选择性支持与合作式发展：地方政府与社会组织互动行为模式分析

胡振光，李佩瑶

（山东师范大学 公共管理学院，山东 济南 250399）

公共服务是社区治理的重要内容，改革公共服务供给机制，推动公共服务社会化已经成为完善地方治理体系、创新地方治理能力的重要举措。当前的主流观点认为，地方政府、市场组织、社会组织等共同作为社区公共服务的主体，组成了社区多元服务主体结构；搭建多元主体参与社区公共事务的平台，才能为社区公共服务提供现实基础；形成多元主体协作共治的合作机制，才能提高社会力量参与公共服务的自愿性、积极性和主动性。上述观点的启示性意义在于，新形势下创新社区公共服务供给，是一项包含地方政府与社会组织协商合作的系统化工程，而不仅仅是地方政府自身提供服务的问题。实现社区公共服务供给结构从政府作为唯一主体转向地方政府与社会组织互动合作的转变，才能完善社区服务，实现社区良治。

由此本文关注的问题是：建构地方政府与社会组织合作的公共服务供给命题是不是对地方与社会组织合作“应然”状态的准确判断？目前社区公共服务供给结构的“实然”状态是怎样的？当前社区公共服务的“实然”状态与“应然”状态之间有着怎样的差异？这些差异背后，地方政府与社会组织各自有着怎样的行动选择，其内在机理为何？在理解和正视目前社区公共服务现实的基础上，达至社区良治乃至善治，有着怎样的选择可能？

一、研究现状

关于地方政府与社会组织的关系，从概念维度来看，研究者指出，不同于西方“国家—社会”二元分野的简单界定，中国的社会组织并非像西方那样源于社会并作为第三方力量出现和发展，而是有其自身的特殊性，对此一些学者总结出具有中国本土特征的如“官民二重性”“组织外形化”“行政吸纳社会”“利益契合”“依附式自主”“分类控制”等概念，丰富和深化了对本土社会组织发展特征、发展策略的把握和理解。

从关系维度来看，社会组织可以提供更为有效的资源与服务，弥补政府自身能力的不足，满足社区居民的多样需求。虽然政府与社会组织能够进行资源的互惠交换，但一些研究者指出目前政府与社会组织的关系并非平等的。社会组织在参与社区治理过程中，面临“政府—社会组织”以及“社会组织—社区”的双向嵌入关系［1］。亦有学者认为当前的社区社会组织被置于官民二重性的尴尬处境，造成诸多实际运行中的组织困境［2］。无论是政府与官办社团之间相对稳定的“利益契合”关系，还是政府与草根组织之间脆弱且带有偶然性的“权宜共生”，政府都是在权力格局中处于主导地位［3］。

从发展维度来看，通过契合地方政府的社区治理需求，社会组织在公共服务领域与地方政府合作，以获取发展所需的资源和空间［4］。社会组织之所以会形成这种发展策略，与政策环境、资源约束、制度规范以及价值取向等多重因素有关［5］。一是国家政策主要支持公共服务类的社会组织而限制公共表达类的社会组织，即对社会组织的“选择性支持”和“选择性限制”是共同存在的［6］；二是社会组织发展所需的资源仍主要从地方政府那里获得，政府通过资源实现对社会组织的治理；三是社会组织的发展既受制于国家政治规范，也要遵循市场经济规则，意味着其独立性和自主性受到影响；四是社会组织的发展受到内外双重价值导向的影响，内在的是组织自身的价值理念，外在的是地方政府的治理理念。

当前，社会组织已经成为公共服务的重要供给主体，社会组织在提供多样化、个性化服务方面具有更多优势。在成为地方公共服务主体的同时，社会组织也必然地参与到地方社区治理进程中，成为社区治理的重要主体。本文选取NH区作为案例，探讨地方政府与社会组织间的行动逻辑和策略，原因在于NH区位于粤港澳大湾区，一直是全国经济社会改革的先行先试的试验区，在基层治理和社会服务发展领域有很多探索，社会组织发展比较发达，在社会服务领域有很多创新性的理念和做法，例如党建引领社会组织发展的机制和做法不断完善，政府购买服务机制不断地创新，社工机构等社会组织在参与基层治理层面的能力不断增强，地方政府与社会组织的互动合作维度深度拓展。通过对NH区的观察，可以深入了解当前地方政府与社会组织互动的真实样态，为完善基层治理服务提供地方经验。

