大数据助力行政检察探索研究

课题组

（贵州省息烽县人民检察院，贵州 贵阳 551199）

行政检察作为检察机关“四大检察”之一，肩负着维护行政诉讼领域司法公正、监督行政机关正确行使执法权的重要职责，在法治政府建设中发挥着极为重要的作用，对推进社会治理有着极为重大的意义。行政检察中，行政非诉执行监督作为行政检察重要组成部分，肩负着“一手托两家”职能作用[2]，在开展监督时既要对法院开展监督，研判其审判是否公正，又要监督行政机关在执法过程中是否依法行政，充分体现了检察工作对于推进新时代国家治理体系和治理能力现代化的积极意义，但案源不足的问题一直制约着行政检察监督工作发展，亟需检察机关破解监督困局、补齐工作短板，推进行政检察监督工作高质量发展。

一、大数据应用于行政检察监督的目的

当今时代，全世界都在进行着现象级“数字革命”，检察机关传统监督模式已然被打破，检察制度发展必然面对着需要从内部打破桎梏，转变监督方式开辟新型监督模式的现实问题，利用大数据技术实现法律监督工作高质效发展是探索新监督模式的重要手段和风向标，为更好地履行宪法赋予的法律监督职责，及时准确发现行政执法、司法活动中存在的问题并予以纠正，检察机关需不断转变监督理念和监督方式，充分利用大数据、人工智能等新兴科技产物运用于行政检察监督。

（一）大数据赋能行政检察监督是办案司法责任制的内在需求

最高人民检察院提出“四大检察”齐头并进，新时代的行政检察以“做实”为基本要求，业务需求日渐增多。近年来行政检察虽发展迅速，但仍存在工作开展不平衡、监督质量不高的短板和弱项。司法办案责任制虽然体现出对案件质量把控的特色优势，但从另一方面而言，员额检察官面对行政检察监督对象众多，监督点难以发掘、专业化水平不足等问题，办案压力逐日增加。通过依托大数据赋能汇集数据资源，完成行政检察监督线索挖掘，从而解决线索发现难、个人精力不足的桎梏；以数据分析筛选线索，解决监督粗糙不精准的问题，提升检察监督水平；依托数据比对碰撞，发展个案到类案的穿透式监督开展社会治理，推动解决社会中的普遍性问题，提升行政检察监督质效。

（二）大数据赋能行政检察监督是深化法律监督的重要体现

2021 年8 月，最高人民检察院对检察大数据战略进行顶层设计，专门召开全国检察机关数字检察工作会议作出全面部署。要求公检法司等部门加强运用大数据、区块链等技术，推进跨部门大数据协同办案[3]。长久以来，检察机关与其他部门之间不同程度地存在着数据壁垒，实施大数据战略必然要求数据资源的掌握。全国各地检察机关在数据来源方面充分发挥主观能动性，不论是积极与行政机关对接实现数据共享，有效拓展基础数据，还是通过查询、汇总、筛选法院、行政机关的公开数据，都是充分利用《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的有利契机，不遗余力地解决监督线索数据来源问题。

（三）大数据赋能行政检察监督是履行主责主业的有效方式

按照最高人民检察院“四大检察”法律监督总体布局，法律监督工作是检察工作之要，是未来检察工作的主攻方向。为提升监督质效，构建数据共享模式，利用数据收集、数据共享、数据购买等手段扩大信息来源，打破信息孤岛和数据壁垒[4]，打造区域检察数据库，促进检察机关与行政部门之间的互联互通，建立一个全面的大数据信息数据库，扩大发现线索渠道。同时，依靠大数据、人工智能等前沿技术，通过人工智能对信息数据的过滤及监督模型的设计，将当前检察监督的模式从对“人”的依赖中解放出来，提高检察人员工作效率和监督针对性，提升监督质效。

（四）大数据赋能行政检察监督是推进社会治理的精策良方

大数据可以为案件的监督处理提供充足的法律研究样本。在办案过程中，检察官在注重对个别案件中的错漏开展监督纠正的同时，以案件监督为切入点，督促被监督单位从源头和机制上解决类似问题，深入挖掘司法行政执法中的根源性和普遍性问题。通过推动相关部门规范司法执法、完善制度，探索建立“事前预防、事中预警、事后处理”的检察权运行内部监督工作模式，促进社会问题得以从源头开展治理、从系统进行治理、从整体发展大局促综合治理，为社会治理现代化发挥驱动性作用。

