第三次分配视角下慈善法的模式转型与立法因应

冯彦君, 顾男飞

(吉林大学 法学院,吉林 长春 130012)

引 言

党的《二十大报告》指出:“共同富裕是中国特色社会主义的本质要求。”社会和谐安宁有赖于构建完善的社会分配制度并借此提升分配公正性。相较西方式现代化路径,中国式现代化则是以人民为中心的现代化,着力促进全体人民共同富裕。(1)赵义良.中国式现代化与中国道路的现代性特征[J].中国社会科学,2023,(3).我国《慈善法》中确立的“共享发展成果”立法目标彰显出共同富裕的重要理念,在第三次分配推进过程中应予高度重视。初次分配和再分配机制暴露的某些不足,致使通过完善分配制度来“分好蛋糕”的需求更为迫切。十九届四中全会将分配制度提升到基本经济制度的高度,在此背景下,第三次分配问题备受关注和期许。慈善法所形塑的第三层次分配机制具有自愿性、无偿性、互助性、公益性、伦理性特征,(2)冯彦君.法典化视野中的慈善法体系化[J].社会科学战线,2022,(9).然而仅凭道德感召难以高质量发展慈善事业。当前,慈善资源募集规模小且配置效率低,难以有效调整收入分配格局,无法缩小区域和城乡差距,难以达致“共享发展成果”之立法目标。有鉴于此,须探寻《慈善法》的立法完善之策,明晰第三次分配视域下慈善法的定位,实现扶贫济困传统模式的转型,并通过立法修改,助推当代中国共同富裕战略目标之实现。

一、相关研究文献综述

伴随着分配制度被提升为社会主义基本经济制度,日益昭示出我国国家制度和国家治理体系具有走共同富裕道路的显著优势,通过《慈善法》的完善以发挥第三次分配功能具有更大的现实意义。当前学界关于第三次分配的研究更多聚焦于共同富裕目标的实现、传统分配制度的约束以及第三次分配的实效提升,但从《慈善法》完善角度进行研究的学术成果并多不见。相关研究的讨论重点主要集中于以下三方面。

在共同富裕目标的实现方面,多数学者肯定第三次分配蕴含的价值。冯育林等人(3)冯育林,郭台辉.共同富裕战略与中国现代国家的再建构[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版),2022,(2).认为共同富裕战略已成为党与国家重大的政治举措,涉及中国共产党兑现人民承诺、实现社会整合以及巩固执政地位等重大议题。通过回顾分配制度的理论起源,苗青(4)苗青.高水平促进第三次分配:分析框架与实施路径[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版),2022,(6).认为促进第三次分配是扎实推进共同富裕的重要之举,关乎增进弱势群体福祉和夯实国家治理体系。刘旭雯(5)刘旭雯.新时代共同富裕的科学意蕴[J].北京工业大学学报(社会科学版),2022,(3).也认为第三次分配的提出及实现能弥补初次分配和再分配制度的不足,更好兼顾公平和效率的要求。但第三次分配仅靠民间的自我推动是不足的,需要加以法制保障,因此杨思斌(6)杨思斌,李德健.共同富裕视域下第三次分配的法制保障[J].中国特色社会主义研究,2023,(1).等人认为需要建构以自治性、公信力与规模化为目标的非营利法制体系来为之保驾护航,以充分发挥第三次分配在推进共同富裕中的潜能。但需注意的是我国第三次分配规模过小,因此郑功成(7)郑功成.中国慈善事业发展:成效、问题与制度完善[J].中共中央党校(国家行政学院)学报,2020,(6).认为,以慈善事业为主要表现形态的第三次分配在我国国民收入分配体系和个人财富共享方面几乎可以忽略不计。

在传统分配制度的约束方面,首先在宏观维度,李莹(8)李莹.实现全体人民共同富裕的现代化:三次分配的定位、挑战与对策[J].当代经济管理,2023,(7).在阐释初次分配以及再分配在推进共同富裕进程中之定位与作用的基础上,指出初次分配面临的要素分配机会不公,也严重损害了经济运行效率,而再分配面临政策力度不足的问题,对分配格局的调整有限。其次,在初次分配维度,郭春丽等人(9)郭春丽,陆江源.从供需视角优化初次分配结构研究[J].经济学家,2023,(3).指出虽然我国近年的劳动者报酬占国民收入初次分配比例与发达国家和新兴工业化国家仍存在较大差距,将制约共同富裕目标的实现。张洪为(10)张洪为.第三次分配:促进乡村低收入群体迈向富裕的长效机制[J].社会科学战线,2022,(12).进一步指出初次分配过于强调效率,不仅难以带来共同富裕,且将导致社会财富的分配不均。最后,关于再分配制度,虽然不断强调公平,但姚亚平等人(11)姚亚平,王磊峰.论中国特色社会主义推动共同富裕的五大优势[J].南昌大学学报(人文社会科学版),2022,(5).认为其公平性面临两个主要问题:一是不同收入群体对政府征税税率和征收非税收入的公平尺度尚未达成共识;二是政府公共服务存在着明显的地区性差异和城乡差异,使政策目标难以有效实现。

