式制度，是建构于行为主体认知模式中的内在规范或持久的禀性系统，是场域空间主体关系认知模式的外显，社会治理场域内嵌的规则实际上是渗透于主体认知层面的角色定位和资源获得预期。作为标记主体关系的内源性规范，惯习界定了主体行动的逻辑及社会交往的途径。

总之，场域的产生是社会结构与功能高度分化的结果，社会治理是存在于一定场域中的人的实践，具有一定空间延展性和结构层级性。场域的分化及其层级化是某个场域摆脱其他场域的限制和影响，在发展的过程中体现出自己固有的本质，这固有本质就是制度性的要求，场域分化就是制度产生和分化的过程。就制度本身而言，不同层级的场域空间，有不同层级的运行规则，对应不同层级的制度安排。每个场域都有各具自身特色的特定规律和规则，它们是不能相互替换的，“这些小世界自身特有的逻辑和必然性也不可化约成支配其他场域运作的那些逻辑和必然性”[6]134。“每一个子场域都具有自身的逻辑、规则和常规。”[6]142与国家场域对应的是根本制度、基本制度、重要制度、法律法规、政策等，与地方场域对应的是区域政策、地方性法规、城市规划等，与基层场域对应的是乡约民俗、村规民约、文化习俗、集体章程、道德自律等。

三、社会治理场域中各主体在社会治理制度执行中具有不同的地位和作用

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”党委、政府、社会、公众是社会治理的应然主体，是在党的领导下，积极发挥政府的引导作用，整合社会各种资源和力量，形成多元主体共建共治共享的治理格局。社会治理主体的多元性也意味着社会治理制度执行必然面对多元的社会关系，马克思认为：“凡是有某种关系存在的地方，这种关系都是为我而存在的。”[9]社会关系在人的实践活动场域中产生，场域是社会关系存在和变迁的基本空间，正是因为场域的存在，“极为相似的事变发生在不同的历史环境中就引起了完全不同的结果”[10]。因此，理顺多元主体间的关系，厘清各主体在社会治理场域中不同的地位与作用，找到其场域适用性，才能实现各主体的主体性的能动发挥，达到多元主体的能动协同。

第一，党的领导是社会治理制度执行的最大优势。中国共产党在社会治理场域的权力运行体系中，是具有最高权威的政治力量，超越所有治理主体、统筹不同治理层级。党的领导这一制度设计使社会治理体系分权不分家，各权力部门协调配合、良性互动，有效防止职能部门之间互相掣肘带来的能量耗散。恩格斯认为历史的最终结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来，“这样就有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，由此就产生出一个合力，即历史结果，而这个结果又可以看作一个作为整体的、不自觉地和不自主地起着作用的力量的产物”[11]。社会治理不是各个社会力量意志的总和，也不是许多制度条款的简单运用，而是无数个力的平行四边形的合力，合力的最大化取决于正确的方向，而中国共产党正是引领这个方向的力量。

亨廷顿认为，“不是政党反映国家意志而是政党缔造国家，国家是政党的工具”[12]69，加强和创新社会治理，必须善于从坚持党的领导中汲取力量。中国社会治理的基本制度安排，是一套协调推进、紧密衔接的社会制度，是党领导全国各族人民在站起来、富起来、强起来的实践探索中不断总结正反两方面经验的结果。办好中国的事情，关键在党，治理好中国社会，关键在党，关键在于党的正确领导。“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”[13]党是人民意志的代表主体，也是国家意志的实施主体，党的意志、国家意志、人民意志密切相关统一于社会治理的实践。党具有的思想优势、政治优势和组织优势可以凝聚成集中力量办大事的制度优势，党的统领全局、协调各方的领导核心作用深刻影响到社会治理的全局，可以应对任何社会风险、克服各种不利因素、解决各种社会问题。中国共产党是国家政治生活的领导核心，是中国社会的组织核心，是连接国家与社会的核心中介，是将高度分化的社会凝聚为一个整体的重要主体。推进中国特色社会主义社会治理体系和治理能力现代化，要把加强党的领导作为完善社会治理制度的关键要素，积极调动社会力量、有效整合社会资源、正确引导公众参与，提高社会治理系统化水平。

第二，政府负责是社会治理制度执行的关键所在。作为执政党的政策执行机构，政府通常负有维护国家安全、组织社会生产、维护社会稳定等职能，其地位是由国家的宪法和法律制度规定的，并最终由国家强制力保障。在阶级社会，政府代表的是统治阶级的利益。我国属于人民当家作主的人民民主专政政权，国家的一切权力属于人民，因此政府的利益与人民的利益是高度一致的。政府在创新社会治理中，应与我国国家政权的性质相适应，应与我党全心全意为人民服务的宗旨相一致。

