市域产教联合体建设:内涵、价值与行动方略

韩连权 ,徐高明

(1.杭州师范大学 经亨颐教育学院,杭州 311121;2.常州工程职业技术学院 党委宣传部,江苏 常州 213164;3.常州大学 高等教育研究院,江苏 常州 213164)

2022年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》(以下简称《意见》),强调市域产教联合体(简称“产教联合体”)要兼具人才培养、创新创业、促进产业经济高质量发展等功能,旨在通过产教联合体来解决当下职业教育产教融合中存在的融而不合、合而不作等问题。事实上,职业教育早就以建立产教联盟、职业教育集团等为抓手,尝试突破产教融合困境。但由于产教联盟、职业教育集团等是由共建单位因契约精神而形成的松散型联合组织,内部成员之间组织认同弱化,因此此类探索面临种种现实困境。为着力破解这些问题,产教联合体应运而生。作为一种新型制度设计,产教联合体不仅可以推动职业教育与产业转型有效衔接,还能促进职业教育与行业发展和区域发展实现共生共荣,因此建设产教联合体显得尤为重要。聚焦实践,产教联合体的内涵特征是什么?可能的功能定位有哪些?如何运行来推动深化产教融合?上述核心问题亟须进行讨论。

一、多维画像:产教联合体的学理解析

(一)产教联合体的学理定义

很长一段时间内,学术界一直把职业教育集团界定为产教联合体[1]。但事实上,职业教育集团和产教联合体是两种不同的集团组织,遵循不同的规则体系,彼此有着明显的区别。首先,就职责而言,职业教育集团作为多主体共建的联盟组织,其主要职责是推动职业教育高质量发展,增强职业教育服务产业发展能力。而产教联合体则以推动各类教育要素、产业要素和科技创新要素开放重组、融合汇聚为主要使命,意在赋能区域产教融合向纵深良性发展。其次,就牵头单位构成而言,职业教育集团依赖职业院校和龙头企业两个基本主体,科研机构、第三方组织、产业园区等主体的支撑相对匮乏。产教联合体强调要发挥产业园区的产业聚合作用,要求以产业园区为基础开展建设。政府作为政策调控和制度供给的重要主体[2],在其中要发挥统筹管理作用,为产教联合体的运行提供坚实保障。最后,就发展目标而言,职业教育集团旨在推动教育链与产业链“双链融合”,而产教联合体从价值上谋求教育链、人才链与产业链、创新链“四链融合”,并试图将其势能优势转化为赋能技术技能人才培养、培育高能级产业集群、推动经济高质量发展的新动能。

为深入探讨产教联合体的概念内涵,本研究从共生理论、交易成本理论、系统协同理论出发,剖析产教联合体的本质。首先,共生理论认为,政府、高校、企业等作为共生主体在产教融合中发挥主体作用,彼此通过互补优势而形成新的共生力量,推动知识、技术、管理等要素在不同共生单元之间自由流动,进而推动产教融合持续深化[3]。新制度经济学认为,任何制度设计均存在成本。因此,产教联合体作为一种促进资源共享、实现优势互补的产教融合制度设计,不可避免地存在制度性交易成本。在此基础上,依据威廉姆森的交易成本理论可知,产教联合体的构建与运行包括风险、成本、产权等经济学要素,受政府、学校、企业等不同主体的产品属性影响,产教联合体多主体在不同利益诉求引导下难免陷入集体主义困境。系统协同理论下,产教联合体作为一个完整的系统,追求的是一种具有强大生命力的共生合作关系,而协同是一种集体行为,会推动不同主体形成同步一致的联合作用,可以推动产教联合体的不同主体在协同合作支配下有序运行,从而提高产教联合体实际运行成效。基于以上学理分析可知,产教联合体指在设区的市或拥有立法权的地级行政区(地级市、自治州、盟)所辖空间范围内,以政府为制定和推进主体,以某个产业园区为依托载体,统筹区域职业院校、行业企业、研发机构、社会组织(如金融机构、服务机构)等不同合作主体,以紧密契约为纽带而形成的一种产教融合新型组织形态。由此,产教联合体旨在通过集聚知识、资金、技术等要素,推动其与区域经济社会高质量发展之间实现多模态融合。

(二)产教联合体的基本特征

其一,系统开放性。开放性是产教联合体的首要特征。具体而言,产教联合体的开放性主要表现在两个方面:一方面,产教联合体自身资源要素面向内部开放共享;另一方面,产教联合体实际运营时必然要与政府部门、行业协会、社会组织等建立联系。因此,产教联合体应树立协同发展的理念,主动激发利益相关者参与产教联合体建设的动力和积极性,降低制度性交易成本,继而实现各利益相关者合作效益的显著提升。