在第三次分配的实效提升方面,既有研究主要是从功能发挥与作用机制两个维度进行展开。在功能发挥维度,黄春蕾(12)黄春蕾.第三次分配若干基本问题的再认识[J].西安交通大学学报(社会科学版),2023,(2).认为第三次分配是满足人的道德需要和多样化社会服务需要的基础性社会福利制度,是一种社会融合机制,吕鑫(13)吕鑫.从慈善事业到第三次分配:理论解析、实践现状与规范重构[J].社会保障评论,2022,(5).则从慈善事业出发,提出第三次分配应具有分配执行、分配促进以及分配保障等功能。而在作用机制维度,王卓(14)王卓,常进锋.福利多元主义视角下第三次分配的现实困境与治理路径[J].中州学刊,2022,(9).等人认为国家应提供完善优质的法治政策环境,推进“市场+慈善”互益型模式的落实。李健(15)李健.第三次分配视域下的中国慈善法制建设——兼论《中华人民共和国慈善法》修改建议[J].社会科学战线,2022,(9).从慈善法制建设维度,提出应结合当下《慈善法》修改的宝贵契机,夯实第三次分配机制的法治保障。陈健(16)陈健.我国民营经济促进共同富裕的难点及其化解[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版),2022,(4).则提出应积极引导民营经济加大对基本公共服务等民生领域投资,助力共同富裕目标的实现,并且从中央层面加快相关顶层设计,完善政策体系和体制机制。

综合上述分析可知,虽然学界关注到了第三次分配的重要价值,并明确法治保障在其中的重要价值,但更多还聚焦于原理分析和具体机制完善,从《慈善法》维度进行的论证并不深入,制约了第三次分配的实效发挥。本文将在既有研究的基础上,在既有分配制度的基础上,明晰《慈善法》的分配定位,探究其由济贫至分配的模式转型;并从不同维度提出《慈善法》修改的完善建议,以发挥慈善的第三次分配作用,改善收入和财富分配格局,助推共同富裕目标的实现。

二、共同富裕目标实现中分配制度的制约

共同富裕是关系党执政基础的重大政治议题,在脱贫攻坚战取得全面胜利及经济不断发展的当下,“共享发展成果”是中国式现代化的目标与应然要求。共同富裕目标中的公平要求需要通过分配制度加以达致,但传统分配制度却受到市场失灵和政府失灵的掣肘,较难实现理想的财富分配目标,为此,在中央层面提出以慈善为核心机制的第三次分配,但在具体实施中面临着诸多现实阻碍。

(一)共同富裕目标的历史脉络与公平分配要求

共同富裕是在全面建成小康社会的基础上,由全体人民共享发展成果的社会样态,对共同富裕目标的追寻贯穿于中国共产党的执政历程。在新中国成立初,毛泽东同志就提出“使全体农村人民共同富裕起来”的伟大号召;改革开放后,邓小平同志提出:“社会主义的本质是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终实现共同富裕”;江泽民同志提出:“实现共同富裕是社会主义的根本原则和本质特征。”;胡锦涛同志提出:“使全体人民共享改革发展的成果,使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进。”(17)韩振峰.中国共产党探索共同富裕的历程及经验启示[N].光明日报,2022-03-02(011).在中国特色社会主义新时代,习近平总书记提出:“我们推动经济社会发展,归根结底是要实现全体人民共同富裕。”(18)中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N].人民日报,2020-11-04(001).回顾中国共产党对共同富裕理论与实践探索的历史脉络可以发现,共同富裕是社会主义的本质要求,是人民群众的共同期盼,应加以高度重视并积极落实。

自党的十八大以来,共同富裕目标逐步从效率转向公平,更重视分配制度的作用。就公平分配要求而言,共同富裕是在人人参与基础上实现人人享有,要着力解决当前我国存在的发展不平衡不充分问题,更好落实“共同”的要求,缩小地区、城乡和收入差距,(19)王继源.推动共同富裕的主要思路与时代愿景[J].中国发展观察,2021,(12).优化公共产品的供给,共享发展成果,以增强民众获得感。正如习近平总书记所指出的:“要分阶段促进共同富裕。”(20)在高质量发展中促进共同富裕 统筹做好重大金融风险防范化解工作[N].人民日报,2021-08-18(001).这不仅是立足国情的考量,也能激发全体人民的积极性,提升生产力发展水平。在社会发展不同阶段,应通过分配机制的模式转型以积极回应和助力实现共同富裕目标的实现。

(二)传统分配制度的约束

传统分配制度存在较大局限性,初次分配制度与再分配制度受到市场失灵和政府失灵的约束,难以有效地落实公平分配要求,将阻碍共同富裕目标之实现。一方面,以市场主导的初次分配效果不佳,劳动报酬所占比例偏低,富裕群体的资产增长速度过高,而且不健全的要素市场也对生产力的提升形成制约。其一,《中国统计年鉴》显示,在20世纪90年代,劳动报酬在初次分配中所占比重平均为59%,在2004年加入世界贸易组织之后开始下降,并在2011年达到最低点47.49%,此后虽有回升,但依旧低于53%,处于历史较低水平。同时基尼系数在2019年达到了0.465,(21)李楠,陈伟.社会主义基本经济制度优势转化为治理效能的三个维度[J].江汉论坛,2021,(5).超0.4的国际警戒线。其二,资本具有增殖性,部分先富群体在人口规模和财富总量上都实现快速增长,贫富差距在各国采取宽松政策的当下会进一步加速,有学者指出:目前尚无任何市场力量能够实质性地扭转这种日益扩大的贫富差距。(22)高皓.第三次分配的规模测算与机制设计[J].中国非营利评论,2021,(2).其三,市场供需关系并不能完全决定要素价格,我国土地、劳动力、资本、数据等要素资源市场虽已建立并有了对应价格,但由于市场决定性作用发挥不充分,生产要素市场呈现明显的二元结构现象。(23)李楠,王继晨.以有效市场与有为政府扎实推动共同富裕[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2022,(4).导致资本被过高评价,而劳动力价值处于低位,进一步拉大了收入差距。