二、地方公共服务合作化供给下的社会组织治理

当前，社会公共服务需求愈加多元，公共治理变革成为浪潮，建设服务型政府成为重要目标。建设服务型政府的重要任务不仅仅是缩减政府机构、转移政府职能，更需要创新公共服务体制，通过支持社会组织参与公共服务提供，逐步建立起主体多元、服务高效、范围惠及全民的公共服务体系。社会组织在丰富公共服务的供给主体和供给方式方面的优势也已得到证明。

（一）政府购买公共服务与社会组织治理模式转变

社会组织的快速发展以及在公共服务领域的功能彰显，使得国家对于社会组织的作用日益重视，对社会组织的治理政策和治理方式也在调整改变。李培林认为“加强社会建设，需要对中国社会的组织架构进行合理调整，其关键在于发展非营利社会组织，增强第三部门的力量，最终建构起‘有效政府、有序市场、活力社会’的组织体系”［7］。随着政府对社会组织在众多公共领域如社会福利、公共教育等领域积极作用的认识深化，社会组织的发展环境日益优化，国家及地方也开始出台相关支持社会组织发展的政策，但当前问题主要在于政府以何种方式治理社会组织、给予社会组织怎样的成长空间。

公共服务社会化的实质在于实现政府与社会组织在公共服务供给领域的合作，通过采用市场方式，借助社会力量弥补政府公共服务的不足，进而提高公共服务质量和效率。从国家和地方关于社会组织的政策文本和舆论宣传可以看到，社会组织的发展空间也在不断拓展。除政策支持外，政府也正在通过实际行动推动社会组织发展。从地方发展实践来看，目前公共服务社会化的典型模式为政府购买公共服务，是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的公共服务供给方式［8］。这意味着政府与社会组织之间建立起了伙伴关系，成为新时代国家与社会互动的一个缩影。

（二）评级制：社会组织的技术化分类治理

社会组织“评级制”是政府部门对各类社会组织进行等级评估的制度，是当前政府对社会组织进行治理的重要手段和方式。从大背景来看，社会组织“评级制”是“技术治理”在社会组织治理领域的具象反映，是社会组织治理体制改革创新的重要尝试。NH区通过印发《NH区民政局关于社会组织评估实施暂行办法》，对辖区内的社会组织进行等级评估。评估体系由三级指标体系构成，每一级指标都有相应的赋分值。以民办社工机构的评估指标体系为例，一级指标6项，分为党的建设、规范运作、服务管理、财务审计、能力提升和社会评价六个模块，二级指标有17项，三级指标有57项，总分赋值为1000分。按照评分标准，评估得分951分以上，为5A级社会组织；评估得分901—950分，为4A级社会组织；评估得分801—900分，为3A级社会组织；评估得分701—800分，为2A级社会组织；评估得分700分以下，为1A级社会组织。社会组织评估结果有效期为三年，实行动态管理。在有效期内，获得3A（含3A级）以上的社会组织，可优先享受政府资助、职能委托和政府购买服务以及公益性捐赠税前扣除等优惠政策，以及开展评比、达标、表彰活动的资格。从NH区社会组织的评估办法和评估指标体系可以看到，地方政府对社会组织评估具有明显的规范性和导向性意义。其一，地方政府通过“评级制”实现了对社会组织的技术化、分类化管理，评估指标制定本身正是体现了地方政府治理社会组织的标准，体现了政府视角下理想社会组织应该具备的标准，政府通过此标准筛选出哪些社会组织合格、哪些社会组织不合格，从而可以甄别出能够有效承接公共服务的社会组织。其二，“评级制”具有明显的导向性作用。地方政府针对不同类别的社会组织制定了不同的评价指标体系，之所以会有不同，一方面是因为社会组织的结构类型多样，难以用一种标准对所有的社会组织进行评价；另一方面是因为地方政府对于不同社会组织功能作用及发展方向进行导向性安排，通过对一些特色性、导向性指标的设定，使得社会组织可以朝着政府期望的方向发展。其三，“评级制”作为社会组织的一种信誉证明记录，对于社会组织的发展具有重要影响。“评级制”与社会组织的信用信息相结合，将社会组织的发展置于政府和社会的监督之下，具有高等级和良好信用记录的社会组织才能得到政府和社会的认可与支持，而等级较低的社会组织则会被淘汰出局。

