污染环境罪若干问题研究——兼评《刑法修正案（十一）》有关规定

陈 宸，姚洪涛

（1.河南工业大学法学院，河南郑州 450001；2.上海市松江区人民法院，上海 201612）

一、污染环境罪之立法沿革

（一）从无到有：环境保护立法笼统分散

颁行于1979年的《中华人民共和国刑法》（以下简称“79 刑法”）并未就污染环境罪予以专门规定，只是在其他犯罪中针对污染环境行为设置了若干分散性规定，比如在“危害公共安全罪”章节之下的关于通过放火等方式破坏环境行为的规定、在“破坏社会主义经济秩序罪”章节下的关于非法狩猎行为的规定等。但是，从立法本意来看，上述关于环境保护的分散性规定所侧重保护的并非环境法益。此外，79刑法关于环境保护的相关规定较为模糊。即便如此，79刑法通过打击相关危害自然环境的犯罪也在一定程度上实现了对环境的保护作用，为我国后续环境立法打下了基础。

我国第一部规制污染环境行为的专门性法律是制定于1979 年的《中华人民共和国环境保护法（试行）》，该法开启了我国环境保护立法的进程，为我国环境执法司法等提供了指导［1］。但是，该法存在很多原则性规定，实操性不强，亟待相关立法予以补充完善。随后，一批关于大气、水资源等专门领域的环境保护法律相继出台，丰富了我国环境资源保护方面的立法。但是，诸多法律只是规定相关污染环境的行为需要承担相应的刑事责任，对于具体承担何种形式、何种程度的刑事责任并没有相对细致的规定。

（二）正式入典：罪名明确回应环保刚需

1997 年《中华人民共和国刑法》（以下简称“97刑法”）在“破坏环境资源保护罪”一章之下首次设立了“重大环境污染事故罪”这一罪名（后来的污染环境罪正是在重大环境污染事故罪的基础上演变而来的）。97刑法关于重大环境污染事故罪的规定主要涉及三个方面：首先，明确了设立重大环境污染事故罪所要保护的土地、水体和大气三大具体生态环境领域；其次，明确了污染物的种类；最后，明确了该罪的入罪标准与相应的法定刑。该罪的行为主体同时包含自然人和单位，尤其是严厉打击单位实行的该罪，对其实行双罚制；该罪的危害行为是行为人借助排放、倾倒和处置三种方式对上述三大具体生态环境领域实施破坏；该罪的危害结果要求造成重大污染事故，并导致财产或者人身的严重损害，这也就说明该罪属于结果犯，必须造成上述危害结果才可以构成该罪。此外，上述危害行为与危害结果之间存在引起与被引起的关系。在主观方面，97刑法并未明确该罪的主观罪过属于故意还是过失，学界有的主张该罪的主观罪过为故意，有的主张为过失，也有一部分学者主张故意和过失均可以构成该罪［2］。虽然97 刑法关于重大环境污染事故罪的规定在司法实践中也暴露出一系列问题，但是，总体而言，重大环境污染事故罪的正式入典将我国环境保护工作提升到了一个新的高度，具有划时代的意义。

（三）从有到优：修正案方式局部微调

进入21世纪后，我国经济发展水平得到了显著提高，人民的物质生活条件也日渐得到改善，与此同时，不断提高的生态环境保护要求与日益恶化的生态环境之间的矛盾也逐渐显现并不断加剧。立足于时代发展要求，2011 年出台的《中华人民共和国刑法修正案（八）》（以下简称“《刑法修正案（八）》”）对97刑法中的重大环境污染事故罪进行了修订，将该罪罪名修改为“污染环境罪”，同时也对该罪的具体内容进行了进一步完善。相较于97 刑法关于重大污染环境事故罪的规定，《刑法修正案（八）》关于污染环境罪的规定呈现出三个全新的特点：第一，将97刑法中保护土地、水体和大气三大具体环境领域拓展到所有环境领域，扩大了对环境的保护范围。第二，拓宽了污染物的类型。将97刑法中的“其他危险废物”修正为“其他有害物质”，适用范围更为广泛。第三，扩大了该罪的入罪范围。97刑法认定重大环境污染事故罪入罪至少要满足在财产方面给公共或个人造成重大的损失，或在人身方面给他人造成严重的伤亡后果之一。而《刑法修正案（八）》将上述条件删除，以“严重污染环境”取代。此次修改加强了我国对于污染环境犯罪的规制力度，彰显了我国对于生态环境保护的高度重视。