另一方面,政府主导的再分配效果也不尽理想,社会发展成果难以公平分配给全体公民,在财产税与所得税等税收制度、转移支付及公共产品服务供给层面存在一定不足。其一,就税收制度而言,我国财产税调节作用不畅,且以所得税为代表的直接税占比较低,虽然采取累进制的缴税模式,可囿于基数、避税及隐匿所得等因素,剩余财富依旧会随着时间推移而不断累积,从而拉大贫富差距。其二,公共产品供给不充分不协调。具体而言,我国的人口规模依旧很大,随着老龄化的加重,对医疗、卫生和健康等领域公共产品供给提出了更高要求,特别囿于过去推行的“重城市轻农村”二元化政策,致使农村公共产品供给长期不足。同时,公共产品的供给结构不协调。(24)蒲清平,向往.新时代共同富裕的内涵特征、现实困境、实现机制与实践进路[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2022,(6).当前基础设施建设等保障性产品供给是较充分甚至是过剩的,但继续教育等发展性产品供给却并不充分。其三,由于存在信息不对称,公共产品供给容易出现“大水漫灌”现象,供给效率较低。

(三)第三次分配的作用机理与现实阻碍

在共同富裕顶层设计中,以慈善为核心机制的第三次分配作为我国基础性分配制度,注重利用社会公益手段引导财富流动,(25)董志勇,李亚飞.第三次分配制度的构建原则、理论突破与政策着力点[J].改革,2022,(12).在解决当前分配制度的缺陷,并在引导财富向加快“先富”转向为“共富”的跨越中起着重要推动作用。(26)刘旭雯.共同富裕目标下中国特色第三次分配:生成逻辑、作用机理及显著优势[J].财经科学,2023,(2).是基于社会力量以满足多样化的分配需求,在一定程度上克服市场失灵和政府失灵的制约。强调补充性与自愿性,通过非生产性和生产性相结合的公益手段,(27)杨蕤.企业慈善行为、第三次分配与共同富裕[J].社会科学战线,2022,(5).通过优化公共产品的供给,来提升资源配置效率,有效促进收入、区域与城乡间差距的弥合。具体而言,第三次分配制度的价值与定位并不仅限于捐赠救助,而是弥补初次分配和再分配制度机制的不足。一方面,通过捐赠方式可以梯度转移资源,从先富群体不断转移至弱势群体,有效缩小贫富差距,提升先富群体的社会责任感,缓和弱势群体的心理失衡并有效提升其脱贫能动性,提升社会整体道德水平。另一方面,第三次分配作为一种新的资源调节机制,能进一步优化资源配置。(28)马文武,苗婷.新发展阶段第三次分配促进共同富裕的逻辑与实践[J].财经科学,2023,(3).政府调节可在一定程度上修补和矫正市场配置的短视性,但受制于转移支付的规则和范围,无法有效满足科技创新和重大公共工程等投资周期长的项目需求,而慈善组织能依据自身的设立宗旨进行针对性投资,对市场失灵和政府失灵进行有效克服。同时,依托慈善组织的针对性及灵活性优势,第三次分配能以精准滴灌式的资助更好满足差异化的帮扶需求,提升慈善资源配置的质量和效率,有效缩小居民收入差距,促进公共产品供给均等化,推进共同富裕目标的实现。

尽管慈善作为第三次分配的核心机制具有美好的愿景,应有效弥补传统分配制度的不足,但囿于我国慈善事业的社会认知和发展程度,也面临诸多的现实阻碍。第一,慈善参与主体总量不足且资金募集规模小。一方面,民众的慈善参与感较弱,慈善组织数量不足且结构失衡。部分原因在于传统行善观念存在缺陷,认为慈善是富人专有的权利,导致现阶段参与第三次分配的主体主要集中于企业。2020年,“个人捐赠占比为25.13%”(29)杨团,朱健刚.慈善蓝皮书:中国慈善发展报告(2022)[M].北京:社会科学文献出版社,2022:89.。而且受限于我国较强的管制力度,以慈善组织为代表的非营利性组织的主观能动性受限,资金募集和使用受到较大的制约,进一步强化了我国慈善组织缺失的局面,而且分布结构也不平衡。当前我国慈善组织主要是以应急和扶贫为主,这直接导致提供社会服务的慈善组织数量严重不足,(30)李莹.实现全体人民共同富裕的现代化:三次分配的定位、挑战与对策[J].当代经济管理,2023,(7).难以满足不同层次的慈善活动所需。另一方面,第三次分配规模较小。当前第一次分配是百万亿级,第二次分配是十万亿级,如果要实现有效的第三次分配,至少要达到万亿级。(31)高皓.第三次分配的规模测算与机制设计[J].中国非营利评论,2021,(2).但令人遗憾的是,捐赠规模与预期目标相差甚远,“2021年社会捐赠总量为1450亿元”(32)《慈善蓝皮书:中国慈善发展报告(2021)》新书发布[EB/OL].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1722276997256420402&wfr=spider&for=pc.,仅占当年GDP总量的0.12%。

