构建粮食安全法治保障体系：国际经验和推进路径

李文婧

（1.北京大学 经济学院，北京 100871；2.农业农村部 农村经济研究中心，北京 100034）

党的二十大报告提出“加快建设农业强国”，是着眼全面建设社会主义现代化国家大局作出的重大决策部署，明确了新时代新征程农业农村现代化的主攻方向［1］。粮食等农产品整体保障能力提升是加快建设农业强国的重点和难点所在，其能力提升程度决定了社会主义现代化农业强国的成色［2］。近年来，在地缘政治冲突、极端天气、新冠疫情的持续影响下，粮食减产和粮食禁运或限运导致全球粮食安全面临挑战。联合国粮农组织和世界粮食计划署发布的《2022全球粮食危机报告》指出，2021年全球多国粮食危机粮食严重不安全状况出现了令人震惊的恶化。2021年，由于冲突加剧、重大经济冲击和近年来一些最严重的极端天气事件，或这些因素的综合作用，53个国家或地区的近1.93亿人处于危机或更糟（IPC/CH阶段3或以上）或同等程度的危机或更糟（IPC/CH阶段3或以上）①参见《2022全球粮食危机报告》，https：//lib.icimod.org/record/35807.。为应对粮食安全危机，各国相继出台相关法律政策，围绕促进农业农村发展、技术创新、积极应对环境和气候变化、加强粮食国际贸易等加强本国法律政策对粮食安全的支撑作用，其中欧盟、日本的粮食安全法治保障体系具有鲜明的特点，为我国粮食安全法治保障体系的构建提供了重要的参考。

一、大国博弈背景下我国粮食安全国际风险分析

近年来，保护主义抬头、区域冲突不断、极端天气频发，全球粮食安全问题引发各界广泛关注和深刻担忧，根据联合国世界粮食计划署的预测，人类可能面临“二战后最大的粮食安全危机”。俄乌冲突以来，已有23个国家先后发布粮食出口限令，导致国际粮食市场紧张情绪蔓延、粮食价格大幅波动。随着大国间竞争加剧，粮食“武器化”趋势会更加凸显，我国粮食安全面临的国际风险也会更加严峻。

（一）粮食进口渠道受人掣肘

我国部分粮食品种对外依存度高，粮食进口供应链安全成为国家粮食安全的重要组成部分［3］。当前我国现有粮食进口通道面临着来源地区集中、供应链分布集中、运费大幅上涨、运输通道保障能力不足等显著约束。一是进口渠道单一，依赖程度较高。巴西和美国物流体系对我国大豆进口影响较大。大豆是我国进口最多的粮食品种，对外依存度极高，占总进口量的70%以上，且进口来源集中在巴西、美国等主产地。黑海地区是我国玉米和小麦进口的重要来源地，从乌克兰进口的玉米占我国玉米进口量的80%以上。俄罗斯和乌克兰60%以上的粮食是通过铁路运输至黑海沿岸的6个港口，这里出口的小麦占全球小麦贸易量的25%以上。二是我国粮食进口通道运力集中，潜在风险极大。我国现有粮食进口主要通过美洲—北太平洋、好望角/苏伊士—印度洋—南海、东南亚河陆运输、西伯利亚—新疆/东北亚以及西太平洋—南海等五条通道。其中通过前两条供应链进口的粮食占比合计高达70%，运力分布集中，风险较大，极端情况下如果没有替代方案，很容易被“卡脖子”，扼住粮食进口通道的喉咙。大豆进口的海运线路多数经由巴拿马运河和马六甲海峡，通过上述阻塞点的大豆分别占我国总进口量的30%和40%以上，这两个海运阻塞点必须给予重点关注。此外，苏伊士运河、马六甲海峡和巴拿马运河均为狭窄航道，容易受到大型航船搁浅等航运风险影响。例如，2016年伊斯坦布尔海峡被暂时关闭。与此同时，全球四大粮商（美国ADM、美国邦吉、美国嘉吉、法国路易达孚）控制了全球粮食贸易的75%～90%，掌握贸易粮的定价权。四大粮商近期的基础设施投资瞄准了当前的潜在阻塞点，通过对重要粮食出口国物流体系进资，加强粮食贸易控制权。国际粮商在南美洲、欧洲和澳大利亚等世界粮食主产区持续强化粮食收储和物流体系建设，通过操纵巨量的粮食流动牟取暴利。