（四）司法完善：司法认定渐具实操性

为强化对生态环境的保护，最高人民法院、最高人民检察院在对司法实践中面临的难题进行综合研判和充分听取各方意见的基础上，于2013年联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》。2016 年最高人民法院、最高人民检察院出台了新的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“16 解释”）。2019 年，为更有针对性地解决突出的环境犯罪问题，更大发挥生态对经济、民生、社会等方面的积极影响，《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》（以下简称“纪要”）出台。纪要进一步明确了污染环境犯罪相关问题的认定，例如污染环境罪的未遂情形、污染环境罪的管辖问题、污染环境罪的有关证据资格认定问题等。2023 年8 月9 日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，针对《刑法修正案（十一）》施行后环境污染犯罪新问题，对16解释进行了调整完善。

二、《刑法修正案（十一）》关于污染环境罪相关修订之内涵

伴随着绿色发展、可持续发展等理念的提出，以牺牲环境换取经济利益的生产生活方式已然无法适应时代的发展潮流。立足于时代发展的大背景，《刑法修正案（十一）》对污染环境罪进行了新一轮修改。

（一）《刑法修正案（十一）》关于污染环境罪的修法本意

《刑法修正案（十一）》关于污染环境罪的修法本意主要体现为以下方面：第一，深入贯彻立法为民的思想。环境污染行为严重损害人民群众的生产生活质量，人民群众对此问题反映强烈，关于污染环境罪的最新修改充分考虑了人民群众的切身利益。此外，在新增的第三档量刑幅度内将造成严重人身危害后果的污染环境行为这一情形纳入，立法为民的思想得到了深入的贯彻。第二，贯彻落实党中央提出的总体国家安全观。生态环境安全是总体国家安全观的重要组成部分，本次修法对此予以特别关注，新增的四项具体情形适用七年以上有期徒刑便是重要体现。将破坏重要自然保护区、重要水域和永久基本农田这三类关乎国家安全的区域列为重点保护范围，规定最为严格的“七年以上有期徒刑”的量刑幅度。除此之外，本次修法还将环境监管部门弄虚作假的行为纳入刑法规制范围，强化环境监管部门的责任感，促进其实行严格监管，从监管角度维护国家生态安全。第三，体现对污染环境犯罪行为的从严惩治。从严惩治是我国对于污染环境罪刑事政策的重要价值取向，这也体现出刑事手段在保护生态环境方面的地位进一步上升。相较于以往的污染环境罪的规定，本次修法一共为污染环境罪设置了三档具体的量刑幅度，即在原有的两档基础之上增设了“七年以上有期徒刑”这一新的量刑幅度。除此之外，关于污染环境罪，还增设了第二款，以处理污染环境罪与其他犯罪竞合这一情况。根据该款规定，当污染环境行为同时构成污染环境罪和我国刑法所规定的其他类型的犯罪之时，选择处罚较重的规定予以定罪量刑。这些规定都充分体现了我国立法对从严惩处、从严打击污染环境犯罪的价值取向。第四，以司法实践为立法提供指引，充分发挥司法实践在立法方面的导向作用。本次关于污染环境罪的修改内容多是建立在以往司法解释或者相关司法实践的基础之上，通过立法将其上升为国家层面的法律，一方面展示出对司法实践中的经验的肯定，另一方面也能更加充分地发挥立法的作用，与司法形成良性互动。

