重大决策社会稳定风险评估法治化探析

刘 涵，白天伟

党的二十大报告强调：“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种‘黑天鹅’、‘灰犀牛’事件随时可能发生。”［1］“风险”一词在党的二十大报告中出现16次之多。防范化解重大风险是以习近平同志为核心的党中央高度关注的时代命题，事关中华民族伟大复兴战略全局。推进重大决策社会稳定风险评估（以下简称“稳评”）的法治化进程是习近平总书记多次强调的重要工作。2013年，在党的十八届一中全会上，习近平总书记强调：“对涉及群众切身利益的重大决策，要认真进行社会稳定风险评估，充分听取群众意见和建议，充分考虑群众的承受能力，把可能影响群众利益和社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。”［2］2014年，在十八届中央政治局第十四次集体学习时的讲话中，习近平总书记强调：“要完善和落实维护群众合法权益的体制机制，完善和落实社会稳定风险评估机制，预防和减少利益冲突。”［3］2015年，在中央城市工作会议上，习近平总书记指出，要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，并强调要健全依法决策的体制机制，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序。［4］2020年2月，在中央全面依法治国委员会第三次会议上，习近平总书记强调：“加强风险评估，依法审慎决策。”［5］开展重大决策社会稳定风险评估，对于促进科学、民主、依法决策，提高决策质量和效率，维护广大人民群众合法权益，保障社会和谐稳定具有重大意义。新时代推进重大决策社会稳定风险评估法治化则是为“稳评”价值的实现提供法治保障。自2014年党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”［6］，正式从国家层面开启了重大决策“稳评”的法治化进程，至今已有近十年的探索。深入研究重大决策社会稳定风险评估法治化的由来、近年来的新发展及新问题，提出具有可行性的法治化进路对于法治政府建设具有重要意义。

一、重大决策社会稳定风险评估法治化问题的由来

在人类社会的法治实践历程中，因行政决策往往被视为政治过程而受到法治视野的忽视。改革开放以来，因决策引发的社会稳定风险增多。为了防止由于重大决策带来的社会稳定风险，将“维稳”关口前置的地方性探索直接促成了社会稳定风险评估制度在我国的探索与实践。总体而言，“稳评”在我国经历了三个阶段。

第一个阶段是2005年至2012年，这是“稳评”的制度萌芽期。2005年，四川遂宁市委市政府鉴于“锦华棉纺厂改制”引发群体性事件的经验教训，将社会稳定风险的防范关口前移，在全国率先提出并实行《重大工程社会稳定风险预测评估化解制度》。2006年，遂宁市出台《重大事项社会稳定风险评估化解制度》，进一步将“稳评”的范围从重大工程项目拓展到了更广泛的事关群众重大利益的事项，探索形成了“五步工作法”的“稳评”模式。2007年，中央“维稳”领导小组向全国推广遂宁经验。2011年，涌现出一些具有地方和行业特色的稳评实践案例，丰富了“稳评”的地方经验。

第二个阶段是2012年至2019年，这是“稳评”的深化探索期。各地结合实际探索了具有地方特色的稳评制度，丰富了地方经验，但也产生了“稳评”制度标准不一的问题，从评估范围、评估主体、评估规范、责任认定等方面都存在各行其是的情况。在这种背景下，为了规范全国各地的“稳评”实践，规避机制混乱、生搬硬套等问题，切实发挥“稳评”的实际效能，中共中央办公厅出台了《关于建立健全重大决策事项社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发〔2012〕2号），从评估的规范性方面加强了顶层设计，为各地实践探索提供了中央权威依据。2014年，党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》明确指出：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。”［7］将“风险评估”作为重大行政决策“必经程序”的地位上升到了“法定程序”，这标志着在党的领导下对重大行政决策进行风险评估的法治化进程正式启动。此后，在党和国家的重视和推动下，各地实践探索有了中央指导意见的指引，“稳评”的规范化、专业化水平得到总体提升。但是在党的决定中要求“风险评估”作为“法定程序”并不意味着“风险评估”事实上已经成为了“法定程序”，“法定程序”面临着“无法可依”的窘迫状况，迫切需要国家从立法方面对现实需要予以回应。