（二）国际粮食供应链稳定性缺失

国际粮食供应链是指粮食需求方通过贸易从外部供应商获取粮食以满足进口需求，并将粮食运输给需求方的整个过程［4］。国际粮食供应链的稳定性受到诸多因素的影响，源自粮食供应链自身的风险主要有粮源风险和运输风险。粮源风险主要包括粮食减产风险、粮价波动风险、政策风险等风险，运输风险主要包括禁运风险、货损风险［5］等风险。与其他大宗商品相比，更多地受到各国国内政策的影响，本身表现出一定的脆弱性。近年来，受全球变暖和极端天气的影响，自然灾害和病虫害进入高发期，给全球粮食生产和国际粮食价格的稳定性带来严重威胁。一方面，经济下行和大国竞争背景下单边主义、保护主义抬头，扰乱国际粮食贸易秩序。加之粮食能源化、投机资本、汇率变动、原油价格上涨等非传统风险对国际粮食贸易的影响加深并与传统风险联动、累积叠加，国际粮价波动更加频繁，国际粮食供应链脆弱性更加凸显。国际粮食供应链韧性不足，一旦出现断点很长时间难以恢复，中国利用国际粮食市场的难度将会增大。另一方面，国际粮价大幅波动对国内粮价的传导效应影响国内粮食价格稳定。其中，大豆受国际价格的影响最为显著，过去十年的数据显示，国际大豆价格变动1%，国内价格将会随之变动0.924%；国际玉米和小麦价格1%，国内价格也相应发生0.632%和0.368%的波动［6］。国际市场上饲料粮价格的波动也将传导至国内畜产品市场，特别是多种饲料粮价格同时上涨的情况下对国内畜产品市场价格影响更加明显。

（三）国际粮食治理机制话语权缺失

全球粮食安全治理正处于动态发展过程中，总体上来看，粮食安全治理多边机制停滞不前，世界粮食安全委员会（CFS）与世贸组织（WTO）作为最重要的多边粮食治理平台，谈判进程和制度供给受到严重阻碍。区域性粮食安全治理平台涌现，虽然在区域粮食安全保障机制构建方面取得了一定的进展，但缺乏综合协调合作的治理机制［7］，一定程度上会加速全球粮食安全治理的割据，影响多边机制治理效果。中国在全球粮食治理机制中的制度供给能力不足，在已有平台和机制中的话语权较弱，现有规则中部分条款在形式上是平等的，但在实质上并不平等，中国在这样的全球治理机制下经常遭受不公平的对待。例如，《农业协议》对于补贴规则采取了看似合理的黄箱、绿箱、蓝箱三分法，但一方面绿箱补贴实施成本较高，实践中发达国家更有实力实施绿箱补贴。另一方面黄箱确立以1986—1988年作为国内支持综合支持总量（AMS）缩减的基期，发达国家数值远远高于发展中国家。又如2020年新冠疫情蔓延，部分国家援引WTO国家安全例外条款（GATT第二十一条），以期对来自中国的农产品实施贸易歧视政策和贸易限制措施。若我国在全球粮食治理机制中持续处在不利地位，将会直接影响我国利用国际粮食市场构建国内国际双重保障机制的效率。