第二,财税优惠等慈善促进规则可操作性不足,无法充分发挥对个人和企业的激励作用。一方面,慈善评价机制不明确,既有的激励政策更多聚焦于货币性捐赠的评价,对志愿服务、物资捐赠等非货币性的慈善事业难以进行准确评价,导致配套的激励机制难以建构。而且在捐赠不动产过程中将产生较大的行政成本,一定程度上影响了个人和企业的捐赠积极性。另一方面,以税收优惠等作为慈善促进政策的可操作性不强,并未明确规定征税环节和抵扣税率等细节,扣减手续也较为复杂,模糊的优惠措施无形中增加了运行成本与监管难度。需特别指出的是,《慈善法》等相关法律法规的宣传力度以及慈善行为、公益服务的法治保障氛围不够浓厚,(33)王卓,常进锋.福利多元主义视角下第三次分配的现实困境与治理路径[J].中州学刊,2022,(9).对互联网慈善等新领域并未进行及时且有效的规范,慈善激励的规定较分散且层级低,甚至相互冲突,严重制约慈善事业的发展。

第三,慈善资源的配置存在严重的路径依赖,重点集中在扶贫领域,重视金钱的直接给付,而忽略生产力的提升,导致第三次分配的长效不彰显。长期以来,我国的慈善事业主要聚焦扶贫济困,针对特定的社会群体,或者在自然灾害发生时集中于特定区域。在西方国家,慈善事业还会聚焦于特定的宗教或者种族,但也存在局限性,不能有效覆盖到所有需帮助的民众。传统慈善强调扶贫济困,虽然其具有重要的社会价值,但其长效性不足,更多是“鱼”的物资给予而非“渔”的方法传授。在我国从全面脱贫到共同富裕的发展过程中,慈善作为第三次分配的主要实现路径应有所转变,不能产生路径依赖。在受助者产生了更高的需求和信念的情况下,如想学习、增能或者参与社会建设等,如果没有更丰富、更有针对性的资源供给,难得的“义”就不可能再进阶,让微弱的“义”在持续被动地接受中被消磨殆尽,(34)杨方方.慈善力量传递中的义和利:相融与相生[J].社会保障评论,2019,(4).逐步迈入“贫困陷阱”。受疫情影响,2020年我国捐赠领域占比前三的分别为卫生健康(34.05%)、教育(21.59%)、扶贫与发展(18.48%),(35)杨团,朱健刚.慈善蓝皮书:中国慈善发展报告(2022)[M].北京:社会科学文献出版社,2022:78.同时新注册的慈善基金有62.4%聚焦于扶贫助困,远超过其他领域。(36)杨团,朱健刚.慈善蓝皮书:中国慈善发展报告(2021)[M].北京:社会科学文献出版社,2022:78.由此可见,我国慈善事业发展重点在逐步调整,但慈善组织发展重心依旧集中于非生产性的援助层面,难以实现在生产性层面的治本目标。

三、慈善法的分配定位明晰与模式转型

慈善作为我国第三次分配的核心机制,是落实“共享发展成果”立法目标,实现共同富裕的重要抓手。在依法治国的背景下,慈善制度的模式转型需要充分的法律依托,坚持依法治善、依法行善是中国特色慈善事业长远发展的根本保证。(37)宫蒲光.关于走中国特色慈善之路的思考[J].社会保障评论,2022,(1).但在2020年的执法调查中发现,慈善法的实施效果不达预期,出现促进措施落实不到位不彻底、慈善组织发展不平衡不充分等问题,(38)张春贤.全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国慈善法》实施情况的报告——2020年10月15日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上[J].中国人大,2020,(24).为此,2022年全国人民代表大会常务委员会将慈善法的修订列为年度议案。当前慈善法仍是以扶贫济困为主要目标和实施模式,但在脱贫攻坚战取得决定性胜利的当下,为促进共同富裕目标的实现,应当在明晰慈善法定位的基础上,通过慈善法的模式转型来有效确保实现第三次分配的公平要求。