二、当前行政检察监督难题及原因分析

在新的检察监督模式下，行政检察正在以历史新高速蓬勃发展着，2019 年,最高人民检察院提出“以行政诉讼监督为基石、以行政争议实质性化解为牵引、以非诉执行监督为延伸”的新时代行政检察工作格局。然而现实中，行政检察虽然有着长足的进步，仍然存在着发展不平衡、监督质效弱的短板，在检察机关“四大检察”之中仍处于劣势。寻找问题症结，明确发展突破口，有助于行政检察监督认清当下发展现状，从而推动行政检察监督从源头上、根本上得以改变。

（一）案件来源收集存在障碍

囿于直接从法院电子卷宗中抓取信息仍存在一定的技术壁垒，传统的监督方式已经无法满足当前检察机关行政检察监督的需要，行政检察监督工作中案件来源、办案步骤、监督对象、涉及领域等都成为司法实践亟需解决的问题。传统监督模式是检察人员通过办理个案，发现违法情形向法院或相应行政机关发出检察建议进行纠正错误，存在信息收集不全、排查工作量大、线索发现困难等一系列问题。检察机关在行政检察监督工作开展过程中需要对行政执法单位的行政处罚、法院的行政诉讼、非诉案件裁定书进行监督。如检察机关在开展行政检察业务全凭人工在海量的数据和文件中去筛查，不仅耗时费力，而且可能无法达到预期效果[5]。

例如，最高人民检察院、自然资源部联合发布的行政非诉执行监督典型案例中，2014 年7月起，某省某市某机动车车辆检测有限公司未经批准，擅自占用永久基本农田修建机动车检测站。原某市国土资源局某区分局对其下达责改文书后立案调查，在此期间该局经过机构改革更名为某市自然资源和规划局某区分局，但该局在进行行政处罚时以原某市国土资源局名义作出行政处罚决定。决定下达后该公司未申请复议也未进行行政诉讼，更未履行行政处罚决定。该局经催告后，向该区法院申请强制执行。但法院该案行政处罚是以市级名义作出，不属于其管辖范围，对此案不予受理。该案违法行为一直持续至2021 年，检察机关在开展全国检察机关土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中才被发现，最终在最高人民检察院行政检察厅与自然资源部执法局联合督导中进行拆除解决①参见最高人民检察院、自然资源部联合发布的土地执法查处领域行政非诉执行监督典型案例，2023-03-22。。

由此可见，在长达7 年的时间里，检察机关在开展非诉执行监督过程中存在一定疏漏，在排查监督线索中不全面、不及时。

（二）办案步骤检视困难

检察人员在办理行政检察监督案件时，需要对案件关键节点进行研判。在监督法院非诉执行时，需要对是否存在不应受理而受理、非法定理由裁定不予受理、法院受理超期、审理超期、超期限执行、怠于执行实施等情况进行研判；在监督行政机关时，对其是否存在超期申请强制执行、超期未申请强制执行等问题进行研判。而这些关键点具体情形需要人工进行排查，这对办案人员的办案能力、办案时间及精力具有较高要求。在检察机关机构改革后，很多基层检察院都是一套人马承担多个业务条线工作，就如课题组所在的基层检察院而言，第二检察部共计2 名员额检察官，需要承担民事、行政、公益诉讼等多项业务工作，在开展行政非诉执行监督中，逐案排查非诉执行活动是否存在违法存在一定难度，随机排查的情况较为常见，但此种方式势必会造成监督不到位的情况发生。