（四）美国“粮食霸权”趋势愈发明显

20世纪70年代以来，历次粮食危机的发生，都有美国粮食霸权的身影。美国粮食霸权，通过美国财政部、美联储与美国跨国农业、化工巨头以及金融集团的完美配合，获得对全球粮食市场的绝对控制力。借此成为美国向外转嫁危机，谋求政治、经济利益，并进一步巩固美元霸权的重要渠道。近年来，美国更加强化粮食作为大国博弈重大的筹码作用，主要在以下几方面强化粮食霸权。一是粮食战略能源化。粮食卡特尔打着生态和绿色发展保护的旗号，鼓动欧洲和美国政府开展“生物燃料革命”。2000年以来，随着石油价格一路上行，美国、巴西和欧盟等，为了摆脱对石油的依赖，开始推进生物燃料计划，各国各地区纷纷立法，要求在汽油和柴油中添加生物燃料，通过减免税费、提供财政补贴、发放贷款等方式进行政策支持。美国利用玉米生产生物燃料，将原本用于饲养牲畜、直接食用的玉米，转化为工业用途，造成工业争粮的现象，极大地影响世界粮食安全，甚至直接引发了粮食危机。例如2007年，在美国通过以补贴用作燃料的玉米种植的法案后一年粮食危机即发生，而生物燃料是引发这场危机的重要因素。二是粮食金融化。20世纪90年代以前，美国农产品期货主要用于商业套期保值，对非商业参与者交易施加限制。进入90年代后，美国商品期货交易委员会（CFTC）开始转向自由放任政策，首次允许免除农产品投机交易限制。2005年，CFTC扩大了在期货市场上购买或出售的小麦、玉米、燕麦和大豆数量的交易限制。同时，美国政府还通过为农户提供保费收入补贴等形式，鼓励农户使用农业保险。1996年，成立农业保险管理机构，用于管理农业保险的补贴资金。2014年，美国又通过立法，提高农民保险费用以及农作物保险公司补贴。在这一过程中，大量保险金融资本进入农产品期货市场，加大农产品价格的波动，加深美国金融资本和粮价的关系。许多大型交易公司都有自己的金融投资部门。例如“ABCD”四大粮商中的美国粮商嘉吉、邦吉和ADM公司，它们既是投资产品的卖家，也是农业资产的买家，能够运用巨大的议价能力与生产商谈判价格，并利用它们的市场知识从金融交易中获得高回报。联合国贸易和发展会议曾表示，对农产品市场的金融投资推高了食品价格并使其更加波动。三是利用国际贸易规则控制粮食生产和贸易。美国将国际贸易规则作为其实现世界粮食霸权的新武器，打着贸易自由化的幌子打开国家间的各种贸易壁垒，从而控制世界粮食生产和贸易。在自由贸易体系之下，墨西哥、中国等多个国家陆续对美国开放市场。1994年，北美自由贸易协定实施，美国、墨西哥、加拿大之间的农产品、纺织品、汽车等关税逐步取消，这为美国玉米进军墨西哥市场开放大门。当时来自美国的进口玉米价格仅为墨西哥国内保护价格的一半，巨大的价格差异下，农民只能陷入破产境地［8］。1996年，我国主动开放大豆市场，对大豆进口实行配额管理，配额内关税为3%，配额外关税为114%；2001年，我国正式取消大豆进口配额，关税税率为3%。自1996年之后，我国由大豆净出口国变为净进口国，2003年，我国取代欧盟成为世界第一大豆进口国，2021年我国有85%大豆消费依赖进口，这些都是美国“粮食霸权”的产物。大国竞争进入更加白热化阶段，美国将会不遗余力巩固和强化自己的“粮食霸权”。因此，保障国家粮食安全必须摆在更重要的位置上。四是通过“基因革命”，冲破各国粮食安全底线。早在20世纪80年代末，美国开始筹备发起转基因粮食作物的“基因革命”，进一步击垮各国粮食安全防线，成为美国粮食霸权的核心。转基因种子是具有“基因使用限制技术”的专利种子，配合固定的除草剂使用，可以有效控制杂草生长。但由于种子和农药技术被美国少数公司垄断，并且需要支付所谓的“技术使用许可费”，且美国在转基因种子中嵌入“终结者”技术和“背叛者”技术，这使得不仅转基因种植国的农业生产更加依赖美国，美国也持续获得高额的垄断利润。阿根廷是美国转基因项目的最早实施地，其在“技术革新”的幌子下失去了粮食自给能力，最终造成本国农业经济受制于美国权势集团。在转基因种子入侵之前，阿根廷农业具有多样性，素有“世界粮仓与肉库”之称，农产品自给自足，还能产生大量剩余。但20世纪80年代，阿根廷债务危机发生，洛克菲勒家族介入阿根廷政府，开始影响其经济政策，强制推进私有化，取消国家保护性壁垒，并成功改造阿根廷农业，将原本经济效益很好的传统农业转变为针对全球出口的单一型农业。而在这种农业发展方式下，农民失去了自我保护和生存的能力，贫困人口大幅提升。