政府的角色应是“掌舵”而不是“划桨”。在社会治理体系中，政府拥有分配社会资源的权威力量，必然要求站在全局的视角进行统筹。政府可通过设定治理目标，引导其他社会主体的有序参与，并通过合理的制度安排与前瞻性布局，促使各主体基于相同的目标导向达成广泛共识。充分引导社会组织参与社会治理，培育社会组织自我发育和自我成长，促成其为了社会公益主动作为。充分调动社会资本的积极作用，加强政府和社会资本的合作，充分利用政府和市场两种资源，充分发挥政府和市场两种机制，以弥补政府资源的不足。强化政府居间协调作用，促进多元主体的协商合作，平衡各方力量，找到社会治理的最大公约数，实现积极可控的动态平衡。

第三，社会协同是社会治理制度执行的基本要求。社会协同就是政府出于有效治理的现实需要，尊重社会自身的运行规律和作用机制，保护并尊重社会的主体地位，发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用，建立健全各种沟通渠道和参与平台并使之制度化、常态化，充分发挥社会力量在社会治理中的积极作用，推动实现社会治理的社会化、规范化、专业化和法治化。

社会协同强调责任同担。社会治理各主体基于地位平等的制度安排，各司其职、各负其责形成相互促进的治理合力，实现跨部门的协同治理，实现社会治理的多元化以及治理责任的社会化，从而提高全社会的责任意识和社会的自治能力。习近平指出：“关键是加快转变政府职能，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位。”[14]政府要避免承担无限责任，就要明确各主体的主要职责范围并保障其自主履行，唯其如此才能有效促成各主体间的良性互动。因此，政府必须从过去“不该管、管不了、管不好”的场域中逐渐退出来，该归社会的让社会去运行，该归企业的让市场去配置，该归公众的让公众去参与，不缺位、不越位，主要强化政府对公共产品的供给能力，发挥社会组织的纽带和助手作用，形成政府与社会互联互补、相互协同的社会公共服务体系。

第四，公众参与是社会治理制度执行的能动因素。公众参与理论来源于马克思主义人民群众是历史创造者的唯物史观，马克思、恩格斯指出：“历史上的活动和思想都是群众的活动和思想，历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。”[15]人民群众是社会物质财富和精神财富的创造者，人民群众是推动社会变革和历史发展的决定性力量。正如列宁所言：“生气勃勃的创造性的社会主义是由人民群众自己创立的。”[16]

虽然世界各国在进行社会治理制度设计的过程中，对治理的理解不尽相同，社会治理的实践模式也各有特色，但对治理的各种异质性争论始终蕴含和不能回避的是治理的核心同质性——公众参与。公众参与是社会治理的应然之义，是治理与善治的运行基础。公众参与的深度与广度反映着一个国家社会治理体系的内容与质量，同时也是国家社会发展水平的重要标志。正如亨廷顿所说：“公众参与的程度和规模是衡量一个社会政治现代化的一个重要尺度。”[12]67公众参与社会治理是以公众作为治理主体之一的参与意识的觉醒和政治意识的成熟为前提的，公众有效地参与社会治理，对公共政策制定的及时性、科学性和有效性具有重要影响。“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益”[17]，“我们要通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等发展权利”[18]。社会治理的出发点和落脚点在于维护最广大人民根本利益，公众作为社会治理的主体之一，是社会治理成果的主要受益者，因此公众参与的利益诉求更能反映整体社会所需。

四、社会治理场域中制度执行需要处理好两个关系

既然社会治理场域是由空间位置、主体关系和运行制度来决定的，并且制度是社会治理场域的内生变量，那么社会治理制度执行就必然与其他两个变量（空间位置、主体关系）息息相关。我们对社会治理场域结构及其与社会治理制度之间关系的分析，目标不只在于分析制度所产生的空间与社会关系根源，更重要的是在于制度体系如何在社会治理场域中显现优势、发挥效能。制度的生命力在于执行，社会治理场域中制度效能的发挥，必须处理好空间层次的关系和主体关系的矛盾。

（一）社会治理制度执行要处理好场域空间层次的关系

社会治理的空间层次是基于空间位置形成的地理区划，表现为中央、地方、基层等不同的场域层次，也对应着不同层级的行政区划与行政级别。国家将社会治理制度以定规范、设目标、提要求的方式通过科层体制嵌入地方政府日常工作规程中，地方政府再以同样的流程嵌入基层政府的工作任务中，这同时也是赋予下级政府一定权力和资源的过程。地方政府在各自的地方场域内领导下级政府直至最基层，借助国家政策与基层社会的乡规民约相对接，意图获得合法性与灵活性的最佳结合，从而保障治理目标的顺利完成和国家整体意志的良好实现。“一个场域的结构可以被看作不同位置之间的客观关系的空间，这些位置是根据他们在争夺各种权力或资本的分配中所处的地位决定的。”[6]134不同层级的行政机关在权力和资本的分配中所处的地位是不一样的，国家治理场域、地方治理场域和基层治理场域的科层制互嵌式的运作机制，呈现出国家制度与地方规则基于权力的具体实践博弈。