第三个阶段是2019年至今，这是“稳评”的法治规范期。2017年，国务院法制办发布《重大行政决策程序暂行条例》征求意见稿。2019年4月，国务院正式颁布《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》），从“评什么”“怎么评”“评估结果怎么用”三个方面对风险评估进行了规范，自此“稳评”被正式写入了行政法规，这标志着“稳评”被正式认定为重大行政决策的法定程序，结束了“法定程序”无法可依的历史，“稳评”正式进入了有法可依的时代，重大决策有了法规意义上的风险“防火墙”。2019年以来，在《暂行条例》“第四十三条”①《重大行政决策程序暂行条例》第四十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据本条例制定本行政区域重大行政决策程序的具体制度。国务院有关部门参照本条例规定，制定本部门重大行政决策程序的具体制度。”指导下，全国各地纷纷制定了经过省政府常务工作会议审定、以政府令发布有关“规定”“办法”等具有规章意义的文件。将“风险评估”纳入《暂行条例》中，将其与公众参与、专家咨询等并列，凸显了“风险评估”作为“法定程序”的必要意义，却也模糊了风险评估与公众参与、专家咨询等环节事实上的交叉关联性。《暂行条例》中涉及“风险评估”的部分仅有三条，将社会稳定风险评估与环境风险评估等统称为“风险评估”，不利于“稳评”的专业化发展；同时，其结果作为决策的“重要参考”，对于何种风险条件下不能通过决策没有充分说明，这虽为地方立法提供了空间，但也造成了地方实践中的一些问题。

二、研究现状述评

推进重大决策社会稳定风险评估法治化，重在回答如何通过法治的方式推进重大决策社会稳定风险评估，实现“稳评”对于科学决策、民主决策、安全决策、依法决策的价值。既不能将其简单地理解为立法层面的“法制化”，也不能将其认为是局部的法治化，应在整体的法治化的框架下进行理解。因此，在重点把握重大决策社会稳定风险评估法治化问题的复杂性的基础上，寻找问题形成的根源机制、把握其法治化建设的关键矛盾及破解矛盾的路径是本文的核心关切。

在中国知网上以“社会稳定风险评估”进行“篇名”检索，可以检索到770篇文献，党的十八大以来，每一年研究成果都在20篇以上，且在2014年出现峰值84篇，2014年之后呈逐年递减趋势，文献主要集中在西安交通大学、河海大学、南京大学、淮阴师范学院、国家发改委、山西大学、西南政法大学等单位，以上每家单位都贡献了10篇及以上的研究成果。在国家数字图书馆检索“社会稳定风险评估”，有31本专著，约有一半是具体领域的“稳评”研究，另有一半对“稳评”的概念变迁、生成逻辑、理论资源、国内外经验、现存问题、运行机制和优化路径等内容进行了探讨。与“稳评”研究热潮相比，重大决策社会稳定风险评估法治化的研究成果则非常单薄。以“社会稳定风险评估”合并“法治”或“法律”作为“篇名”进行检索，仅能检索到16篇文献，其中CSSCI期刊文献仅有6篇。而在专著中，从法治角度对“社会稳定风险评估”进行较为深入探讨的仅有江国华和梅杨的《重大行政决策程序法学研究》（2018）、廖秀健与刘白的《重大决策风险评估机制优化研究》（2018）、林鸿潮的《社会稳定风险评估的法律机制研究》（2021）和李晓梅的《社会稳定风险评估导论》（2022）4部著作。林鸿潮在《社会稳定风险评估的法治批判与转型》一文中揭示了“稳评”领域法治研究缺席的原因，即“法学界或许是由于‘稳定’二字将其归入维稳一类的政治问题，或许是由于‘评估’二字将其归入技术问题，总之是觉得‘法味’不浓，对其缺乏足够的研究兴趣，致使‘稳评’对于法学界来说是陌生的。”［8］尽管如此，“风险评估”作为重大决策的“法定程序”已经成为事实，法学界理应对此项持续了18年的制度探索予以必要关注。