结合《刑法修正案（十一）》关于污染环境罪的最新修改可以看出，污染环境罪的行为主体为一般主体，自然人与单位均可以触犯该罪。该罪的危害行为是违反国家规定，以排放、倾倒和处置等三种法定的行为方式对有放射性的或含有传染病病原体的废物以及有毒、有害物质进行处理。该罪的危害结果是使生态环境遭到严重污染，并且危害行为与危害结果之间必须具有因果关系。法令行为等可以成为该罪在客观方面的违法阻却事由。该罪的主观罪过形式在学界尚未形成统一的认识，目前主要存在三种观点：第一种观点认为该罪的主观罪过为故意，既可以是直接故意也可以是间接故意［3］；第二种观点认为该罪的主观罪过为过失，即行为人只是对违规实施排放、倾倒和处置有关有害物质是明知的，但行为主体并不希望由此引发的严重污染环境这一结果发生；第三种观点则认为该罪的主观罪过既可以是故意也可以是过失。责任年龄、责任能力等可以成为该罪的主观责任阻却事由。

（二）增设量刑幅度

《刑法修正案（十一）》在污染环境罪原来两档量刑幅度基础上增设了第三档量刑幅度，即“七年以上有期徒刑”。从整体上提高污染环境罪量刑档次的做法意义重大。首先，提高污染环境罪法定刑期上限对降低该罪的犯罪率至关重要。将污染环境罪的法定刑提高到七年以上，意味着构成污染环境犯罪特定行为的犯罪分子可能会承担更多年的有期徒刑，而不再是以往最高的七年有期徒刑，这将直接增加犯罪分子在实施污染环境犯罪时的犯罪成本，使之不敢、不愿从事该类犯罪，进而实现减少环境污染犯罪率和强化环境保护的目的。其次，三档量刑幅度的设置能够对该类犯罪行为进行多层次惩罚，实现轻者轻罚、重者重罚。罪责刑相适应原则在污染环境罪中的贯彻既实现了对不同程度的污染环境犯罪合法合理的惩罚，又表明了刑法对于严厉打击污染环境犯罪的信心与决心。最后，增设量刑幅度符合我国当下国情。伴随着我国经济发展水平的大幅提高，绿色发展、可持续发展理念逐渐在我国经济发展中占据着越来越为重要的地位。增设该罪的第三档量刑幅度进一步提升了刑法在保护环境中的作用，从整体上强化了刑法在保护环境方面的功能效用。

（三）增加明晰的量刑标准规定

《刑法修正案（十一）》在污染环境罪下增设第三档量刑幅度的同时，也为该档量刑幅度界定了四种具体的适用情形。此修改为司法实践具体适用该档量刑幅度提供了明确的标准，避免了实务中有法难依的尴尬局面。对“情节特别严重”进行具体的界定一方面体现了立法机关在惩治环境污染犯罪时审慎的立法态度；另一方面也为司法机关适用该档量刑幅度提供了明确的法律依据，使司法机关在对污染环境犯罪适用最高档量刑幅度进行量刑时能够做到有法可依，明晰了司法实践中适用该档量刑幅度进行量刑的标准。

（四）增加法条竞合之处理规定

《刑法修正案（十一）》关于污染环境罪与其他罪竞合时的处理规定填补了该罪在法条竞合时《刑法》中的立法空白。通常情况下，我国法律对于法条竞合犯的处理原则是特别法优于一般法。如果竞合的两个法条存在交叉情况，则按照复杂法优于简单法这一效力等级来处理。只有在法律有特别规定的情况下才可以适用重法优于轻法的原则。在《刑法修正案（十一）》出台之前，污染环境罪和其他犯罪发生法条竞合的情况时有发生，比如在河流中投放危险物质可能构成污染环境罪与投放危险物质罪的竞合。对此16 解释首次确定了污染环境罪与其他罪发生法条竞合时从一重罪处断的原则，即按照竞合之罪中处罚最重的一罪来定罪量刑。《刑法修正案（十一）》正式将相关规定纳入《刑法》之中，表明了立法机关对污染环境罪与其他犯罪发生法条竞合时从一重罪处断原则的肯定，同时也肯定了司法机关在实践之中依据该原则定罪的思路。众所周知，相较于司法解释的灵活性特点，法律更具稳定性，将司法解释确立的污染环境罪法条竞合择一重罪处断原则上升到更为稳定的法律之中，进一步彰显了我国对污染环境犯罪从严惩处的决心。