行政分割与分类管理共同建构起政府在社会治理场域的条块管理体制，社会治理场域的国家、地方、基层纵向管理的“条条”与地方、基层属地横向管理的“块块”的条块分割致使治理结构产生碎片化倾向。虽然国家处于整个权力结构的顶端，但地方政府对于国家政策集承接、规划、落实等多重职能于一身，这就存在或显或隐的权力拮抗与利益矛盾，微妙地影响着国家与地方的关系。社会治理场域的纵向分层与横向分类是对国家制度文本落实的渐进性调适，形成合理的制度设置和有效的分类体系，以使顶层设计的制度经过层级性传递而适应多元社会场域的不同样貌。当中央决策经由地方政府的各级行政体系抵达基层场域时，就必须面对文本化的政策、法规等制度安排与具象化多元利益诉求的基层社会之间的隔阂，也就是明确具体的制度条文如何转化成切实可行的治理行动的问题。基层面对国家与地方的权力高压，必须细化和变通才能保证制度转化为治理效能，但变通的度如何掌握才能不偏离制度设计的初衷？在以政绩考核为核心的压力型体制下，基层政权依附于上级政权，以上级的满意度为治理目标，以行政命令的方式强制推行政策而不顾群众的满意度。社会治理制度在科层制的行政体系中纵向、横向传递，科层体系的等级结构与层次划分增加了信息链条的长度和复杂度，表现出基于不同层级机关和不同领导风格的执行效果，往往造成以权力为核心的资源向上集中和以公众为核心的治理向下善治相背离的窘境。

基层场域的治理面对的是社区、乡村等千人千面的多样社会样貌，国家再周密的制度安排与政策设计也难以涵盖基层社会场域的复杂现实，其必然会被地方社会的具体情态所型构。国家意志、地方政策、基层权力和乡土规划等制度要素杂糅在一起，必须经过不断调适才能转变为治理效能，在完成社会治理基于地方性的本土性转换之后，国家高位推动下的方针政策才能经过与基层社会的结构规则相耦合而发挥效力，从而达到制度与事实、规范与实践的统一。

（二）社会治理制度执行要处理好主体关系的矛盾

主体关系是社会治理场域的关键变量，而场域中的规则实际上是嵌入空间位置调控信息和资源流向的“控制阀”，是权力边界和利益范畴的规范，也是治理主体对社会关系具象表现的主观认知。从社会治理场域结构的视角，一定空间位置的运行制度实际上是浓缩在场域中行为主体间的关系，其中正式制度和社会惯习则是主体关系的体系化、结构化，并且型塑了治理主体的行动可行集合和资源获取模式的选择范围。社会治理是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的多主体协同，但协同以主体间的最大化达成一致为前提，社会治理制度优势转化为治理效能，必须处理好党、政府、社会、公众之间的关系。

首先，党群矛盾的化解是社会治理制度执行的目标指向。党群关系是社会治理效能的晴雨表，社会治理效果好，群众满意则党群关系和谐，否则党群关系紧张，党脱离群众的危险增加；相反，党密切联系群众，党群关系和谐，可以推动和促进社会治理。在中国的政治话语体系中，党群关系是具有中国特色的政治伦理，党群矛盾被中国共产党视为威胁执政地位的危险，为此，习近平总书记在党的十九大上给全党同志敲响警钟：“我们党来自人民、植根人民、服务人民，一旦脱离群众，就会失去生命力。”[13]根据中组部一个课题组的研究结论，“各种社会矛盾往往通过干部与群众之间的关系表现出来，使干群矛盾成为人民内部矛盾的集中体现”[19]。

从场域的角度来探讨党群关系，场域中资源的获取取决于主体所占据的空间位置，不同位置的主体对权力的划分和资源的流动的博弈能力具有差异性。“场域结构在任何时候，都是由场域中能动者所占据的位置之间的关系决定的……能动者通过自己占据的位置来竞争场域中的资源和利益。”[2]6拥有公职的党员领导干部，在场域中占据关键的社会节点，具有分配社会资源的权威力量，而大多数群众是社会资源分配的弱势群体。不同空间位置的场域间交流也非常重要，通过不同节点间的互动规则产生交易是维持场域动态平衡的关键所在。但当党员领导干部成为脱离群众的等级森严的官僚阶层时，会导致社会阶层结构固化，领导干部封闭自己的场域边界与基层群众互动弱化，场域边界的封闭会诱发社会共识的分裂进而激化社会矛盾。