总体而言，学界关于重大决策社会稳定风险评估法治化的研究已经取得了一定成果，根据成果的具体内容可以分为“稳评”法治化的价值性议题、“稳评”法治化的内涵性议题以及“稳评”法治化的问题及对策性议题三种类型。

第一类是价值性议题，这是涉及重大决策“稳评”法治化“何以必要”的存在论之问。基于对这一制度实践历程的考察，学界总体上认同重大决策社会稳定风险评估是在传统刚性“维稳”、压力“维稳”成本过高、机制失灵的情况下产生的，是从源头上防范和化解社会稳定风险的前置装置，从“遂宁经验”起就带有维护社会稳定和安全的价值考量，“安全性”是其价值源头。同时，契合了重大决策对“民主性”［9］“科学性”［10］的追求。同时，也有学者提出，作为传统“维稳”的改进装置，“稳评”被寄予了厚望，“戴上了‘科学维稳’‘精准维稳’‘维稳变创稳’‘社会管理创新’等各种‘光环’”［11］。然而在制度的实践中，“稳评”本身却产生了对法治化的反向“侵蚀”［12］：一是风险评估程序本身诱导了利益群体通过群体性事件等公众抗争方式对政策过程施加影响，以至于“决策的合法性判断更加隐遁不彰，社会稳定而非合法性争议最终成为双方谈判的终极筹码”［13］。二是“稳评”在实践运行中逐渐变成“政府的一种明哲保身方式”［14］，借用“稳评”结果的风险等级作为不决策、懒决策的“挡箭牌”［15］。三是冲击司法权威，与法治追求“是与非”的精神不符，有的地方司法机关在办理案件时也要求实施“稳评”，引起了司法系统中的争论［16］。

第二类是内涵性议题，这是涉及重大决策“稳评”法治化“核心关切”的本体论之问。“风险评估”在法治建设中作为“必经程序”“法定程序”经历了长时间缺乏法律法规依据的阶段，这导致了三个后果，也是“稳评”法治化建设进程中的核心关切：一是“稳评”的合法地位在《暂行条例》出台前一直处于未得保障的尴尬境遇。二是与简政放权的有关要求冲突，有学者提出国务院办公厅2014年10月印发的《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》明确规定“对法律法规没有明确规定为前置条件的，一律不再作为前置审批”“对法律法规明确规定为前置条件的，除确有必要外，都要通过修改法律法规，一律不再作为前置审批”［17］。这一规定与尚未通过立法方式实现合法地位的“稳评”发生冲突［18］，造成了实践中指导思想混乱的价值冲突。三是造成了“稳评”的顺利推进及实效过于依赖“领导重视”［19］，进而造成了实践中的“民主性”“科学性”“安全性”“合法性”价值失落的系列问题。在这一背景下，“稳评”法治化议题被推到前台，推进“稳评”的法治化进程具有了现实必要性。这些关切在《暂行条例》出台后得到了部分解决，但立法只是法治化的前提，而非法治化的全部。社会稳定风险评估具有介于“法律－政治”之间的“特殊性质”［20］，如何被接受并得到良好的执行、进而以其程序正当性推进“稳评”的价值实现，才是“稳评”法治化的根本关切。“稳评”法治化建设在实践中仍有一系列有待解决的问题，后文详述。

第三类是对策类议题，这是涉及重大决策“稳评”法治化“何以实现”的方法论之问。针对“稳评”冲击司法权威的问题，有研究提出：“协调旧式治理传统与现代程序法治之间的关系，实现司法拘束与政治问责之间的恰当平衡，将是一项持续性的议题。”［21］针对“稳评”实践中，维稳与权利保障产生冲突的情况，有学者强调“政府依法开展稳评是为了保护群众利益，保障公民权利，并通过稳评将政府行为置于法律的制约和控制之下”［22］。虽然“稳评”存在侵蚀法治价值的问题，但也应该重视“稳评”过程中的两个积极因素，即以“公众参与”和“风险沟通”来促进“稳评”作为民主装置的价值实现。同时，有学者基于制度分析的视角提出了“生成－结构－过程－功能”的分析框架［23］，为“稳评”法治化建设提供了新的框架参照；也有学者基于田野调查，提出了“稳评”的三重逻辑，即“政治逻辑”“科层逻辑”“市场逻辑”［24］，为推进“稳评”法治化建设提供了逻辑参照。