(一)共享发展成果与共同富裕的目标耦合

“共享发展成果”不仅是《慈善法》的立法目标,也是共同富裕的本质要求,是马克思主义政治经济学的价值旨归。(39)刘方平,黄陈晨.2035年共同富裕之明显实质性进展的阶段、目标及其实现[J].中南大学学报(社会科学版),2023,(1).正如前文所论及的,共同富裕是在全面建成小康社会的基础上,由全体人民共享发展成果的社会样态,主要包含3个维度:发展、共享、可持续。(40)郭晔.共同富裕视域下的共享型法治及其构建[J].法商研究,2023,(1).首先,发展目标是物质和精神层面的全面富裕。慈善法中确定的“共享发展成果”能通过财富分配实现较均衡的物质富裕,慈善活动还能更好弘扬传统美德,满足人民群众多样化、多层次、多方面的精神文化需要,有助于人的全面发展,有助于全社会在物质富裕基础上实现精神生活的富裕。(41)杨秀云,冯子纯.协同性三次分配制度构建研究[J].社会科学研究,2022,(5).其次,共享目标内化于慈善法的价值观念和制度机制中,是“共享发展成果”的应有之义。慈善作为第三次分配的主要依托,推进慈善事业高质量发展利于充分发挥第三次分配的作用,实现财富的有序转移。需明确的是,共同富裕作为一项系统性工程,需要有效回应经济社会发展与人民追求的多元性愿景,不应止于发展较落后的地区和特定群体,而应加以拓展,使其覆盖范围从“针对性帮扶”转至“全民普惠”,拓宽第三次分配的作用领域。最后,可持续目标是指共同富裕的持续性。共同富裕不是偶发性、短暂性与间断性的富裕,更不是一劳永逸的生活状态,而是长远目标。这要求“共享发展成果”不能局限于物质财富的简单转移,更要重视能力提升与发展性需求满足,通过生产性资源与服务的帮扶,提升待帮扶群体增加收入的能力。这就要求在配置慈善资源时,不能仅限于金钱层面的简单给付,也要重视教育培训、产业建设、医疗卫生及科学研究等具有长效效果的生产性帮扶,以提升成果共享的效益,实现发展的可持续。

强化第三次分配以推动共同富裕本身即我国慈善法的立法目标。有学者提出:《慈善法》修订应将“发挥第三次分配作用,推动共同富裕”写入总则第一条,进一步彰显立法目的。(42)郑功成,王海漪.扎实推动共同富裕与慈善事业高质量发展[J].学术研究,2022,(9).但从《慈善法》“共享发展成果”立法目标看,两者是耦合的,无须在立法目标层面加以再次宣示。我国《慈善法》的完善重点在于实施层面,应在厘清定位的基础上,回应第三次分配要求,从传统的济贫之法迈向分配之法,充分落实共同富裕目标中发展、共享与可持续的要求。

(二)慈善法的分配定位明晰

囿于我国《慈善法》的传统定位,慈善事业与社会发展程度出现严重脱节,未能真正确立慈善事业在经济社会发展中的应有地位,由此导致第三次分配式微,难以满足共同富裕目标的要求。就第三次分配而言,共同富裕目标在于实现收入和财富的公平分配,有效缩小区域差距和城乡差距,做到抬低、扩中、限高。(43)段炳德.促进共同富裕的财政政策选择[J].中国劳动关系学院学报,2022,(4).慈善具有自愿性和公益性,不能以强制手段迫使高收入群体捐赠其合法收入,也不宜通过直接资金发放来提升低收入群体的收入水平。行之有效的路径应是重视医疗、教育、养老以及科研等高质量与生产性公共产品的慈善供给,由非生产性的金钱援助转变为强调发展性的能力提升,通过提升低收入群体的生产力来可持续地提升其收入水平,从而有效扩大中间群体的规模。同时,通过慈善捐赠等行为来落实“限高”目标,缩小收入差距。同时,应提升慈善法的针对性,发挥以慈善机构、公益组织为代表的社会组织的积极性及专业性,提高公共产品的供给质量,通过向欠发达地区进行倾斜供给,以缩小区域差距和城乡差距。

就发挥慈善法的第三次分配作用,应进一步明晰其分配的制度定位。“第三次分配靠自愿”的提法并不严谨,仅靠宣传号召、道德感召,三次分配也是很难规范地发展起来,(44)宋晓梧.如何构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排[N].光明日报,2021-10-09(002).需借助法律规则的完善加以制度建构,通过税收优惠,增设遗产税及赠予税等税种加以促进。同时,应健全针对社会慈善组织的扶助政策,并完善捐赠的税收减免及信托法律制度,充分激发富裕群体从事慈善捐赠和公益服务的积极性,并加大对贫困地区的教育投入,努力让公平教育成为阻断社会差距代际传递、促进个体向上流动的有力抓手,为共同富裕夯实制度基础。(45)陶希东.共同富裕:内涵特点、现实挑战与战略选择[J].社会政策研究,2022,(2).在服务型政府建设背景下,应通过规范化制度建设,促进并规范慈善事业的发展,对市场主导的初次分配和政府主导的再分配进行优化,提升公共产品的供给质量。为促进第三次分配功能的发挥,应通过财税支持、人才培养及政策引导等方式加以制度保障,并且完善《志愿服务条例》《企业所得税法》等法规配套,以更好落实我国《慈善法》“共享发展成果”的立法目标。