支配不同位置间的运行制度是决定资源获取的核心所在，打破场域边界形成良性互动才能促进资源畅通流动，打通社会治理“最后一公里”必然依赖制度化的解决方案。所以，密切联系群众是党的制度性要求，改善党群关系，使社会治理走向更加成熟的体系，也必须依靠制度建设来加以保证。党的十八大以来，多地推出完善党员干部直接联系服务群众制度，是新时代我们党密切党群干群关系的重大举措。这些制度主要包括：领导干部调查研究制度、领导干部接访下访制度、机关干部到基层挂职任职制度、领导干部基层联系点制度、党员群众结对帮扶制度、干部群众谈心谈话制度、党代表直接联系群众制度、征集处理群众意见制度、党员参加社会公益活动制度等。

其次，党政关系的调适是社会治理制度执行的基本前提。习近平总书记指出，“党政关系既是重大理论问题，也是重大实践问题”[20]。中国共产党作为缔造国家和国家政治体系的执政党，已经将党组织深深地融入到社会生活的各种情境之中，也将党政关系嵌入国家制度体系建设之中，嵌入到社会治理的各层级、各类型的场域中。国家治理体系和治理能力现代化的长足发展，也塑造了党政关系的基本结构和制度逻辑，巩固、强化了党的领导的执政基础和执政地位。当代中国社会治理结构的内核是以党政关系为纽带的党政结构，即党和国家政权机关间的权责结构。党的领导、政府负责的社会治理党政关系制度逻辑，是在治理现代化目标下不断进行结构优化和功能调适，党进行制度的顶层设计和政策方向指导，政府把制度逻辑转化为行动方案并影响党的社会治理战略议程、发展进路和目标导向。党的执政制度体系与社会治理制度体系的深度融合，以保障社会治理主体权责结构的制度定型化和运行规范化。党的思想引领和政策导向是聚合党政协调运作的内驱力，达成党的领导与以人民为中心的内在统一，形成人民对党的政治认同之下的情感认同，从而形成凝聚人民意志的广泛社会共识。通过党政关系的制度建构，提高党的执政能力和领导水平，是有效防范化解社会治理风险的内在结构张力和本质要求。

党和政府作为紧密关联的两大政治系统，也是制度设置的主体，通过党政关系的优化调适，对不同政治主体的责权利进行合理安排，中国共产党是这一制度安排的领导主体，也是受其规范和约束的重要客体。中国共产党将政权视为其实现初心使命的政治中介，通过执掌政权最终建设这样一个联合体，“在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[21]。社会治理制度建设和党政关系调适的功能在追求提升效能上具有一致性，党政关系调适就是为了解决制度效能问题，实质上是要提升执政效率。党政关系制度的生命力在于制度执行，这既关乎党和国家政权机关治理机制的协调运转，也涉及党政治理结构功能机制的作用发挥。在明确党的领导方向和方式的基础上，党政关系制度化调适意味着党政治理结构的优化、社会治理功能的强化、社会治理主体能动性的提升。

再次，政社关系的平衡是社会治理制度执行的必然要求。中国是崇尚大一统思想的民族，依赖强有力的中央政府是中华民族安全感的集体社会心理。新中国成立初期，为了改变民生凋敝的局面，加速社会主义改造，我们建立了全能型的政府，社会权力完全在国家的掌控之下。计划经济时代，政府权力覆盖了每一片土地和每一个人的社会活动，政府权力不可谓不大，然而整个社会却越来越僵化。改革开放以来，市场力量渗透到政府权力领地，为适应经济的发展，维护市场的活跃度，必然要求政府收缩权力的边界。政府有扩权的冲动，社会有分权的愿望。政府清楚地认识到自身能力是有限的，认识到社会运行有其自身的边界，全能管意味着管不全、管不好，出现了政府角色的错位、缺位和失位。然而，时至今日，政府虽然经过多次简政放权，社会力量的发育仍远未达到可以同政府平等治理社会的程度，限制政府权力无限延伸的能力尚待加强，中国社会“强政府-弱社会”的基本格局没有变。政府仍然需要继续从社会治理中归位，还权于社会，让社会力量兴起，从而可以弥补政府力量之不足。

政社协同互动并不是政在先社在后的政府主导协同互动，社会与政府的协调互动应建立在社会与政府地位对等的基础之上，社会需要拥有限制政府权力无限延伸的能力和手段，否则社会的协同就是一种被动的协同，政社良性互动也不具备现实生长的土壤。政社协同既要有法律法规的约束，也要满足社会领域的合法性要求。自中央提出创新社会治理以来，国家政策中出现了政社协同的制度安排，就会对政府行为产生影响，尤其是地方政府，选择以国家推动的制度方式治理社会，不仅有助于实现社会建设目标，还可以使政府获得更多的社会资源，从而找到回应民众诉求与执行上级命令的最佳结合点。唯有在制度合法性的基础上，政府才有动力动员体制外的各种资源并与体制内资源结合起来，共同推动社会治理的良性发展。