三、重大决策社会稳定风险评估法治化的进展与问题

（一）近年来我国重大决策社会稳定风险评估法治化建设的进展

近年来，在党和国家的重视和推动下，重大决策“稳评”法治化进程加速推进，从党中央和国家层面就出台了一系列指导性文件。2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020）》，提出提高专家论证和风险评估质量，并强调落实重大决策社会稳定风险评估机制。［25］这有助于进一步规避“稳评”过程中专家“走过场”的问题。

2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于全面推进政务公开工作的意见》再次强调了风险评估前要实行重大决策预公开的制度，探索利益相关方、公众、专家、媒体等列席政府有关会议制度，这为保障公民对重大决策的知情权提供了政策前提，在评估结果公开方面，文件强调要“建立健全重大决策跟踪反馈和评估制度，注重运用地方法评估、专业机构鉴定、社情民意调查等多种方式，科学评价政策落实效果，增强结果公开的可信度，以工作实绩取信于民”［26］。

2019年9月正式施行的《暂行条例》是重大决策“稳评”法治化进程中的标志性事件，这不仅仅因为《暂行条例》正式以行政法规的形式赋予了“风险评估”的法定程序地位，更因为这个政策文本通篇贯彻着“稳评”法治化的价值追求。值得注意的是《暂行条例》虽然将“风险评估”作为法定程序予以确认，但通篇未提及“社会稳定风险评估”的说法。这并不意味着“稳评”消失了，实际上可以看到“公众参与”“专家论证”“风险评估”“合法性审查”“集体讨论决定”“决策执行和调整”等内容都是从“稳评”实践中提炼出的重要经验性内容，从立法层面更好地保障了“稳评”价值实现。例如：“公众参与”“专家论证”在各地实践中已经是稳评的重要方式；《暂行条例》明确建立“归档制度”为责任倒查提供了配套支撑；《暂行条例》规定了决策后评估的条款，改变了以往“稳评”仅作为决策前置程序、忽视风险及民众风险感知随着政策实施而变化的客观规律情况，体现了全过程的风险评估精神；《暂行条例》第二十四条规定“风险评估结果应当作为重大行政决策重要依据。决策机关认为风险可控的，可以作出决策；认为风险不可控的，在采取调整决策草案等措施确保风险可控后，可以作出决策”，对比以往地方实践，将对风险程度和风险容忍度的判断权交给“稳评”报告［27］，避免了风险评估报告“一票否定”政府决策的情形，这无疑是个进步。不提“稳评”但处处体现了将“稳评”法治化的精神，这一定程度上有助于规避上文提及的因“稳评”制度而诱发的利益群体通过公众抗争方式对决策过程施加影响的情况。

中共中央办公厅、国务院办公厅制定的《关于加强新形势下重大决策社会稳定风险评估机制建设的意见》（中办发〔2021〕11号）也是一部推动“稳评”法治化建设的重要指导性文件，但因文件尚未公开，此处不作进一步讨论。根据有关研究可以了解到该文件对“稳评”具体内容以及第三方追责的内容进行了细化［28］，并且文件名称上采用了“重大决策社会稳定风险评估机制”的说法，消除了人们对《暂行条例》中看不到“稳评”说法的猜测和疑虑。2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021－2025）》，其第十一条中对“严格落实重大行政决策程序”提出了系统要求，强调“严格执行《重大行政决策程序暂行条例》，增强公众参与实效，提高专家论证质量，充分发挥风险评估功能……应当通过举办听证会等形式加大公众参与力度，深入开展风险评估，认真听取和反映利益相关群体的意见建议”［29］。