二、欧盟粮食安全法治保障体系：守住“粮食主权”

欧盟的粮食安全战略经历了明显的由外向内的转变过程，强调维护“粮食主权”。第二次世界大战前，欧洲主要依靠殖民地或者附属国以及完善的物流运输体系低价进口农产品，欧洲本土农业发展水平较低。第二次世界大战后，殖民体系瓦解，欧洲各国开始依赖国际贸易大量进口粮食。为摆脱长期进口依赖，欧洲共同体（2009年改为欧盟）通过制定《共同农业政策》（CAP）对成员国农业进行统一管理，并通过实施提高粮食产能、确保粮食供应的组合措施，提高了粮食自给率，实现了区域内粮食从依赖进口到自由出口的转变。受新冠疫情和俄乌冲突的影响，为应对粮食安全和粮食供给的长期不确定性，欧盟先后出台《从农场到餐桌战略》和《2030生物多样性战略》，通过了新的《共同农业政策》（2013—2017年），形成了以增强韧性作为核心目标的粮食安全保障体系，并将维护生物多样性视为农业与粮食体系长期稳定的自然基础。欧盟构建的全新粮食安全法治保障体系是全方位、宽领域的，将强化欧盟在全球农业与粮食法治体系中的战略引领地位。

（一）直接补贴保障粮食生产

新冠疫情和俄乌冲突等突发事件造成全球大宗商品价格进一步飙升，粮食、能源和化肥等一度出现供应短缺，欧盟粮食市场紧张情绪频发。为保障粮食供应链有效运转，欧盟将增加粮食生产视为当务之急，出台多项短期和中期措施，以期在最短时间内解决粮食生产和供给能力问题，包括向农民和农村地区直接提供信贷、现金支持、国家援助等措施，例如欧盟国家为国内农业生产者直接提供不超过5000欧元的现金支持、为中小企业提供不超过50000欧元的现金支持。此外，欧委会还提出了总额5亿欧元的一揽子农业支持计划，首次动用危机储备基金以支持受战争影响最严重的乌克兰农民。

（二）增强粮食体系韧性

欧盟粮食安全法治保障体系的核心是增强粮食体系的韧性，以此为目标提出了粮食安全战略的四大支柱［9］。一是促进农村和农民发展。欧盟认为，农民是农村最核心的主体，农民群体年轻化是提升欧盟农业竞争力的重要手段。新的共同农业政策进一步提高对农民与农村的支持，为年轻人进入农业提供更多便利，如专业技术指导和灵活的继承和税收制度。二是促进农业技术创新，充分利用大数据、物联网等信息技术手段提高农业生产率和竞争力。三是积极应对环境气候变化和极端天气对粮食安全带来的挑战。四是推动国际贸易自由化改善本地和全世界的粮食安全。

（三）强调生物多样性保护的基础地位

农业是对欧洲自然生态系统威胁最大的产业，21%的生态系统威胁来自农业［10］。欧盟认为，生物多样性是农业发展的自然基础，生物多样性减少和丧失将导致欧洲农业发生系统性风险。目前遇到的问题或许可以通过财政和金融支持以及供应链效率提升部分缓解，但是从长远来看，维护生物多样性才是农业和粮食政策体系的自然基础和政策重点。据此，欧盟实施了《2030生物多样性战略》，旨在通过有步骤地恢复陆地、海洋生态系统，实现生态系统的可持续利用，成为构建粮食安全保障体系的自然资本。《2030生物多样性战略》最重要的目标是自然恢复，即通过完善相关法律框架，恢复生物多样性系统，增加森林覆盖面积，着力修复海洋生物多样性系统，同时增加城市绿化面积，减少城市空气、淡水和土壤污染，最终在欧盟范围内重构有利于粮食生产的陆地和海洋生态系统。总之，当下欧盟的粮食安全保障体系兼顾效率和可持续性，通过近期战略和长期战略的互动共同发力粮食安全法治保障体系的建设。其中，近期战略聚焦应急，旨在增加粮食产量、提高粮食自给率，长期战略关注稳定，更为关注增强粮食体系韧性及恢复与维护生物多样性。近期战略与远景战略有机结合和相互作用将最大限度发挥保障粮食安全的作用，并将成为国际粮食安全法律体系的重要风向标。