（三）项目制：地方政府的选择性资源支持

近年来，在治理领域，与“技术治理”趋势同步发展的是“项目治理”。作为一种治理方式，项目制逐渐演变为一种特定的上级政府向下级政府分配资源的方式，并且成为国家治理和贯彻政策任务的重要机制［9］。进一步的项目制运作方式已经超出政府组织体系内部，扩展延伸到众多领域，成为重要的社会治理机制。

当前，政府购买公共服务项目已经成为项目制社会组织治理的主要形式。从制度安排的角度来看，与传统的分配制或发包制相比，项目制的显著特点便是它的竞争性和选择性。地方政府作为项目的委托方将项目承包给社会组织，可以通过相应的制度设计（如竞争制、指定制、委派制）实现项目的选择性委托，从而通过对社会组织给予项目资源支持的方式实现对其治理。

为推动与社会组织的合作，NH区政府启动了“益动全城——家·NH”公益活动，向各类社会组织征集“家·NH”建设项目，并规定资助的项目领域为公益服务、环境建设、保障服务、文化体育类、和谐服务五大类。在地方政府部门看来，这种公共服务项目的政府资助形式，主要有以下作用：一是可以实现对公益服务类社会组织的培育。从当前的现实环境来看，社会组织尤其是公益服务类社会组织仅仅依靠自身和社会的力量难以成长起来，也即社会组织没有外力的帮助很难取得发展。政府通过公益项目评选资助的方式可以实现对公益类社会组织的培育。二是地方政府通过此举可以提升社会活力、营造良好社会氛围。地方政府通过项目制对社会组织进行资源支持，事实上形成了选择性的社会组织治理方式。其一，从NH区支持的公共服务项目来看，这些项目十分细化和具体，这种具体的服务项目将社会组织紧紧限定在“服务”功能上，事实上削弱了社会组织的利益表达功能。其二，从社会组织的必备条件和服务范围来看，NH区政府对于公共服务项目的资助，规定社会组织需要在广东省内登记注册，而服务范围和领域则严格限定在NH辖区内，这样一方面可以实现公共服务地域的本地化，另一方面也可以方便地方政府对进入服务范围的社会组织及其服务内容进行有效的“嵌入性过程监控”。其三，从社会组织的优先资助条件来看，政府对于承接服务的社会组织具有选择性，高等级、具有专业人才和丰富的资金资源成为证明社会组织服务能力的有效凭证，这与上文提到的“评级制”相呼应，都是地方政府治理社会组织的制度安排。

从NH区政府购买公共服务项目的实践来看，这些项目推动了基层公共服务的发展，表明了政府重视民生事业建设的态度，是政府治理基层社会的安排。“评级制”和“项目制”是新时代政府治理社会组织的主要模式，地方政府通过一系列的政策设置与制度安排，即使社会组织的发展符合政府职能转移和公共服务社会化趋势的需要，又实现了对社会组织功能发展的分化与选择性支持。这些制度安排是地方政府向社会组织进行资源转移，实现资源有限性和资源效用最大化之间有效结合的工具性安排，也体现着地方政府的发展意图和主导地位。