（三）监督对象、领域细分专业性强

行政检察监督工作专业性强，涉及面广，对应的机关多，对涉及行政机关行政行为违法的，检察机关发现后均可依法开展监督工作。而不管是地方政府，还是公安机关、市场监管、综合行政执法、海关、税务、环保、农业、自然资源等部门，均囊括了社会治理的方方面面，涉及大量法律法规、行业标准等，如何判定执行不到位及责任单位，检察机关需要对监督对象和执法情况及行政案件具体情形解构分析，但在具体执法专业领域具体职责划分时，往往存在知识储备不够、信息不足等情形。例如，在水利部门可能存在在执法过程中，针对河道管理范围内妨碍行洪的建筑物、构筑物具有直接强行拆除的权力，因此在该领域范围内，水利行政部门在当事人不履行行政决定的情况下有权自行强制执行，不应向法院申请强制执行。而国土领域违建拆除、恢复原貌，房屋征收与补偿领域就应向法院申请强制执行，由法院裁定政府组织或相关部门实施执行。以上两个领域实践中往往存在执行不到位或未执行的情况，使违法行为持续发生。

例如，课题组所在检察机关2021 年发现，该县某镇某村村民张某某等人未经审批，违法占用河道修建游泳池，占用河道共676.28 平方米。但该县水务管理局对此仅下达了《责令停止水事违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，违法行为人迟迟不整改的行为未采取有效的措施进行制止[6]。该案承办检察官在确定责任机关责任后经过反复了解情况后最终促使行政机关监督拆除违建，但该案在解决过程中耗时较久，直到次年检察机关通过发出检察建议才得到解决①本案为2021 年贵州省息烽县人民检察院办理的息烽县水务管理局怠于履职行政公益诉讼诉前案件。。

（四）信息技术数据框架搭建仍存不足

近年来各地基层检察院均配备了信息技术部门及相应的技术人员，主要是对检察机关内部计算机硬件及故障处理、检察机关统一业务系统后台维护，在搭建信息化、技术化数据框架方面涉猎较少，在落后地区这一现象更为常见。同时，囿于技术协助所依托的现有数据资源较为匮乏等原因，行政检察业务的技术协助运用到实际办案中的少之又少，更多停留在理论方面。与此同时，在考核过程中对信息技术化数据框架搭建也并未引起重视，目前针对信息技术部门的考核尚停留在技术软件应用方面，行政检察业务对于大数据的需求却常常容易被忽略。虽然现在全国各地检察机关在业务条线中开发的软件种类繁多，但大多呈单打独斗的局面，且这些软件普遍存在使用率低、功能不全等情况，在数据使用上存在一定的技术难度，无法实现业务与技术的高度融合发展。

三、大数据技术作用于行政检察之路径

时代在进步，现代科技对检察办案工作的影响越来越大，依靠人工在海量数据里搜寻线索的传统办案方式已无法满足现代检察工作要求，如何能够运用大数据技术解决取证难、法律适用不规范等专业问题，如何运用大数据提升监督效率、减少监督成本、加大监督覆盖面等工作难题，是推进大数据作用于行政检察的重要方向。

（一）解决行政检察监督线索收集难题

由于行政检察监督工作主要监督对象是各个行政机关，监督案件线索的挖掘需要通过与各机关各部门对接调取相关行政执法文书、卷宗、材料等资料进行审查，这些资料通过以数据化的形式分散在各个行政部门内部。以往，检察机关通过协调、公函等方式调取线下资料，采取人工阅卷的方式开展监督工作，但这种方式不仅程序复杂，而且效率低下。运用大数据手段开展监督，解决不同数据来源及类型的数据清洗，高效提取有效要素，促进行政检察监督快速审查，提升行政检察监督办案质效。

例如，某县一件交通肇事案件中，车辆方因操作不当，造成车辆和被撞房屋一定程度的损坏，未造成人身伤亡。事故后公安机关派出所民警及保险公司工作人员均到现场进行查看，该车系全保范围，车辆方承担事故的全部责任。当地公安机关以车辆不能移动，影响交通为由，在未办理扣押程序的情况下遂将车辆拖走，也未告知当事人权利义务及扣押法律依据。几日后，车辆方询问交通事故责任认定及返还车辆事宜，但派出所民警告知其需进行保险赔偿后才能将车开走。该违法扣押车辆行为持续一段时间后，车辆方将情况反映至当地公安局，案件才移送至公安交警大队得以处理[7]。

从该案中可以看出，行政机关执法违法行为时有发生，但由于检察机关与行政执法部门衔接不够，同时也因行政检察监督的事后监督属性使然，对行政执法机关法律监督不够，违法线索难以发现。