其二,多元共生性。在产教联合体中,共生性特征集中表现在以下三个方面。首先,产教联合体与成员之间相互依存。产教联合体共生系统中的共生单元,彼此之间不可或缺,并将技术、知识等融入产教联合体,构成产教联合体的共生环境。其次,产教联合体成员之间相互合作。合作是共生现象的本质特征之一[4],通过内部成员之间的合作,产教联合体可以加速多主体政策、资金、技术等要素利用,更好地消融成员之间的边界,形成更加稳固的产教命运共同体。最后,基于价值认同和内在认可,产教联合体承担诸如人才培养、产业培育、创新创业等职责,必然会创造互惠共赢的共生效益,成员之间共生关系也随之增强,推动产教联合体的共生系统向更高水平发展。

其三,供给服务性。国家提出创设集教育、经济、科技、人才等于一体的产教联合体,力求通过知识、技术、人力资本等形成共生关系来为支撑产业高质量发展提供助益。未来,产教联合体应以赋能“产教”发展为价值指向,这就要求其将运营理念融入服务赋能的思维路径。从内部治理理念来看,产教联合体运营过程应紧紧围绕服务产业,通过不同主体的互补互融、共生共荣达到赋能“产教”发展之目的。从服务供给来看,产教联合体以承担教育、经济等公共服务为旨归,通过为内部共生单元提供合适的共生环境,既服务职业教育人才培养,又实质性支撑产业转型升级。

(三)产教联合体的功能阐释

第一,产教联合体具有经济功能。一方面是因为产教联合体具备真实的产业环境和生产要素,校企双方可以依托利益共享和风险共担机制共同开展知识生产活动,并通过对外销售的方式获取合法受益。另一方面,职业院校、行业企业、研发机构等主体可借助知识再造等方式联合开展专利申报,并将专利转化为生产力,引起产教联合体边际效益递增。国家知识产权局发布的《2022年中国专利调查报告》数据表明,高职院校“向企业转让或许可技术”比例为67.9%[5],可见高职院校与企业之间技术合作较为紧密。此外,在产教联合体中定向培养的学生可以成为合作企业人力资本存量,具备价格和投资的经济优势[6]。

第二,产教联合体具有教育功能。产教联合体的教育功能主要通过三个层面来实现。一是通过专业与产业的无缝对接、教学过程与生产过程的实时互动、教学内容与生产实践的紧密结合等,促进职业院校学生对知识、技术等知识形态的传承、创新。二是产教联合体的设备、技术等异质性资源,为区域内下岗失业职工、低技能青年、新时代农民工等弱势群体提供技能提升和学历教育,帮助此类群体实现更新技能、提升素养之目的,并加快推进技能型社会建设。三是可以依托产教联合体建立中小学职业体验中心,大力开展多种形式的职业启蒙教育,帮助中小学生对技术技能人才形成正确的价值判断和价值选择,激励更多青年一代选择技能成才道路。

第三,产教联合体具有文化功能。就本质而言,产教联合体是多主体共建的一个创新实践共同体,其内部治理既是一种制度安排,又是一种文化象征,是其组织文化的反映[7]。从现实治理困境来看,产教联合体不同成员之间价值取向呈现差异性的特征,如何优化调整成为亟须面对的重要问题。而文化治理作为一种新颖的治理范式,具有主体多元化、过程民主化等特质,能够在各种复杂系统内部治理中发挥重要作用,可为破解产教联合体治理困境提供科学方案。实践证明,借助产教联合体构建的规则、制度和程序等,发挥文化的治理性力量,并与产教联合体使命、职责相结合,可以有效促进其治理效能的显著提升。

二、价值取向:建设产教联合体的意义阐明

(一)内在价值遵循:推动现代职业教育高质量发展

2023年,习近平总书记在参加十四届全国人大一次会议江苏代表团审议时强调:“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”[8]职业教育作为建设社会主义现代化国家的重要支撑,必然要以自身的高质量发展助力全面建设社会主义现代化国家新征程。近些年的相关研究证明,当前制约我国职业教育高质量发展的核心难题是单一化的培养定位、孤立化的培养过程、迟滞化的培养方式已难以回应技术技能人才转型发展的新诉求[9]。归根结底,仍是职业教育技术技能型人才培养与产业发展以及经济社会发展的匹配性较弱。因此,政府应积极发挥政策的激励引导作用,借助政策工具手段指导现实工作开展。例如,2021年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》,明确提出“完善产教融合办学体制”要求。而建设高水平的产教联合体,正是完善产教融合办学体制、推动职业教育高质量发展的重要制度设计,推动政校企等多方在产教融合理念、模式、运行机制等方面开展创新探索,使得产教融合真正成为各方的自觉认同与自主行动,进而赋能职业教育提升技术技能人才培养质量,并以职业教育质量、适应性、吸引力的提升为我国教育改革发展提供有益的借鉴。