三、社会组织“借势崛起”的行动策略及发展路径

改革开放以来，社会自由开放度的增加为社会组织提供了成长土壤。社会组织在社会治理和公共服务领域的功能发挥，使得国家更加关注这一新生社会主体力量，通过发展公益服务类社会组织开展社会服务、解决社会问题成为许多地方政府的优先治理选择，并从政策、资源、制度等方面给予支持。在公共服务合作供给中，社会组织作为行动主体，其自身成长策略主要是围绕与政府的互动关系开展，这与中国社会组织先天成长及后天发展所需的资源主要由政府提供密切相关。

（一）内培外引：地方社会组织发展的制度安排

目前来看，我国的社会组织，无论是官方的、半官方的还是民间的，其成长过程中都难以摆脱对政府资源的倚重，需要依靠体制内和体制外的双重资源，具有明显的“双轨制”特征［10］。事实上，除全国性、系统性的官办社会组织主要依靠政府投入资源外，大多数地方社会组织是在政府的“体制扩容”［11］下得以萌生，因此社会组织发展更可以被看作是地方政府基于当地社会发展的一种制度性安排或功能性治理。从地方政府的角度出发，推动社会组织的发展主要与政府职能改革和供给公共服务的因素有关。

在NH区看来，社会组织具有“扎根基层、化解矛盾、涵盖公益、细化服务、有效稳定”等重要作用，可以“多样化、多层次提供社会公共产品和公共服务的运作模式，不断满足社区居民多元化的民生需求”。正是认识到社会组织的诸多功能和作用，所以NH区将培育和发展社会组织作为创新基层社会管理体制的重要组成部分，出台了《关于进一步培育和扶持社会组织的实施办法》，通过“内部培育、外部引入”的方式积极发展各类社会组织。

在NH区目前的社会组织发展格局中，公益服务类社会组织发展最为迅速。NH区关于推动社会组织发展的众多文件，都强调要着力构建发展有序、覆盖广泛、结构合理、作用明显的社会组织体系。可以看到，地方政府是有选择性地支持和发展社会组织，即主要支持那些能够承接政府公共职能，为社会提供服务的社会组织。在内部培育方面，NH区对区域内申请设立的社会组织，主要通过简化登记手续、降低注册资金、加快办理进程、实行奖励补助、建立孵化基地等举措促进区内社会组织的发展。地方政府支持和发展社会组织具有明显的倾向性和选择性，支持公益服务类社会组织而限制公共利益表达类社会组织，“选择性支持”和“选择性限制”［12］是同时存在的。

（二）主动合作：“外来进驻型”社会组织的发展策略及空间拓展

以社工机构发展为例，NH区最早的社会工作机构发展是从引进广州、深圳、香港等地的社工服务项目开始的。2007年，L村最早向广州仁爱社会服务中心购买4个社区服务项目；2008年，NH区民政部门在试点的基础上全面铺开居家养老服务；2010年，启创社会工作服务中心（启创社工）进驻NH区，成为当地第一家社会工作机构。之后进驻NH区的社工机构越来越多，截至2022年7月，NH区共有150个登记在册的公益慈善和社会服务类团体①佛山市NH区民政局：2022年7月NH区社会团体基本信息。，其中外来社工机构占有一定比例，这些社会组织推动了当地公共服务的发展与提升。

“外来进驻型”社工机构大多为广州、深圳等地成立时间较早的社工机构，经过几年的建设发展，其在机构宗旨、机构文化、机构组织建设、机构制度规范建设等方面已经发展得较为成熟完善。按照目前社会组织属地管理的规定，外地的社会组织进驻本地需要到当地的民政局注册登记，方能取得开展社会服务、获得政府购买项目的资格。进入NH区的外地社工机构都是通过本地注册的方式获得地方政府的承认和从业资格。同时这些机构与总部机构之间在机构设置、人员招聘、服务项目设置等方面保持着紧密联系。