（二）解决寻法找法法律精准适用问题

在办理行政案件中，由于行政部门法律法规浩瀚庞大，而且在不断进行更新，而办案人员素质参差不齐，因此，在司法实践中，部分地区存在法律适用标准不统一、办案程序操作不规范等问题。提高行政检察精准适用法律开展监督，优化办案流程，解决司法实践中办案人员找法不精准不及时等瓶颈问题，是行政检察高质量提升的突破点[8]。

例如，某市某区开发出的司法案例智能检索系统中，将人工智能与检察案例结合起来，提升检察人员在工作中进行类案检索的便利性。该系统主要收录“两高”指导性案例、典型案例等权威案例、省级市级发布的典型案例及具有社会影响力、引领性作用、广泛关注度的其他案例。该系统设置具备对案例进行批注功能，通过提取关键词提炼规则后转化为大数据几何。在实际操作中，案件承办人制作完成审查报告并上传后，系统将会自动提取报告内关键词要素开展强制检索，承办人员通过检索后排列的案例与承办案件进行比对分析，开展案件自我纠错与检视，通过案例与个案中差异性寻找最适合办理承办案件的相关方式和法律规定。该系统不仅节省了承办人员手动检索与比对分析的时间和精力，还加强了检察人员深度自主学习案例的频次①参见《类案检索精准获取“五星级案例”！上海检察这个系统厉害了，全国领先！》2021-02-18，https://mp.weixin.qq.com/s/sO5Bzt7EwsAX1GMXkaHh2g。。

由此可见，大数据技术的强大分析、比对功能，将能够帮助案件承办人精准、快速寻找参照案例和适用法规法规，提升行政检察监督案件中法律适用的统一性，有助于提升案件办理质效。

（三）解决检察监督精细化问题

检察机关在行政检察监督过程中，要充分运用科技力量，运用大数据对数据资源进行挖掘、筛查，通过数据之间碰撞比对后，筛查出数据中蕴含的各种规律，从而发现案件线索。例如，在开展行政非诉执行监督过程中，通过抓取法院依法受理、审查、裁判及执行等环节的要素数据，将数据幻化为线索，将审判机关或行政机关存在的漏洞放大查看，精细化梳理后，进行穿透式监督。

例如，某县检察机关在一件以和解、同意长期履行结案的非诉执行案件中发现，县自然资源局可能存在违法作出行政处罚决定的可能。在该案中，因该县某村村委会未按期缴纳罚款1.3 万余元，故该县自然资源局向当地人民法院申请执行，在执行中又因该村委会暂无其他可供执行的财产，故自然资源部门与村委会达成协议，同意和解，由村委会长期履行，但罚款却一直未缴纳。在审查中，检察人员发现执行裁定书中显示只有“罚款”一项行政处罚内容，根据《土地管理法》相关规定，罚则中未罗列有单处罚款情形，故该行政处罚决定可能存在违法。检察人员遂通过政府网查询到该案行政处罚公开文书中确实未进行列明需要进行“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”的处罚事项，并依托于大数据开展类案监督，发现该县自然资源局处理类似案件中存在的相同错误，并依法开展监督，予以纠正②参见最高人民检察院发布的《大数据赋能行政检察监督典型案例》，2022-08-24。。

（四）解决“业务＋数据＋技术”深度融合问题

检察监督基于检察机关内部业务开展及审判机关、行政机关工作开展中产生。这些行为在日常各项业务工作通过获取、形成、记录、存储等行为转变为相关案件信息及数据资源。在内部办理刑事检察业务中，利用全国统一业务办案系统，将发现的行政机关可能存在的违法行为作为问题线索推送行政检察部门开展监督，建立起内部案件线索移送协作机制；在外部利用政务公开、司法文书公开等平台数据，通过检察技术人员运用数字化操作手段，筛选可运用数据，并通过对数据进行清洗、加工、提取监督点等方式，实现从个案到类案、从案件监督到数据监督，实实在在利用技术手段将业务与数据深度融合，使大数据更好服务于检察监督。

例如，浙江省检察机关通过创建证据通、3D 现场通、案件码等数字化创新成果，推动财产刑执行、交通安全等领域专项工作精准监督；通过依托市域治理“四平台”开发的检察监督平台，将案件线索情报员扩大至社会面，拓宽案件线索来源[9]。