三、日本粮食安全法治保障体系：国内国际双重机制

受制于生产要素持续流失、供给能力下降等因素，粮食安全保障成为日本国内政策的重中之重。近年来，日本对粮食安全保护实现了由防御性保护到进攻性支持转变，并且以此为基础构建了提升农业竞争力的政策体系［11］。综观日本粮食安全的政策体系，具有以下突出特征。

（一）粮食安全法治保障“二层结构”

日本政府一贯重视对本国农业和粮食安全的法治保障，已形成以2020年《粮食、农业、农村基本法》为基本法，粮食安全涉及各环节各领域专项立法为补充，各项法律之间及法律内部规范协调的粮食安全法治保障体系（见表1）。作为基本法，《粮食、农业、农村基本法》为日本国家粮食安全法治保障进行全局谋划和全面保障，各专项立法对粮食安全所涉及的具体领域和具体问题作出规定与协调，以避免出现“合成谬误”。

表1 日本2020年《食物、农业、农村基本计划》和专项立法

（二）确保稻米的绝对安全

稻米在日本粮食安全体系中占有极端重要的地位，是名副其实的“国米”和“政治米”［12］。日本国土面积小，人口密度大，受制于客观条件，日本粮食总体自给率无法达到较高水平。数据显示，2021年日本总体粮食自给率相比2020年上升1%，为38%（9年内上下浮动不超过5%）。日本政府采取抓主抓重的策略，将稻米自给作为其保障粮食安全的第一优先序，在法治保障体系中给予重点倾斜。日本2015年《食物、农业、农村基本计划》修订时将2025年大米自给率的目标提升至99%。在2020年的《食物、农业、农村基本计划》修订中，日本进一步将该指标提升至101.1%。除此之外，日本还制定了保障稻米安全的相关专项立法。《稳定主要粮食供需和价格法》确定稻米和小麦为主要粮食（重要农产品），给予重点保护。《稻米新用途使用促进法》和《记录稻米交易等信息和传达产地信息法》等，也从不同角度最大化稻米自给率，确保国内稻米供应绝对安全。因此，虽然长期以来日本主要通过进口保障其粮食安全，谷物自给率不高，但是2020年日本的稻米的自给率却高达100%，实现了稻米绝对安全。