三、污染环境罪现行规定存在的问题

《刑法修正案（十一）》关于污染环境罪的规定在规制污染环境行为、保护生态环境方面意义重大，但是，污染环境罪的现行规定中仍然存在着一些问题亟待解决。

（一）主观罪过单一

学界对于污染环境罪的主观罪过形式尚未形成统一的认识，故意说、过失说和故意过失说的支持者都大有人在［4］。根据我国刑法规定，污染环境罪的主观罪过形式为故意。因为刑法在总则部分明文规定过失犯罪必须有法律的明文规定才需要负担相应的法律责任，也即分则没有明文规定某一罪名可以由过失构成时，便不能追究相应行为的法律责任。而刑法关于污染环境罪的规定中并未明确规定该罪的过失犯，所以该罪的主观罪过形式只能为故意，并不包括过失。不过，笔者认为，污染环境罪的主观罪过形式应当将过失纳入。具体而言，一方面，因为无论行为人的主观状态为故意还是过失，污染环境的危害结果既然已经发生，那么就需要有相关主体对此承担责任，如果对于过失污染环境的行为人不予追究刑事责任，就不符合保护生态环境的立法本意。另一方面，立足于司法实践，很多污染环境行为人均因为不具备污染环境的故意而免予追究相关行为主体的刑事责任，这在一定程度上会助长相关主体利用法律漏洞大肆牺牲环境来换取利益的做法，不利于环境保护工作的开展。所以，将污染环境罪的过失犯纳入刑法规制之中至关重要。

（二）空白罪状宽泛

《刑法》在第九十六条明确界定了“国家规定”的含义，根据该条规定，“国家规定”涉及我国最高立法机关制定的法律等以及国家最高行政机关制定的行政法规、决定、命令等。显而易见，“国家规定”的范围十分宽泛［5］，涉及社会生活的方方面面，而且由相关主体制定的法律或者行政法规等更是不计其数，那么污染环境罪中“违反国家规定……”这种空白罪状天然所具有的模糊性将会被进一步扩大，进而会在无形之中扩大该罪的处罚范围，一定程度上违背了刑法的谦抑性要求，不利于充分发挥刑法在规制污染环境犯罪时的积极效用。比如某些污染环境的行为因经过特殊的行政许可而具有合法性，如果再按照有关规定将其认定为污染环境罪明显会存在不合理之处。此外，“违反国家规定”的范围过大也为司法实践在适用该条款时设置了障碍。司法机关在处理涉及污染环境犯罪案件时就会出现一定的偏差，可能会导致错判误判等问题，在某种程度上会对司法权威造成一定的损害。所以，无论是立法层面还是司法实践层面，“违反国家规定”范围过大问题都需要予以解决。

（三）法益保护模糊

关于污染环境罪所要保护的法益究竟为何，刑法实务界与理论界一直争论不休，目前主要有五种观点：第一种观点认为污染环境罪所要保护的法益为生态环境，人类生命健康并不属于该罪名所要保护的法益，持该种观点的学者的主要理由在于污染环境罪设立在破坏环境资源保护罪一节之下；第二种观点认为污染环境罪所要保护的法益为人类生命健康而不是生态环境，持该种观点的学者从以人为本的刑事立法理念角度出发；第三种观点认为污染环境罪所要保护的法益为复合法益，既包括人类生命健康，也包括生态环境，其中生态环境处于第一位，人类生命健康处于第二位；第四种观点同样认为污染环境罪所要保护的法益为复合法益，其中人类生命健康处于第一位，生态环境处于第二位；第五种观点则认为污染环境罪所要保护的法益包括生态环境与人类生命健康，二者没有主次之分，处于同样重要的地位，具体如何适用需要结合个案予以分析。关于污染环境罪保护法益的争论导致了司法实践中法官的认识不同，进而对于相似案件出现不同判决的结果，造成同案不同判等问题。