由此可见，坚持大数据思维方式，运用大数据挖掘分析，将个案监督与类案监督融合开展，更能纠正社会治理过程中存在的普遍性问题，推动对共性问题的有效解决，彰显行政检察推动社会治理高质量发展的独特价值。

四、检察机关以非诉执行监督推动行政检察发展的探索

行政非诉讼执行检察监督是指根据《人民检察院组织法》授权，检察机关对人民法院行使行政非诉执行职能的活动进行监督。行政非诉执行是指依照《行政诉讼法》《行政强制法》的规定，根据行政机关申请，对公民、法人或者其他组织在法定期限内不自动履行行政决定，且不申请行政复议和提起行政诉讼，经过合法性审查并作出执行裁定后，采取强制执行措施[10]。

由于长期以来，行政检察监督处于检察监督工作中薄弱环节，行政非诉执行监督工作更是缺位状态。因此，通过行政非诉执行检察监督提升行政检察监督能力，补齐行政检察短板，对实现检察工作全面协调充分发展具有重要意义。为助推非诉执行检察发展，通过打破信息壁垒，建立行政非诉法律监督平台，依托“大数据”“人工智能”等技术，将非诉案件线索一揽子收拢，打造由“技术内脑”初筛研判后，推送“人力外脑”精细办理全过程系统办案模式，不仅可以帮助检察人员发现案件，还推动了司法机关与行政机关之间跨部门协调能力，提高司法办案效率。

（一）以数据库建立完善推动全面监督

检察机关可以通过建立共享数据库，依托大数据技术与公安、法院、行政机关等单位进行数据端口对接，实现司法、执法、行政数据多部门共联共享，实时掌握执法、司法过程中详细情况及存在的问题，及时开展动态监督。

例如，贵阳市建立行政非诉执行助手平台，系统设置相应领域监督模块，监督法院模块与监督行政机关模块分别设立五大类别和重点领域，一一列项展示，通过对列项类别案件进行分类归纳，便于检察人员快捷高效区分监督范围。在办案中，贵阳行政非诉执行助手系统推送系统内发现土地执法查处领域案件线索至基层院，各院需结合涉案行政裁定文书，初步判断该非诉执行活动行为中是否存在不规范行为，遂开展进一步调查。检察机关依托非诉行政助手，通过“大数据＋头脑风暴”办案模式，聚焦行政非诉执行活动监督。

（二）通过要素分析解决线索发现难问题

每一个违法行为展现出来的都是其冰山一角，判断其信息链条不能拆分来进行分析，必须要将整个链条上孤立的信息要点全部串联起来，才能盘点出异常点，运用大数据筛查、比对、碰撞，使这些孤立的信息点产生交集，违法行为线索就更容易浮之水面[11]。

例如，贵阳市非诉执行助手平台根据办案监督点和办案规则设计大数据线索筛查研判规则，根据每条法律规则中具体的判断要求设定为数据要素，从而计算将可能成案的线索推送检察人员。在非诉执行案件中，在法院受案程序内，监督点为“法院程序违法”；研判规则为“不应受理而受理”；数据要素为“执法主体、处罚日期、申请日期”，系统在筛选案件时就会排查是否存在有强制执行权的行政机关向法院申请强制执行，或者没有强制执行权的行政机关超过法定期限向法院申请强制执行，法院不应受理而受理的情形。如有强制执行权的执法主体向法院申请强制执行，且法院受理或处罚日期与申请日期对比后，逾期申请强制执行的案件，系统将自动排查，进而提示检察人员。贵州省息烽县人民检察院办理的《贵州省息烽县国土资源局申请执行拆除非法修建建筑物和其他设施决定检察监督案》中，检察机关将人工智能、大数据等前沿技术与行政检察业务深入融合，以系统结合业务需求内容，通过数据整合、数据清洗、深度学习算法，实现特征库、特征模型、知识图谱，并将特征模型和特征库应用到数据内容上，实现智能查询、研判、预警。依托互联网主动发现非诉执行线索，同时监督法院与行政机关，体现了行政检察“一手托两家”的职能优势，同时以数据中台、知识引擎等辅助工具支撑整体平台稳定、高效的特点，打造多种非诉执行成案模型，持续获得高质量线索，促使行政检察监督能力再获提升。