(三)由济贫至分配:慈善法的模式转型

共同富裕不仅要求帮扶低收入群体,也追求扩大中等收入群体的规模,实现社会发展成果的公平分配。当慈善作为传统的济贫手段被赋予了第三次分配价值,作为法律依据的慈善法也应有所调整。但初次分配受到市场失灵的制约,再分配也会受到政府失灵的制约。同时,慈善也可能受到志愿失灵的制约,比如慈善组织数量少而导致的主体不足,存在家长式作风导致控制人依偏好而非实际需要对资金进行配置,由此造成资源浪费,在全面脱贫的当下依旧以扶贫为首要宗旨,不可避免地产生路径依赖。同时,慈善资金筹集不足,捐款数量不稳定,容易受经济、政治、社会环境的影响,(46)杨方方.共同富裕背景下的第三次分配与慈善事业[J].社会保障评论,2022,(1).无法长效发挥作用。为更充分发挥第三次分配的功能,慈善法应转变传统扶贫济困的模式,通过主动优化发展成果的分配,特别是要调适慈善资源的配置方向,由传统非生产性的资金援助逐步转向生产性的能力提升,追求可持续的帮扶效果和慈善资源的价值增进,不断丰富公共产品的供给种类和质量,持续促进收入、区域及城乡差距的弥合。

慈善作为第三次分配的核心机制应突破扶贫济困的传统模式,高效配置慈善资源来实现可持续的发展。现代慈善的关键在价值增值,(47)苗青,尹晖.从转移价值到放大价值:论慈善事业在第三次分配浪潮中的增长路径[J].中国非营利评论,2021,(2).慈善不能仅是充当高收入群体财富转移以缩小收入差距的通道,更应通过公共产品的高质量供给来充当价值放大器。具体而言,传统的慈善模式更强调通过捐款捐物等非生产性资源配置来分配存量资源,以快速满足被扶助对象的需求,但不可持续且不够普惠,具有相当随机性。转向分配与发展的慈善模式,可促进公共产品的配置逐步向教育、科学、文化、医疗与养老等发展性领域,满足不同地区、不同群体缩小差距的需求。在此过程中,以公益慈善为目标并以商业经营为手段的社会企业作出了优秀表率,其通过自我造血并将盈利用于教育、科研、卫生等发展性领域,更可持续、更容易规模化发展、惠及更多弱势群体,(48)邓国胜,朱绍明.第三次分配视角下企业慈善责任的新路径[J].中国非营利评论,2021,(2).能有效满足市场失灵和政府失灵制约的社会发展需求,有效缓解民众在养老、教育、生育等方面的压力,避免因病返贫和因教返贫等现象及问题的严重化。总而言之,考虑到我国慈善事业的发展实际和共同富裕目标,慈善法应进行模式转换,由传统的济贫模式转向现代的分配模式,并追求实质公平的实现,落实第三次分配的公平要求。

四、第三次分配推进中慈善法的立法因应

慈善事业始于道德追求和扶弱情怀,长于精神与物质激励,成于法律引导与规范。当前慈善参与主体不足且资金募集规模小,慈善促进政策可操作性不足,且慈善资源配置效果较差等问题制约慈善法“共享发展成果”立法目标的达致。为充分实现共同富裕目标,在慈善法修改中,应在模式转型基础上,追求精细的制度调适以有效发挥慈善等的第三次分配作用,改善收入和财富分配格局。(49)中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[N].人民日报,2021-03-13(001).首先,应转变强者行慈善的传统认知,落实“共建共享”原则来鼓励有能力的个体与企业积极加入,并通过拓展慈善组织认定外延来满足慈善事业发展的主体需求。其次,在完善慈善促进规则同时,健全法律责任制度以规制偷税漏税等问题。最后,通过调适特殊优惠政策的引导方向,重视生产性和发展性公共产品供给,满足民众日益增长的发展需求,充分满足第三次分配的效率要求。

(一)转变慈善传统认知,扩增参与主体

慈善非富人和大企业的专属,慈善法应转变“强者行慈善”的传统认知,以有效发挥其第三次分配功能。慈善事业在我国长期历史演进中获得了坚实的社会基础,当现代的慈善认知和观念得到有效塑造后,可充分激发全体民众和广大中小企业的慈善参与热情。自古以来,强者扶贫济弱,富人对丧失劳动能力的老弱病残及鳏寡孤独者进行救济是中华传统美德,但这更多限于有能力的个体,出于其自身道德追求进行帮扶。同时,官办慈善和民办慈善常交织在一起,传统互助组织与官方构建的社会保障体系形成融合共生的格局,复合孕育出基于亲缘及地缘的中华慈善文化,并延续至今,在不断发展中逐渐形成人的相互依赖关系。(50)周绍东,陈艺丹,张毓颖.共同富裕道路上的中国特色第三次分配[J].经济纵横,2022,(4).当道德力量能更好畅行于慈善事业,能有效落实《慈善法》第88条中规定的“国家采取措施弘扬慈善文化,培育公民慈善意识”。在当前互联网社会,应借助网络等新型传播渠道,充分宣传传统的博爱精神和志愿文化,积极宣讲典型的慈善事件来吸引民众的注意力,形成良好的舆论氛围,以充分激发民众的慈爱共享与互助观念,推动慈善的大众化转型。