在国家层面对重大决策“稳评”法治化建设取得重要突破性进展后，地方层面关于重大决策“稳评”法治化建设也取得了突出进展，开启了新一轮由中央到地方的法治化进程。在北大法宝检索到24份省级出台的、现行有效的相关政府规章，除去1份为经过省级政府常务会议讨论通过、以政府令形式颁布的“重大行政决策责任追究暂行办法（四川）”外，有18份为经过省级政府常务会议讨论通过、以政府令形式出台的“重大行政决策程序规定”或“重大行政决策程序暂行规定”，2份是以政府令形式颁布的“重大行政决策程序规定（河南、云南）”，3份为经过省级政府常务会议讨论通过、以政府令形式出台的“重大行政决策程序实施办法（贵州、江苏）”“重大行政决策程序暂行办法（河北）”。以上文件虽然叫法不同，但从内容上普遍贯彻了“风险评估”的“法定程序”表述，这与有关研究在2017年12月31日统计到的12个省级法律文本相比取得了明显进步［30］，地方政府规章的出台为《暂行条例》的法治化精神落地提供了配套支持。部分地区的规章体现出了创新性元素，对行政法规作出了较好的补充。如：2019年10月，吉林省出台《吉林省重大行政决策程序规定》（以下简称《规定》），在《暂行条例》基础上，《规定》明确了主管部门及其主要职责，并在决策草案的形成部分对公众参与、专家论证、风险评估等程序进行了细化和补充。《规定》关注到了“公众参与”“专家论证”与“风险评估”的紧密关联性，特别指出“决策承办单位组织风险评估，可以与成本效益分析预测、公众参与、专家论证等结合进行，相关意见、结论可以互相参照”，将《暂行条例》中条块分割开的公众参与、专家论证与风险评估相结合，体现了“地方样本”的科学性和创造性。

概言之，近年来我国重大决策社会稳定风险评估法治化建设取得了突出成效。第一，通过程序法治化的方式，行政法规和地方政府规章的出台使“稳评”实现了程序上的有法可依。第二，通过立法方式加强了全过程调研、配套制度建设。第三，形成了具有新特点的地方性经验。第四，通过立法方式一定程度上规避了实践中“诱导对抗”的情形。第五，通过立法方式进一步明确了权责关系以及追责机制。

（二）当下我国重大决策社会稳定风险评估法治化建设仍然面临的问题

法治化有两种理解，狭义上的法治化即从立法层面的法制化，广义层面的法治化则是法律现实运行中的法律价值的最终实现。目前看，近年来我国重大决策社会稳定风险评估法治化建设取得的系列成就确实推进了法治化水平，尤其是2019年《暂行条例》和2021年中办发11号文件的制定彰显了鲜明的问题意识和实践导向，是新时代法治创新的优良样本。但是，在重大决策“稳评”法治化进程中，一些问题还未得到充分解决或者说存在一些争议，需要从理论上进一步厘清。

第一，关于重大决策“稳评”的法治价值“再造”的问题。首先需要明确“稳评”首要的价值在于安全性，即维稳。此外，对于重大决策“稳评”机制的性质究竟是一个“民主装置”，还是一个“科学装置”在学界尚存在一定的争议。一方面，“稳评”从出场就被寄予了作为“科学”装置的厚望，“社会稳定风险评估的有效性主要体现于其科学理性……风险评估主要基于科学证据和科学分析，因此它主要是一个科学分析过程”［31］，政府希望通过“稳评”将风险防范的关口前置，以更好地预判风险、提前干预化解风险、保障人民合法权益，“稳评”因其技术性要求被视为“科学”的彰显，对于促进科学决策大有裨益。另一方面，实践层面“稳评”专业性欠缺、第三方机构的资质参差不齐，同时，有学者认为，“稳评”过程实际上不讲对与错、是与非，而只看“利与害”，这就导致“稳评”具有不科学的一面，进而得出“‘稳评’是行政决策中的‘民主装置’而非‘科学装置’”［32］的判断。对此，笔者认为民主性与科学性都是重大决策“稳评”法治化建设的核心关切，二者辩证一体、相辅相成，民主价值的实现需要科学性机制与合法性机制的保障，科学价值的实现也要求推进民主化的进程，只有建立在广泛的民意沟通基础上的决策才能真正掌握民意关切、全面掌握风险态势、切实保护民主权利，这样做出的决策才能称之为科学决策，否则就会是在风险预判与干预不充分、权利保障不全面的不科学的“稳评”基础上形成的“闭门造车式”的“拍脑门”决策。