(二)根本价值目标:赋能区域产业结构优化升级

进入新时代,我国准确把握全球产业变革趋势,积极参与全球产业链供应链发展,推动我国产业发展迈入了提质增效的新阶段。但不可否认的是,当前我国产业正遭遇创新能力相对薄弱、传统生产要素优势削弱的困境[10],同时西方个别国家对我国实施技术封锁政策,进一步阻碍了我国产业结构优化升级进程。因此,推动产业升级是我国加快建设现代产业体系的必由之路,也是推动我国产业走向全球化的必然要求。

产业升级离不开技术创新的支持。技术创新的方式有多种,如技术引进、技术改造、自主创新等[11]。而随着传统大规模生产模式的式微以及中国在国际竞争体系中的重新定位,国内企业的技术要逐步走向内生[12],因此,加快实施技术改造和自主创新已迫在眉睫。借助产教联合体平台,必然可以推动相关合作企业、产业技术升级。在产业系统层面,行业企业依托产教联合体与职业院校开展深层次产教合作,可以集聚与企业技术创新密切相关的教育、科技、人才等资源,更好地为产业技术创新提供支撑。

(三)核心价值追求:推动国家产教融合政策制度创新

产教融合不仅是实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略的重要路径之一,还是赋能共同富裕、提升劳动者技能和创新精神的重要推动力量[13]。事实上,作为一项国家战略,职业教育产教融合问题历来受到党和政府的高度关注,在国家历次重要政策文件中均有所涉及。2017年,党的十九大明确提出深化产教融合的重大改革任务,同年12月,国务院办公厅印发产教融合首个专门文件《关于深化产教融合的若干意见》,阐明产教融合在促进经济社会协调发展中的重要地位,进一步丰富了产教融合的科学内涵。在此之后,《职业学校校企合作促进办法》《国家职业教育改革实施方案》以及新修订的《职业教育法》等多次重申产教融合的时代价值,并逐步完善职业教育产教融合的制度体系建设,为构建产教融合发展新格局奠定良好基础。与以往的政策相比,党和政府明确提出建设产教联合体、行业产教融合共同体的制度设计,并作为新时代职业教育产教融合的重要改革载体,旨在推动职业教育与行业进步、产业转型、区域发展深度融合[14]。如此安排制度,表明职业教育产教融合价值取向由推动职业教育内涵式发展向推动职业教育与企业、产业更加精准对接过渡,这既有利于形成职业教育产教融合发展的新制度环境,又为推动国家层面产教融合制度创新做有益的探索。

三、行动方略:建设产教联合体的路径探寻

(一)完善顶层设计,健全产教联合体治理制度体系

已有研究表明制度体系一般包括运行类制度、要素类制度和保障类制度[15],这三者相互结合形成一个从宏观、中观到微观的制度集,形成支持产教联合体全面创新的多层次基础制度,保证产教联合体治理以协作治理为价值导向,激发、提升各方参与治理的动力和积极性,并形成良好的善治格局。第一,以运行类制度为统领,营造良好的外部环境。运行类制度指产教联合体运营时的基本规范和流程,是推进其治理体系和治理能力现代化的重要力量。从宏观视角来看,需要确定产教联合体运营时如何保障各主体责权利对等、如何构建彼此的委托-代理关系等,这些问题的解决与否关乎产教联合体未来发展,甚至会影响产教联合体治理效能。从微观视角来看,政府作为产教联合体的举办者,应通过出台规范性政策文件对产教联合体运营进行制度设计,确立产教联合体的运营章程,对其跨界治理、绩效评价、长效机制等做出明确规定,降低制度性交易成本和治理风险,不断增强产教联合体发展的动力与活力。第二,以要素类制度为先导,厘清产教联合体发展目标定位。产教联合体的主要任务不外乎两个方面,即开展协同育人和助力产业创新。从实现协同育人的任务目标出发,对产教联合体发展起关键作用的要素主要包括师资和平台,而从达成助力产业创新的任务目标出发,技术、知识等都是极具重要价值的关键要素。因此,需要厘清产教联合体发展的目标要求,基于制度的生成逻辑,通过多元主体协商的方式进行要素类制度设定,生成适应不同任务需要的新制度。同时,政府应指向协调产教联合体内部不同主体差异化利益诉求,整合内外资源赋能产教联合体自身的快速发展。第三,以保障类制度为基础,规范多元组织建制。就内容构成而言,产教联合体保障类制度具体包括金融制度、财政税收优惠制度、土地制度和信用激励制度等方面,这些政策举措有利于实现产教联合体提升自我价值的目标。据此,市级政府应坚持因地制宜、因时制宜,综合考量产教联合体赋能产业创新发展和职业教育形态变革的实际成效,对现有“金融+财政+土地+信用”组合式产教融合激励政策做具体细化,不断完善各种激励方式具体操作方法的明确规定[16],避免进入政策制定的“丛林”状态。