共同富裕不仅强调公平分配以缩小差距,也强调共建共享,我国《慈善法》应鼓励有能力的群体和企业积极加入,进一步扩大第三次分配规模,有效发挥收入分配作用。伴随着慈善事业的进一步发展,慈善组织不断下沉,与民众的接触增加,线下募捐活动不断开展,加之严格监管使其获得了较高的社会认同。此外,疫情防控期间民众的慈善参与意识进一步提升,纷纷捐款捐物,有效地扩增了慈善资源的募集主体,并在参与中能够获得道德层面的自我肯定。相较传统慈善方式,网络慈善能突破场地和参与方式等限制,更有效打破时空壁垒,特别是小额慈善实践,能更好转变过去“富豪慈善”的认知局限,使得“人人可公益”“事事可公益”及“时时可公益”的慈善新理念更深入人心,且在大数据等技术的加持下,慈善监管更高效透明,慈善项目也更有针对性。(51)谢琼.中国网络慈善的创新价值与未来发展[J].社会保障评论,2022,(3).在此过程中,应及时为参与者提供捐赠票据,为后续减税提供依据,同时可以通过数据共享来直接实现税收减免,更充分地激励普通民众的参与。

为了有效率地实现第三次分配的目标,我国慈善法应适当放宽“非营利”的认定标准,采取慈善行为标准来拓展慈善组织外延,以满足慈善事业的主体需要。现行慈善法关于慈善组织的界定范围较为狭窄,将以营利为目的的组织加以排除,那些由大企业与高收入群体创设的基金会和社会企业等无法被认定为慈善组织,也就无法享受慈善法的激励政策,监管部门也无法加以充分监管。此外,过高标准也阻碍了慈善组织的认定及创设。截至2020年8月21日,全国民政部门登记认定为慈善组织的只有7596个(其中基金会5060个),不足全国社会团体的1%;即使是绝大多数可认定为慈善组织的基金会,也还有1/3没有认定为慈善组织。(52)郑功成.中国慈善事业发展:成效、问题与制度完善[J].中共中央党校(国家行政学院)学报,2020,(6).由此可见,社会组织申请转设为慈善组织的积极性并不高,表明了法定慈善组织不具有吸引力。如果这一现状持续,势必导致我国慈善事业发展因为主体匮乏而陷入停滞,从而阻碍共同富裕目标的实现。为解决这一问题,我国慈善法应放宽“非营利”的认定标准,采取行为标准加以认定,只要社会组织主要从事慈善活动就应被纳入慈善组织范畴并享受相应优惠政策,监管机构在慈善活动过程中也应进行相应监管。通过制度调适可将现代基金会、公益创投及社会企业等具有慈善能力且积极性较高的机构纳入慈善组织范畴,并将无序发展的网络慈善纳入监管范畴。最后,监管部门可通过提升问责效率,来有效回应侵占慈善财产等问题,解决“一放就乱”的困境,实现发展与规范的均衡。

(二)完善慈善促进规则,强化激励的可操作性

慈善受道德驱动并有效满足人的道德需要,在初次满足后会产生更强烈的道德需要,如果善加激励,则可实现慈善捐赠的可持续化。为此,慈善法应采取更具操作性的激励措施,以充分引导高收入群体及企业进行捐赠,缩小不同群体收入差距,促进第三次分配的效益提升。但需要注意的是,我国慈善法更多是以监管为主色调,关于促进措施的相关规定较宽泛,物质激励层面主要是税收优惠,精神激励层面则主要是表彰,但实践操作性较差。具体而言,社会性是人的本质属性,个体不仅关注自身需要,也重视自身对于他人的价值,在积极互动中提升自我价值,这便是作为道德人的社会需求,且只有在社会性的自助与互助行为中才能被满足,每一次满足会产生更多的道德需要。(53)陈连珠.道德与幸福[M].北京:科学技术文献出版社,2015:60.慈善作为一种互助行为,能充分满足参与者的道德需要,并在参与过程中实现螺旋式上升,使道德需要成为慈善活动中的不竭动力。随着我国慈善事业不断发展,民众的慈善意识有了很大提升,并通过网络慈善等平台即时参与到慈善活动中并获得正向的反馈,由此形成良性循环。但单纯的道德需求动力可能无法持久维持,需要更明确的法律规范将慈善促进规则予以法制化,强化其可操作性与可预期性,确保参与者能够获得一定的物质奖励乃至社会声誉,以提升其积极性。

首先,强化物质激励,完善财税优惠制度并加强配套监管。在减税背景下,适当的慈善捐赠能为小微企业带来直接的收益。具体而言,假设某企业应纳税所得额为320万元,按25%的税率,需缴纳80万元企业所得税,但若捐赠20万,则在300万以内属于小型微利企业,按《财政部 税务总局关于实施小微企业和个体工商户所得税优惠政策的公告》,在100万内的所得按2.5%缴纳,100万至300万部分按照5%进行缴纳,仅需缴纳12.5万元,企业可获得明确的物质激励。提升财税优惠制度的可操作性,应采取如下举措:其一,对长期进行慈善捐赠的个人和企业允许其享受额外的税收优惠幅度,对参加济贫扶困和国家重大战略的慈善捐赠应允许全额进行抵扣。其二,应允许个人慈善捐赠的延期抵扣,能向后结转三年。其三,简化退税手续,通过电子发票等制度实现退税金额的自动汇算,鼓励民众参与日常的小额慈善。其四,完善非金钱类慈善捐赠的税收优惠认定,鼓励个人和企业以提供慈善服务或物资捐赠等方式进行参与。最后,为避免慈善捐赠沦为偷税漏税的工具,慈善法应加大监管力度,可在第11章法律责任部分第107条中增加一款:“自然人、法人或者其他组织假借慈善名义偷税漏税的,由税务机关依法查处;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