第二，基于第一条的判断和田野调查发现，“稳评”政策在重大决策过程中的民主化程度仍然存在较大提升空间，这直接制约了“稳评”法治化功能的发挥和法治化价值的实现。基于“公众参与”“专家咨询”“风险评估”“合法性审查”“集体讨论决定”五个法定程序，从程序层面事实上形成了公众、专家、第三方评估机构、法制部门、决策层“五位一体”的多元共治格局。在具体的法治运行中，公众的主观风险感知、专家的风险判断、第三方评估机构的风险调查、法制部门的审查经验、决策部门的领导经验共同构成了影响重大决策“稳评”实践基础，其中尤以公众的主观风险感知为根本。能否通过“稳评”机制的若干法定环节，充分把握公众的风险感知程度、风险行为动机和风险行为逻辑，是“稳评”价值实现的关键所在。然而，受到政府决策的信息公开水平、政府部门避责的科层逻辑，专家的专业化程度及其评估的公开水平，公众的利益差异、法治素养和参与意愿，第三方机构的专业资质、技术路径和市场逻辑等因素的影响，“稳评”的民主化水平并未充分实现。

第三，地方立法进程与《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）相关条款要求尚存在差距。《立法法》第九十三条明确规定：“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。” 这赋予了规章的地方性法规的“法源”地位。近年来，在新闻报道中虽然可以见到部分省市在推进“稳评”的地方性法规建设进程，但酝酿多年，迟迟未见地方性法规面世。

四、重大决策社会稳定风险评估法治化建设的对策

（一）推进重大决策社会稳定风险评估法治化建设的总体思路

第一，思想是行动的先导，理论是实践的指南。习近平法治思想是指引全党全国人民在复杂形势中推陈出新、在矛盾风险中在法治轨道上治国理政的科学行动指南。推进重大决策社会稳定风险评估法治化进程应以习近平法治思想为根本遵循。要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，针对政府人员、社会公众、第三方评估机构、专家等主体参与“稳评”机制、责任等问题应进一步加强法治化建设。第二，以法治逻辑统领重大决策“稳评”法治化进程中的政治逻辑、科层逻辑和市场逻辑。通过法治思维、法治方式实现三个逻辑的统一，以法治化路径解决领导重不重视的政治逻辑、部门是否良好协同的科层逻辑、第三方风险市场是否良性的市场逻辑中存在的问题。第三，建设“共识型民主”，以法治体系的配套完善促进重大决策“稳评”民主化水平提升。第四，充分借鉴地方实践中形成的先进经验，及时总结提炼、凝练为具有可复制性、可推广的制度设计。

（二）以法治思维加强对重大决策“稳评”工作的政治领导

重大决策“稳评”法治化建设的政治逻辑根本在于以程序法治将政治责任体现为法定责任，通过对政治注意力分配的程序规定，确保“稳评”工作不因人因时而变，进而将政治领导转化为法治效能。具体而言，第一，要加强党对重大决策“稳评”工作的领导，要把党的领导贯穿政府重大决策的全过程。要坚持同级党委决定重大行政决策范畴，严格落实《意见》“应评尽评”等有关要求，坚持以人民为中心推进“稳评”法治化进程，切实做到习近平总书记所要求的“对涉及群众切身利益的重大决策，要认真进行社会稳定风险评估，充分听取群众意见和建议，充分考虑群众的承受能力，把可能影响群众利益和社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前”［33］。第二，要加快推进地方性立法，完善配套制度建设，按照《立法法》第九十三条和《暂行条例》第四十三条要求，未建立地方政府规章的尽快建立，规章满两年后继续推行的要尽快提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。第三，法治化的实现最终要依赖人的法治化，要抓住各级领导干部这一“关键少数”，不断提高各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。切实做到“加强风险评估，依法审慎决策”，将“权力监督”“权益保障”的法治精神融入稳评全过程。第四，要树立科学的“稳评观”和“政绩观”，切实把“稳评”作为防范化解风险、保障人民权益、调解矛盾利益、科学民主决策的法律武器，搭建公众参与的有效途径，以对党和人民高度负责的精神，扎扎实实推进“稳评”法治化发展，确保“稳评”发挥出应有效力。第五，加强政治压力和法律责任传导，严格依法规避行政干预评估的情况，确保第三方评估的客观性和中立性，力戒“稳评”过程中的形式主义、官僚主义。