（三）充分利用国外资源保障国家粮食安全

受制于国内自然禀赋的限制，日本积极利用国外资源维护本国粮食安全，特别是充分利用国外的耕地资源。《粮食、农业、农村基本法》规定增加国内农业生产的基础上，以适当比例配置进口量和储备量，逐渐形成以保障核心粮食国内供应稳定为前提，同时积极利用国外资源、稳定粮食国际供应的粮食安全保障体系。一是构建多元化粮食进口渠道。为了避免粮食进口过度依赖个别国家，日本与众多国家签订了长期粮食进口协议，并通过向发展中国家提供资金、技术和管理支持等，合作生产日本所需的农产品。目前，日本农产品进口来源国已经扩展到208个国家和地区，粮食进口渠道多元化优势进一步凸显。二是建立海外粮食供应链。日本在考虑粮食安全保障策略时，并不仅限于日本本土耕地面积，也注重利用海外耕地资源。据统计，日本有60%的粮食供给①按照热量计算。是利用海外土地生产出来的，其面积超过日本国内领土面积的170%。日本国外土地资源利用模式经历了从“海外屯田”到“多元化组合投资”的多个阶段。早期日本对外农业投资主要以直接收购或租赁海外土地或农场的模式开展，逐渐将海外投资及农场扩展到东南亚和中国，并逐渐规模化、常态化，但因涉嫌直接掠夺他国耕地而备受争议。20世纪末，日本开始弱化“海外屯田”模式，采用联营、订单生产、建设仓储、物流等基础设施模式间接控制外国土地资源。与此同时，日本越来越重视国际舆论对其海外农业投资行为的支持。日本政府对外提倡“负责任的农业投资”原则，参与《负责任的农业投资原则》等国际涉农投资规范的起草，以期能改变国际社会对其早年前“海外屯田”战略的负面评价，这些行为逐渐获得了国际社会的认可和支持［13］。在这过程中，日本政府在对外农业投资中的所扮演的角色也由直接参与向辅助支持转变，鼓励日本企业加大海外农业生产、仓储、物流等各环节的投资，逐渐演化成为“官民一体”的农业海外投资模式。例如2009年，日本三井公司在巴西购置了10万公顷耕地种植大豆，相当于日本可耕种耕地面积的2%。三是积极参与国际粮食治理。在多边层面，WTO是国际粮食治理的重要平台之一。粮食安全问题是WTO项下重要的非贸易关注问题（non-trade concerns）②非贸易关注是指不符合WTO自由贸易的基本原则，但因为涉及国民、国家和世界的多方面社会福利需要特殊考虑的问题，例如农业多功能性、粮食安全、动物福利和知识产权等。。日本参与WTO多边谈判时，对减少农业保护问题始终持消极态度。随着WTO多边贸易谈判中农业议题框架的建立，日本开始在WTO积极参与农业谈判，日本强调农业多种功能和对国内粮食安全的关注，提出粮食国际贸易最优先考虑的应该是粮食供给的安全性，而不是贸易的自由性。在双边和区域层面，日本在缔结双边或区域经济伙伴关系协定和自由贸易协定（EPA/FTA）时，在各种加强国际合作项下都蕴含了保障国内粮食安全的考虑。例如，在与粮食主要进口来源国的EPA/FTA中，为保障粮食进口渠道的畅通，设置了双方应努力不采取禁止出口措施的条款。

四、我国粮食安全保障法治体系的构建

大国竞争背景下，我国粮食安全问题面临更多挑战，利用国际市场和资源的难度不断加大。构建粮食安全法治保障体系是国际通行做法，也是我国粮食安全战略的必然要求和全面推进依法治国的题中应有之义，将成为我国深度参与全球粮食治理规则制定的基础。全面检视我国粮食安全相关立法可以发现，涉及粮食安全的内容散见于《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国国家安全法》等法律中，粮食生产、加工、流通、储备、消费各领域均有相关的法律或行政法规予以规范。地方层面，广东、贵州等多省根据地方实践和情况先后出台保障粮食安全地方性法规。由于粮食安全领域基本法缺失、立法分散、部分法律法规层级不够、衔接不畅的问题较为突出，地方性法规立法尚处于起步阶段。我国应在充分借鉴国外经验的基础上，明确我国粮食安全法治保障的战略定位，加快我国粮食安全法治保障体系的构建进程。