其次,健全非物质激励手段,充分满足个体的自我实现需要,助力企业社会形象的提升,通过高频且差异的表彰来提供即时反馈。行为经济学中的“非纯粹的利他主义”分析框架表明:有三方面动机推动着慈善活动的发展,分别是内在动机、外在动机及形象动机,分别代表行为主体的内在价值观趋向、外界提供的物质或者非物质激励,及在社会活动中塑造的形象。(54)李贤,崔博俊.共同富裕视角下的慈善活动[J].思想战线,2021,(6).法律无法调整动机,但是可以通过法律规定明确激励,进而有效满足其外在动机和形象动机的实现需求。当社会责任的承担能带来明确收益时,高收入群体和企业就会更积极地参与到慈善活动中,进一步助力慈善捐赠规模的扩增。对个人来说,内在动机和形象动机是其自我实现的重要依托;对于企业而言,充分的激励可以有效实现其外在动机和形象动机,通过慈善捐赠来承担社会责任能显著提升其社会形象。在非物质层面,有效即时的反馈是确保其持续慈善捐赠的重要因素,为此应适当放宽表彰的标准,不必强求慈善法中规定的“突出贡献”,只要切实进行慈善捐赠就应进行表彰,或对捐赠的慈善项目进行冠名,以此实现良性循环。这在某些地方立法中已得到落实,比如在“爱心厦门”建设过程中,厦门专门出台《爱心厦门建设先进典型褒扬办法》,设置先进个人,捐赠一定金额后则可被授予“慈善爱心大使”和“慈善爱心家”等荣誉称号,(55)陈秋雄.发挥第三次分配作用 促进慈善事业发展[J].中国民政,2022,(5).通过差异表彰来充分发挥激励作用。此外,对个人而言,还可以考虑在落户、人才计划等地方政策中增加激励政策,鼓励高收入群体积极参与慈善事业,有效缩小收入差距。

最后,应提升慈善促进规则的法制化程度,强化激励可预期性。我国慈善法已初步建立起以财税优惠与非物质表彰结合的慈善促进机制。通过考察梳理既有规定,关于慈善捐赠的税收优惠主要是通过财政部、税务总局、民政部等部门发布《公告》形式予以推行的,仅属于政策文件而非法律的范畴,且规定较分散、复杂甚至是重叠,可操作性较差。为此,应当进一步提升慈善捐赠税收优惠政策的法律层级,在慈善法中进行统一规定,提升慈善促进规则的可操作性。

(三)调适政策引导方向,提升慈善资源配置效益

慈善资源募集和配置为一体两面,应重视配置效益的提升,促进发挥第三次分配的作用。具体而言,慈善资源的使用应当摆脱传统的路径依赖,侧重生产性和发展性的公共产品供给,合理配置慈善资源以满足民众日益增长的发展需求。但这仅靠慈善组织的推动则难以奏效,应通过法律规范的调适对慈善活动开展来加以引导,进一步提升第三次分配的效率。

为实现可持续发展,在脱贫攻坚取得决定性胜利的当下,应当将更多的慈善资源用于医疗、教育、养老、科研、优抚与乡村振兴等生产性及发展性公共产品供给,为此慈善法应加以有效引导,对慈善资源的配置重点进行调适。以高收入群体和企业为例,既有慈善捐赠重点在教育、医疗健康和扶贫等方向,其中扶贫方向的捐赠相较此前有所下降。2021年,就高收入群体的大额捐赠来看,美团CEO王兴将价值105.5亿的股票注入王兴基金会,重点用于教育与科研等事业的发展;曹德旺创立的河仁慈善基金会承诺投入100亿建设福耀科技大学;刘强东、马化腾等企业家也曾为母校进行高额捐赠。就企业而言,47.92%的企业捐赠选择优质教育领域,35.42%的企业捐赠选择良好健康与福祉,32.29%的企业捐赠选择消除贫困,扶贫方向捐赠从47.32%下降到32.29%,(56)杨团,朱健刚.慈善蓝皮书:中国慈善发展报告(2022)[M].北京:社会科学文献出版社,2022:90.降幅明显。应看到民众脱贫后需要发展,生产性的公共产品能够产生价值增进的效应,以小推大,更好调动民众的积极性并提升其生产力,以落实“共享发展成果”的立法目标,助力共同富裕目标的实现。我国现行《慈善法》第84条规定“国家对开展扶贫济困的慈善活动,实行特殊的优惠政策。”在我国税收法律制度难以进行较大调整的背景下,需通过灵活调整财政政策来落实针对慈善捐赠事业的激励,通过法律来帮助高收入群体及企业形成合理预期,有效调适慈善资源的配置重点。为此可将《慈善法》第84条修改为:“国家对开展扶贫济困、教育、医疗、养老等领域的慈善活动,实现特殊的优惠政策。”运用列举加兜底的立法模式,明确慈善活动方向,以充分发挥第三次分配的作用,助力我国共同富裕目标的实现。同时,针对慈善资源配置中出现的模糊地带应强化相应监管,应通过信息公开及行政指导等方式,保证资金配置到位,提升透明度以有效塑造慈善组织的公信力,并消除个人和企业在慈善捐赠中的顾虑,促进慈善事业的健康和可持续发展。