1.发展路径：外来机构，本地注册。作为珠三角地区最早成立的社工机构之一，广州市启创社会工作服务中心（启创社工）主要开展青少年发展与社区支持、长者社区关怀、外来工子女服务、家庭综合服务、社区戒毒康复等。早在2010年，启创社工便在与其毗邻的FS市SD区注册成立分支社工机构——FS市SD区启创社会工作服务中心。此时，同属FS市的NH区，虽然已经开始了向外地机构购买社会服务的尝试，但是尚没有一家专业的社工机构。NH区民政局与广州启创社工取得了联系，表达了引入社工机构的想法，而启创社工也正有意拓展机构“版图”，因此双方一拍即合，就进驻NH区达成合作意愿。恰在此时，NH区GC街道开展“关爱GC”项目，新成立的“创益中心”社会综合服务体亟须社工机构参与运作，于是以此为契机正式将启创社工引入NH区，按照社会组织属地管理的规定，广州启创社工在NH区民政局注册成立了NH区启创社会工作服务中心。

2.发展策略：主动合作，利益契合。创益中心成立之初，为吸引社工机构前来入驻，NH区为社工机构提供了优惠的入驻条件：由创益中心提供办公场地和服务场所，象征性地收取一元的入驻费；办公设施及电脑由创益中心提供；水电等费用亦由创益中心承担。当然，创益中心在给予优惠条件的基础上也制定了NGO进场标准，入驻的社工机构需要满足以下条件：按照创益中心的管理规定，NH区启创社工受“关爱GC”建设督导委员会委托管理创益中心，这样形成了由GC街道作为委托方，提供场地物业支持；由“关爱基金”作为项目出资方，提供项目运作经费；启创社工作为项目的运营方，对创益中心进行管理运作。这种三方共建的模式区别于之前由政府出资、政府管理的社区服务中心，开启了“政府＋社会”合作的新模式，而启创社工的积极合作和主动的利益契合使其获得在NH区发展的先机。

3.项目获取：竞争性获得项目。虽然启创社工的进驻条件非常优惠，但是却需要通过竞争性项目的争取才能获得“关爱基金”的资助。“关爱基金”中有一部分是专门设立用于开展社区服务和扶持社区组织发展的专项基金，每年“关爱基金”都会根据街道发展的实际需要设立若干政府购买社会服务项目。对于项目的分配则是通过公开招标的形式，采取项目制发包，让社工机构通过竞标获得服务项目，这一方式目前逐渐扩展到整个NH区。从交易成本和服务效益的角度来看，竞争性项目的实施有助于降低交易成本和提高服务效益，有利于推动服务购买的公开化和市场化进程。

（三）温室成长：“本地内生型”社工机构的发展策略及空间拓展

相比较于“外来进驻型”社工机构，“本地内生型”社工机构是指由NH本地人士创立的，由原来的义工组织转变成专业的社工机构。与外来进驻的社工机构相比，本地内生具有先天发育不足的问题，由于自身能力的孱弱，地方政府的支持就显得尤为重要，因而其具有自己独特的发展环境与成长土壤。

1.发展路径：义工组织，培育转化。XQ镇的飞鸿社会工作服务中心（飞鸿社工）是NH区首家本土社工机构，在成立飞鸿社工之前，XQ镇政府和辖区社区已经有过购买社工服务、引进专业社工人员的经历，但由于地处NH区西部片区，XQ镇的经济社会发展水平相对落后，造成社工人员的薪资水平、生活环境等方面与东部片区相比缺乏竞争优势，从而导致社工人员队伍的稳定性较差，难以长时间、可持续地开展服务。在这种情形下，XQ镇政府决定发掘民间义工资源，培育本地社工机构，这也是地方政府推动社会组织发展和公共服务社会化的重要标志。