（一）明确战略定位

党的二十大报告重点强调统筹发展和安全在全面推进中国式现代化中的战略地位，并首次在报告中将“国家安全”作为一个独立的部分，强调要推进国家安全体系和能力现代化，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全等。粮食是生存之基、百价之基，粮食安全问题不仅事关农业产业发展，更事关国家总体安全，其不仅是一个经济问题，更是一个政治问题，不仅需要考虑国内粮食生产等各环节的问题，更需要考虑国际环境和国际粮食供应链对我国粮食安全的影响。一是坚持总体国家安全观。总体国家安全观是集政治安全、国土安全等于一体的国家安全体系。将粮食安全纳入总体国家安全观的范畴，是我们党的理论与实践创新的重要成果之一。粮食安全法治体系建设应当站在总体国家安全观的大局下，坚持系统思维，统筹规划粮食安全的战略布局。二是坚持农民主体地位。民不贱农，则国安不殆。保障国家粮食安全，坚持农民主体地位是关键。粮食安全法治保障体系建设应突出农民主体地位，把保障农民利益放在重要位置，其核心是保障农民的财产权益和提供农民种粮积极性。综合实施补贴、奖励、金融等一揽子政策措施，创新经营方式，优化实施种粮收入补贴政策，强化金融保险政策支持，实现农业发展、粮食增产和农民增收协调发展。三是坚持新发展理念。加大科技创新的支撑能力，深化农业科技体制改革，强化企业创新主体地位，推动农业高质量发展，着力提高粮食综合产能，提升粮食产业链供应链现代化水平。协调好政府与市场、中央与地方、生产者与消费者、主产区与主销区之间的关系，充分保障各方主体的利益。强化生态环境、生物多样性保护，推动粮食产业绿色、可持续发展。四是利用好国内国际两个市场、两种资源。既要立足国内，做好制度规划和顶层设计，保障国内粮食的生产和供给，又要放眼国外，时刻观察国际动向，研判国际环境、国际贸易规则等变化给国内粮食安全带来的负面影响。同时主动作为，积极参与全球粮食治理，提高我国在全球粮食规则制定中的话语权，在保障我国粮食安全的同时，维护世界粮食安全。因此，粮食安全法治保障不能仅从国内层面出发，更需要放在大国竞争的背景下去思考，充分考虑其重要的战略意义。

（二）粮食安全法治保障的国内战略

1. 尽快出台粮食安全保障法。粮食安全保障法是我国保障粮食安全的基本法，是我国粮食安全法治保障体系建设的重要一环。需要在以下几个方面进行综合发力：一是加强粮食安全供应链韧性。通过农田基础设施投资与建设、农业技术研发、农业信息平台搭建与互联、农业信贷与灾害保险等全环节创新，提高我国粮食生产能力和供给效率。二是确定粮食安全保障优先序。保障国内粮食稳产保供，尤其是口粮绝对安全，是粮食安全法治保障的核心内容。可借鉴日本保主粮的经验，综合考虑可替代性、进口集中情况、比较优势等因素，确立粮食保障优先序。目前我国大豆进口依赖已成必然，玉米进口也在所难免。现阶段我国应当将确保稻米和小麦基本自给作为国家粮食安全保障的第一优先序，制定专项法律法规。与此同时，努力降低玉米和油料作物的进口依赖。三是构建国家粮食安全预警体系。借助大数据手段，对可能影响国家粮食安全的因素进行实时评估和预测，并及时作出反应和预案。《中华人民共和国农业法》规定了国家建立粮食安全预警制度，采取措施保障粮食供给，但是对于预警制度则缺乏具象构造。粮食安全保障法需要着眼于指标、主体、程序、责任等维度，对粮食安全预警体系予以完善。

2. 加强粮食安全保障法律制度体系化建设。粮食安全法治保障体系的构建不能单纯依靠出台粮食安全保障法，而应当以粮食安全保障法为依托，搭建粮食安全法治保障体系的“四梁八柱”，进行体系化的制度安排。粮食安全法治保障体系需要保障生产、加工、流通、储备、消费等多环节的畅通运行，考虑政府与市场、中央与地方、国际与国内等多层面之间的互动关系，平衡协调粮食生产者与消费者之间的关系，以及主产区与主销区之间多主体之间的合法利益。因此，我国粮食安全保障法治体系建设需要充分发挥政府的主导作用，优化中央与地方的权责配置，加强政府与市场协同共治，平衡多元主体的利益诉求，建立激励和保障机制。同时，要关注国际规则的变化对我国粮食安全相关政策空间的影响，及时作出更新和调整，以期在满足国际规则框架下争取最大利益。