（三）以“共识型民主”促进科学民主决策来维护社会稳定

“共识型民主”是指规则的制定和机构的设置旨在使人们广泛地参与政府，并就政府推行的政策达成普遍的一致。“共识型民主”的要素包括“包容性而非对抗性的文化基础、全过程性而非一次性票决的政策过程、广泛而非相对多数的参与者、政策过程协商—协调—协作原则”［34］。这个概念虽然来自国外学者，但其精神内涵却恰恰解释了中国民主独特质地。中国传统中历来有“有事好商量”的习惯，通过广泛商量来凝聚共识、调节利益冲突对于中国人来说并不陌生。中国共产党传家宝中的“从群众中来，到群众中去”的群众路线以及“民主基础上的集中，集中指导下的民主”的民主集中制等经典认识与表述都贯穿着“共识型民主”的智慧。2014年，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年上的讲话中强调：“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。”［35］一定意义上说，重大决策“稳评”的过程就是凝聚共识的过程，通过“稳评”的这一民主性的制度安排，依靠“公众参与”“专家咨询”“风险评估”等程序收集民意、与公众对话、沟通风险，进而实现“稳评”促进科学民主决策，维护社会稳定的功能。目前，在这一民主机制中，政府决策者、政府决策辅助职能部门、第三方评估机构以及专家在通过“稳评”凝聚共识的过程中发挥的作用是有限的。这就需要通过法定方式拓展民主参与路径，不断优化“稳评”工作有关部门的权责关系，破解以“规避责任”和“凸显政绩”条件下的科层逻辑［36］弊端，明确有关职能部门在“稳评”中组织协商、主动协调、积极协作中的重要作用，凸显其作为信息枢纽和风险沟通中转站的重要价值。

（四）加强对第三方评估行业的规范化建设

“稳评”法治化价值的实现需要以风险评估的专业化和规范化发展为基础。我国“稳评”第三方评估行业存在地域间差异大，发展水平良莠不齐的问题，甚至存在系列乱象。由于起步晚，“稳评”领域的第三方评估机构多是由一些企业咨询公司、房地产咨询公司等构成，“稳评”工作人员经过短暂培训随即上岗，缺乏专业经验和专业能力；同时，基于经济理性，“作为市场主体的评估机构在评估过程中关注的是成本和收益，能否获得经济效益是决定其是否参与评估的前提，而利润最大化则是驱动其开展评估的根本动力”［37］，这就导致了通过低价竞争、减少交易成本等方式“扩大市场”的现象和“按价评估”逻辑下评估质量参差的现象。在这种市场逻辑之下，如今在互联网上甚至可以看到“代写‘稳评’报告”的大量广告，这些都与“稳评”工作本身的严肃性、严谨性、安全性追求严重不符。对此应借鉴地方经验，通过整合政府、优质机构、高校和社会组织的力量促进行业协会建立，细化第三方竞标体系，加强行业培训与自律，明确准入资格，细化评估责任，制定具有更广泛指导意义的行业标准，不断提高“稳评”专业化水平，确保风险评估证据资料真实性、规范性和结论的科学性、可靠性，以对委托方和人民高度负责的精神开展风险评估，进而通过行业的规范化与专业化建设突破市场逻辑的局限。