(二)创新组织变革,构建产教联合体创新生态系统

生态学理论认为,生态系统是由若干个主体基于差异化优势,通过技术、知识、人才等生态要素的有序自由流动,实现协同共生、持续演进而形成的生态群落[17]。毫无疑问,产教联合体是一个典型的生态系统,其构建过程是由传统知识生产向社会价值创造转变的过程,是生态主体、生态客体和生态环境在物理空间、社会空间而产生的知识流动、要素聚合与资源循环。首先,注重强化产教联合体生态主体的核心作用。在产教联合体整个生态系统中,政府、园区、学校、企业等生态主体处于核心位置,更是影响产教联合体生态系统价值创造能力的核心要素。产教联合体通过不同生态主体间内在耦合、相互交互与共生发展,形成“四链”协同的创新型生态系统,有助于构建适合产教联合体的最优发展生态。因此,应借助“政府看得见的手”和“市场看不见的手”协同推进生态主体资源共建共享,处理好生态主体彼此间的复杂关系,为构建动态平衡而又协同互联的产教联合体生态系统提供重要支撑。此外,强化产教联合体生态主体建设可以释放异质性资源的协同创新效应,有助于实现产业需求、技术供给等不同生态因子的内在关联,增强各个主体的集聚合力和增值效应。其次,注重以产教联合体生态客体为价值中心。从创新视角分析,人力资本提升、技术创新、知识创造等成果作为产教联合体生态系统中的生态客体而存在,是产教联合体实现自身价值创造的重要体现。因此,政府需要扮演掌舵者角色,将产教联合体作为未来区域职业教育与产业发展的新增长极,并从技术、知识、资金、人才等方面提升资源禀赋,进一步赋能区域新发展格局建设。产教联合体建设应推动区域职业教育资源、产业基础、制度政策等系统化提升和迭代升级,聚焦建设现代化产业体系的中心任务,发挥各大主体的耦合与交互作用,增强其对产业创新发展的支撑服务作用,助力实现区域产业高质量发展的乘数效应。最后,注重优化产教联合体生态环境。生态环境指生态群落发展时需要的各种物质、文化和制度保障,可以促进不同生态主体融合与共生。因此,政府既要处理好产教联合体内部的文化融合、制度体系构建等问题,又要解决好外部的资金投入、设备共享、资源开发等问题,创建更具适应性与合作性的优质生态环境,为构建人才共育、成果共享、风险共担、多元共赢的产教联合体生态系统创造有利条件。

(三)强化主体功能,完善产教联合体发展运行机制

产教联合体的运行机制分别表现为目标机制、决策机制、执行机制、协调机制以及保障机制等五种类型[18],上述五种机制相互交融,承担着如何助力产教联合体高效实体化运作的重任。其一,完善透明化目标机制。产教联合体目标机制源于相关利益主体对其长远发展的规划与期望,是推动利益主体实现愿景的制度体系,这就要求产教联合体先要完善目标机制,使其融入产教联合体治理,从而有助于提升产教联合体发展效能。其二,完善民主化决策机制。决策是一项主观见之于客观的实践活动,也是一个复杂的过程,需要各类决策主体广泛参与内部治理并通力合作。美国学者赫伯特·西蒙认为,所有决策都是基于有限理性的结果[19]。产教联合体要依托理事会(董事会)建立扁平化的决策组织结构,通过相关利益群体在公共事务中的协商治理,最终实现提升决策科学性之目的。其三,完善制度化执行机制。产教联合体应以内部制定的章程为核心,构建高效联动的执行机制,形成不同治理主体相互融合的生态格局,增强主体间的跨界性合作治理,以消解不同利益诉求给产教联合体发展带来的阻力。其四,完善科学化协调机制。协调机制的制定和完善一方面需要协调化解产教联合体内部成员因利益分配、文化冲突、价值认识偏差等引发的治理风险,重构其内部治理模式;另一方面需要协调实际运营时与税务、财政、人社、教育等政府部门之间的联动,构建更多的政策、资金、技术、人才等支持体系,进而赋能产教联合体良好运行。其五,完善系统化保障机制。例如,市级政府可以实施税收优惠、土地划拨、资金支持等举措,最大限度地激励产教联合体匹配区域的人才供需和产业结构,并使之成为承担知识创造、技术创新等新使命的重要力量。