（三）粮食安全法治保障的国际战略

全球粮食国际规则的重心正从“边境前”深入到“边境后”，因此，国内法与国际法的双向互动将更加深入。规则博弈的主要方向已由传统的降低关税、扩大市场准入等边境措施逐渐转向国内规制、环境可持续、知识产权、人权保护等，这些规则更深入地嵌进全球粮食安全治理的规则体系。“边境后”领域各方观点差异巨大，规则博弈的复杂性上升，规则主导权之争日益激烈，涉及我国国家安全的各个方面。这个意义上，国内法和国际法的互动涉及的范围更广、层次更加深入。因此，提升我国在全球粮食安全治理机制的话语权，特别是议题设定和规则制定的能力，通过国内粮食安全法治保障体系建设向外传导，不仅为我国更加深入地参与粮食安全治理规则制定拓展空间，更是维护我国其他领域法治安全的重要途径。

1. 稳定粮食进口。一是开辟多元化进口渠道。在维持现有粮食渠道的基础上，积极拓展多元化增加粮食进口渠道，打造更加多元、更加紧密的粮食贸易伙伴关系，分散由于单一进口渠道造成的供给缺口和粮价飙升风险。二是优化进口比例。建立进出有序、敏捷灵活的进出口调节机制，坚持应保尽保的原则，避免短时间内大量进口对我国国内粮食市场造成严重冲击，时刻警惕类似大豆产业沦陷的风险发生。

2. 实施海外农业投资战略。我国资源禀赋有限，仅利用国内资源保障所有品种自给难度较大，实施海外农业投资战略能一定程度上缓解这一压力。但目前我国利用国际资源保障粮食安全的能力较弱，国家层面的统筹规划尚不清晰，配套支持政策较少。大部分企业涉外风险管理能力较弱、涉外人才欠缺、跨国经营能力不足、对国外法治环境评估不充分，我国海外农业投资未能形成规模和体系。为此，我国应当加强农业对外投资战略顶层设计和系统谋划，利用中国双边投资协定（BITs）升级契机，将深化农业领域投资与合作纳入其中，为涉农企业海外利益保障提供有效的法律支持。鼓励中国企业“走出去”，鼓励支持企业通过联合经营、订单生产、并购等模式直接对外投资，扶持国内优质涉农企业涉足全球粮食供应链关键环节，整合国内国际两种资源，建立海外粮食供应链体系。同时，由于农业对外投资发生的国家大多是投资环境较差的国家，在这些国家面临的政府违约等风险较大，因此加强农业海外投资风险防范具有重要的意义。综观全球，涉农投资争端时有发生，且近年来呈现出不断增多的趋势，需要加快研究进程，为中国企业“走出去”提供法律支撑。

3. 积极参与全球粮食安全治理。在全球粮食安全治理领域，国际社会虽一致认为粮食安全需要多边规则和机制来进行规制，但是目前对于国际粮食安全治理的具体渠道、方式、内容尚未达成一致。各方正在寻求有效的多边机制，推动全球粮食安全治理机制向前发展。粮食安全是习近平总书记在第76届联合国大会一般性辩论时提出的“全球发展倡议”中八大重要合作领域之一。强调通过国际合作确保全球粮食安全，让世界人民摆脱饥饿，推动更多的国家和地区提升农业可持续生产能力，最终实现共同繁荣。面对全球粮食安全治理机制亟待变革，中国可以通过以下路径参与全球粮食安全治理体系建设：一是在多边层面，积极推进联合国、G20、WTO等多边平台关切粮食安全问题，以我国粮食安全法治体系为蓝本提出参与南北和南南粮食安全治理合作的提案，提升我国在国际粮食治理中的话语权，避免由于粮食贸易问题政治化对我国和国际粮食供给造成冲击。二是充分利用现有双边或区域机制，利用双边或区域共识打造包容性粮食安全治理平台。例如，在中国—东盟合作、“一带一路”合作中加入粮食安全合作议题，建立区域粮食安全治理机制，并逐步扩大粮食安全合作范围。三是打破世界范围内粮食生产、流通的信息壁垒，建立全球粮食安全预警机制，防止粮食安全风险在全球范围内引发“蝴蝶效应”。中国和广大发展中国家亟须积极推进农业知识数据中心建设，强化粮食安全保障能力。