（三）打造个案办理推动类案监督全新办案模式

目前，检察机关行政检察办案模式大多为检察官在办案中就个案进行审查后发现违法情形后提出纠正意见，但对于不同时期同一地域范围内的同一类案件存在的问题却无有效的监督方案。非诉执行助手基于共享数据库，通过运用大数据对法院文书、行政机关执法文书等海量数据进行各要素全方位数据分析，在个案中发现违法行为后，利用大数据对同类型案件的违法行为风险进行分析评估，通过对相似案件筛查，发现类案问题线索，将个案审查和类案排查高效融合，以个案监督推动类案监督，有效解决了通过人工阅卷审查难以开展类案的难题。

例如，某区人民检察院通过利用大数据手段，对近一年来办理的涉嫌虚假注册公司从事犯罪活动的案件与市场监督部门及水务部门的数据进行碰撞，发现虚假注册公司220 家，其中以冒用他人身份信息、虚构注册地址、伪造租赁合同等方式进行虚假注册登记的公司达74家。据此，检察机关依法向当地市场监管部门发出检察建议，促进市场监管部门对上述74 家公司作出吊销营业执照的行政处罚决定，并在全区范围内开展虚假登记公司专项检查[12]。

上述案例可以看出，运用大数据手段收集数据高效、准确，容易推动案件从个案监督到类案治理。

（四）大数据分析预测违法行为风险点实现事前监督

检察机关开展监督工作通常是事后监督。非诉执行助手通过运用大数据技术对海量数据进行分析，预测违法行为发生可能性，以及案件办理中可能存在的违法行为风险点。通过建立行政非诉法律监督模型，打通各部门间数据通道，实现监督端口前移，打破法律监督线索发现及查办过程中的难题，从数据到监督延伸至治理，形成完整的监督闭环，切实履行了检察职责，为全面深化检察改革提供数字引擎，是实现行政检察监督质效飞跃的关键变量。

例如，某区检察院在查阅行政非诉执行案卷时，对社会保障领域非诉执行案件程序中发现存在送达、催告、申请强制执行等环节不规范的现象。对此，检察机关调取中国裁判文书网数据进行初步分析，将国土、社保等行政非诉执行案件较为集中的领域进行确定，同时向法院调取近年来行政非诉执行案件的数据进行专项分析，经分析了解当地行政非诉执行案件大多涉及民生行政管理领域，具体为房屋拆迁、卫生健康、市场监管、人力社保等方面，涉及行政机关十余个。该区检察院根据数据专项分析，该区社会保险保障中心案件数及撤回案件数最多，决定以专项监督方式监督社保领域行政非诉执行案件。

该案说明在检察机关办案过程中，运用大数据方式办案已成为一种常态，同时也反映在大数据应用过程中，各领域监督较为孤立，需要承办人根据每一板块特性进行分析，难以形成系统关联，影响高价值线索挖掘。而通过运用大数据技术构建行政检察监督平台，将各领域线索纳入监督管理，通过规则设计，比对、量化分析行政、执法、审判及执行机关的法律文书流转过程产生提取的数据，挖掘行政执法机关、审判机关、裁判执行机关履职异常数据，建立行政检察多角度分析模式，推动从线索发现、问题分析、开展监督、跟踪整改全流程监督系统，提升行政检察监督机制效能，将监督端口前移，实现从事后监督向事前监督、事中监督的动态转变，以标准化、智能化、高效化指引行政检察发展质效快速提升。

习近平总书记多次提出大数据在司法工作中的重要性，2021 年中央出台关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见，更为行政检察监督的开展提供了详尽依据，同时也对检察监督工作提出了更高的要求，各地检察机关应积极按照最高人民检察院相关要求，对行政非诉执行理论及其检察监督实践深入思考，借助大数据之力建设“智慧型”行政检察，实现智能筛查、信息研判，通过加强行政执法与行政检察间的数据联通，开启“头脑风暴”办案模式，适应数字化技术发展趋势，突破信息孤岛，速解无案源难题，提升行政非诉执行监督能力、监督效率、监督效果，推动行政检察提质增效。