2.发展策略：政府扶持，“温室成长”。成立飞鸿社工之前，作为民间的草根组织，只是单纯地从事义工服务，没有自己固定的组织场地和办公设备。在这种情况下，基本上都是由XQ镇社工局和团委操办成立飞鸿社工的事情。由政府提供办公场所、办公设备，免场租，在人员、办公场地等配置妥当的情况下，飞鸿社工机构自身仍面临着两大问题：一是机构人员的专业身份问题。虽然工作人员都有多年义工从业经验，但是缺乏社工的专业理念和职业资格。二是机构的专业服务能力问题。机构虽然具有丰富的群众基础和服务经验，但缺乏实际项目操作经验。为解决这两方面的问题，XQ镇政府一方面联系社工专业高校老师对工作人员进行专业培训，督促他们考取社工职业资格证书，以便尽快持证上岗；另一方面引入深圳社工督导服务，由深圳资深的社工机构负责督导镇内社工项目推行，培育专职社工，以及发掘培训社工人才。同时让飞鸿社工人员到成熟的社工机构参观学习等。可以看到，从最初成立机构的想法，到提供办公场地及设备，帮助注册成立机构，再到机构成立后的人员培训和专业督导等方面，都是由政府一路支持和扶持，飞鸿社工像温室的花朵一样成长。

3.项目获取：指定性获得项目。在飞鸿社工成立仪式上，XQ社会工作局和飞鸿社会工作服务中心正式签订了第一份政府购买社会服务协议——一家亲家庭综合服务项目，这成为飞鸿社工正式投入运作的标志。从成立仪式上NH区团区委副书记的讲话来看，“作为本土培育的机构，政府将会优先将部分社会工作服务项目外包给飞鸿社工”，就体现了这种指定性获得项目的项目获取方式。实际上，在成立飞鸿社工的时候，XQ镇已经明确今后政府购买社会服务的项目将会主要依托于飞鸿社工，按照XQ镇下一步计划，将在未来几年时间增加社区服务经费，其中一部分通过政府购买社工服务的方式进行，为飞鸿社工的发展持续提供项目资源支持。

飞鸿社工这种指定性获得项目的方式是一种非竞争性购买的方式，即购买的主体之间虽然签订契约，但并非通过招标，而是通过指定、委托、协商等方式完成购买行为［13］。飞鸿社工之所以能够获得指定性项目，这与其同当地政府之间的特殊关系相关，指定性项目的获得并不是简单地依赖于竞争和控制交易成本的因素，也与地方的发展思维与路径依赖有关。

（四）两类机构的发展对比

“外来进驻型”和“本地内生型”两类社工机构是目前NH区社工机构的两种主要发展形式。作为地方社会组织，虽然它们组织性质和组织类型相同，但实践中却在组织建构路径、组织发展策略、服务项目获取等方面（见表1）有明显差异，具有不同的成长轨迹，形成了不同的发展模式。

表1 两类社工机构的发展对比表

从组织建构的路径来看，“外来进驻型”社工机构主要是通过分支机构的本地注册获得合法身份，进而为后来的发展奠定身份和组织基础。而在进一步的发展中，社工机构也是主动与政府合作，积极与地方政府的政策目标相契合。就现阶段的社工机构来说，它们的主要资源获得渠道是政府购买社工服务项目，也唯有依靠政府购买项目，主动契合地方政府的需求，社工机构才能生存和发展，才能获得政府的项目支持。就项目获取方式而言，“外来进驻型”社工机构主要通过参与竞标政府购买公共服务的方式获得项目，当前各地出台了不少政府购买服务项目的文件，其中在购买方式上以公开的项目制招标为主。这种方式在形式上规范了政府与社会组织之间的权责关系。

与“外来进驻型”社工机构的组织建构路径相比，“本地内生型”社工机构则是另一种建构路径——由义工组织培育转化而来，从而实现了自身的身份转换和组织再造，同样为后来的发展奠定基础。“义工转为社工”背后的因素，实际上类似于“组织外形化”，所谓组织外形化，就是组织形式与组织运作的形实分离，导致组织外形化的因素有合法性约束、资源获得、权力和控制问题等［14］。就飞鸿社工来看，当地政府之所以要将义工组织转为社工机构，并不是受到合法性的约束，而是受到合法性的激励，即飞鸿社工身份的转换使之实现了从一种合法性到另一种合法性的过渡，而后一种合法性更具成长性和符合制度环境要求，飞鸿社工能以更为正式的身份获得政府部门的资源。