四、完善污染环境罪立法的建议

（一）增设污染环境罪的过失犯

从司法实践来看，增设污染环境罪过失犯意义重大。首先，近年来过失污染环境的案件层出不穷，如果不追究相关行为主体的法律责任将不利于生态环境保护工作的顺利开展，更不符合当前我国绿色发展的要求；其次，国外诸多国家在规制污染环境犯罪时，对行为人的主观罪过形式均规定了故意和过失两种形态，比如德国刑法规定对过失构成污染环境罪的行为主体可处以罚金或者三年以下有期徒刑；再次，对污染环境罪过失犯的规制能够力排学界的争议，填补《刑法》在此方面规定的空白，为司法实践提供更为完善的办案思路；最后，此前重大环境污染事故罪的主观罪过形式包含过失，如果否认污染环境罪的主观罪过形式包含过失，就相当于在日益严峻的环境保护形势下立法反而提高了污染环境行为的入罪门槛，这与立法精神严重不符。综上所述，建议在刑法中增加污染环境罪过失犯的条款，规定“过失犯本罪的，依照前款规定从轻处罚”，也可以直接明确过失构成该罪所要承担的具体刑事责任。

（二）将污染环境罪罪状中的“违反国家规定”修改为“违反环境保护法律法规”

针对污染环境罪中“违反国家规定”存在的范围过大问题，可将“违反国家规定”修改为“违反环境保护法律法规”［6］。相应修改的原因在于：第一，空白罪状天然具有规定模糊性，将污染环境罪中的“国家规定”进一步限缩为“环境保护法律法规”，直接将那些违反了其他国家规定但未违反环境保护法律法规的行为排除在外，能够在不扩大空白罪状天然模糊性的基础上缩小该罪的处罚范围，进而减少甚至避免错误打击等问题的发生；第二，从“国家规定”到“环境保护法律法规”的转变能够降低司法机关在认定污染环境罪时所产生的偏差，有利于司法机关高效正确地处理污染环境犯罪问题；第三，由“国家规定”到“环境保护法律法规”的转变进一步明确了污染环境罪空白罪状所参照依据的范围和内容，从文义本身来看，直接强调“环境保护法律法规”较前者能够更好与我国环境保护工作的不断强化的进程相适应，更能彰显刑法在打击污染环境犯罪方面的决心和信心；第四，空白罪状的天然模糊性决定了适用空白罪状需要慎之又慎，进一步限缩“国家规定”的范围能够进一步体现刑法的严谨性与谦抑性。综上所述，笔者建议对“违反国家规定”进行进一步明确，将其修改为“环境保护法律法规”。

（三）明确污染环境罪的保护法益

针对污染环境罪保护法益不明的情况，可以考虑通过出台司法解释的方式对此予以明确。污染环境罪所要保护的法益同时包含生态环境和人类生命健康，其中生态环境是第一位法益，人类生命健康作为保护法益处于第二位［7］。首先，污染环境罪所要保护的第一位法益是生态环境。污染环境罪这一罪名设立的初衷就是为了保护生态环境。在环境污染问题严峻的大背景下，生态环境理所应当是该罪保护的第一法益，而人类生命健康受到侵害是由于环境受到污染所引起的。此外，我国刑法将污染环境罪设置在“破坏环境资源保护罪”这一节，而不是设置在“侵犯公民人身权利、民主权利罪”这一章之下，从体系解释的角度出发，这也足以说明污染环境罪所要保护的法益主要是生态环境而非人类生命健康。其次，污染环境罪所要保护的法益也应该包括人类生命健康。众所周知，我国刑法以人为本的立法精神贯穿刑法始终。设立污染环境罪的最终目的也是通过规制该类犯罪，减少其对人类生命健康的危害。综上所述，笔者建议通过司法解释对污染环境罪的保护法益予以明确，立足于当前生态环境保护工作的需要，可以规定“污染环境罪具有双重保护法益，即生态环境和人类生命健康，其中生态环境为第一位法益，人类生命健康为第二位法益”。