四、“资源、规范、利益”叠合影响的地方政府与社会组织互动模式

作为社会领域的力量，两类社工机构在与政府表面的关系差异背后却有着同样的组织发展思路。无论是主动的利益契合，还是类组织外形化的组织再造，都契合地方政府的发展思路，其背后是权力资源支配和控制关系、复杂的制度规范、利益取向的交互作用。

（一）地方政府与社会组织的互动遵循资源约束下的支配—控制关系

资源依赖理论揭示资源背后的主要影响因素是权力，因此地方政府与社会组织的关系问题实际上是权力边界问题，进而这一权力边界指向社会组织的独立性问题。目前社会组织赖以生存的资源主要由政府提供，政府对社会组织依然有较强的干预力和控制力，这造成社会组织的独立性偏弱。除了拥有强制性权力，政府还具有“结构性权力”，主要是指在不直接干预的情况下，影响其他组织活动的能力［15］。这种权力制约往往会导致一个组织向其所在场域内更有权力的组织的预期从属，即社会组织倾向于实施它所认为的会获得政府或者其他权力组织认同，或者迎合某些权力组织偏好的政策，从而获得这些权力组织较为积极的回应，获取更多的资源和支持［16］。基于预期从属，社会组织在面对地方治理场域中唯一拥有结构性权力的地方政府时，会主动寻求合作。

（二）地方政府与社会组织的互动受制于复杂的制度规范

社会组织最为重要的两个特征即独立性和自主性，独立性是指社会组织的发展主要依靠自身资源，而自主性是指社会组织可以按照自己的价值和理想开展行动。在目前国内的制度环境下，不同制度规范间张力明显，社会组织的发展既受制于国家政治规范，也要遵循市场经济规则。更为复杂的是，很多时候政治规范和市场规则交合在一起，显性的制度规范和隐性的潜在规则共同罗织，在很大程度上会影响到社会组织的独立性和自主性。

（三）地方政府与社会组织的互动受到利益主体的价值取向影响

当前，社会组织的发展主要受到内外双重因素的影响，内源性因素包括组织理念、组织价值、组织结构、组织能力。外源性因素主要是政府的影响，政府的支持与否决定着社会组织能否发展壮大，而政府是否支持则主要取决于治理社会的整体需要、社会组织的服务功能，以及社会组织对政府利益的契合度。当然政府对于社会组织的这种发展安排“并非‘知识导向’的理性制度设计，而是基于治理经验‘实践性知识’的生长”［17］，是地方政府对新问题和新挑战的回应，在顺应社会形势的基础上为自身的合法性寻求新的支撑资源。从现实来看，社会组织的参与也在助推地方治理政策的调整和治理格局转变。

总体来看，地方政府与社会组织的互动合作集中在公共服务领域，地方政府的“结构性权力”与社会组织的合作式发展之间因果相关。地方政府与社会组织在公共服务领域的合作成为新时代社区治理的亮点。从地方政府的角度出发，推动社会组织的发展主要有两个方面的促成因素，即政府职能改革与供给公共服务，社会组织在承担部分公共职能和提供社会服务方面恰恰能满足政府的需求，因而公益服务类社会组织的发展最为迅速。实际上，对社会组织来说，地方政府的“选择性支持”和“选择性限制”是同时存在的。在此意义上，社会组织的发展被认为是地方政府基于当地社会发展的一种制度性安排或功能性治理。社会组织目前在迅速发展，但发展的独立性和活动的自主性受到较多限制，造成了其对拥有“结构性权力”的地方政府的预期从属，以便能够获得地方政府的认可和资源支持。虽然社会组织具有不同的成长路径和发展策略，但根本逻辑却是一致的，即契合地方政府的治理需要才能获得发展的空间和资源。

对此，进一步优化地方政府与社会组织的互动合作，需要明晰基层社区治理与公共服务的政治逻辑、行政逻辑、经济逻辑和生活逻辑，并寻求平衡点。在此基础上，要以“优势主导的权能重塑”为核心理念，为参与社区治理与服务的各主体协商共治提供法治化保障，对具体社区服务场域中的治理主体行动进行有效限定，保证社区服务资源的有效供给。