城市基层党建引领社区治理：动力、实践逻辑和行动指向

孙 璐

党的二十大报告提出，“加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理”“把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”。2015年3月5日，习近平总书记在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时强调，要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。“引领基层治理” 既是新时代对基层党组织职能的新定位也是对基层党建的新要求。作为国家治理体系的末梢和微观细胞，社区承载了社会建设、社会治理及公共服务在微观层面的兜底功能。［1］当前我国社区治理存在资源碎片化、主体分散化、客体原子化等复杂情况，城市基层党组织如何聚力引领社区治理日渐成为顶层政策设计、基层实践创新以及学界研究的重要议题，也是新时代基层党建的重要课题。笔者聚焦社区治理的实践域——街居层面，以城市社区治理效能提升为旨归，探析城市基层党建引领社区治理的动力、实践逻辑和行动指向等现实问题，希冀进一步厘清基层治理实践域的核心议题。

一、城市基层党建引领社区治理的动力

与传统社会形态相比，工业化、城市化、信息化带来的社会分化、流动性、结构异质等属性使得现代社会变化更迅猛复杂。同时，随着我国的全面深化改革进入深水区、攻坚期，基层社区矛盾也呈现出复杂性、叠加性等特点。社会结构转型和社区问题凸显的双重压力，成为倒逼和催生基层党建引领社区治理的动力。

（一）国家顶层设计是基层党建引领社区治理的支撑力

推进国家治理体系与治理能力现代化是党建引领社区治理的顶层驱使和支撑。在现代化发展进程中，国家最大的命题是如何应对现代化进程带来的社会变迁与社会问题，不断调适国家和社会之间的关系，使得国家治理能力能适配社会发展要求，国家治理体系与治理能力的现代化水平也因此成为衡量一个国家执政党执政能力的重要标准。［2］与西方国家的“国家－社会”关系二元分离的制度设计有所不同，我国的社会治理制度定位于“执政党－政府－社会”三元关系中政党引领的多元共治，即“一核多元”。中国共产党是国家治理的核心领导力量，政府、社会、公众等多元主体参与共治，塑造“你中有我，我中有你”相互嵌套的社会共治制度框架。这是社会治理理论的中国本土化经验，也是对西方“国家－社会”二元框架的历史超越。我国国家顶层设计明确了社会转型期国家回应模式和社会治理体系——打造共建共治共享的社会治理体制，有效满足群众多元化多层次的需要，有效化解社会矛盾。

基层治理质态锻铸了国家治理质态，基层治理创新的程度和力度影响着国家治理现代化目标的实现。自党的十九届四中全会提出“推动社会治理和服务重心向基层下移”开始，顶层设计推动越来越多的资源下沉到基层，社区也因此成为落实推进国家治理体系与治理能力现代化的基础场域和关键环节。然而，城市社区异质性强、要素分散，治理客体的原子化等现实客观上产生了各种权责利的矛盾，无论是利益结构还是权力结构都表现出显著的碎片化特征，各类下沉资源并未得到最大化的整合利用。能否有效整合资源补足基层治理的各项短板，满足群众多元化的个性需要，关键在于“一核多元”的社会治理体系在基层能否稳健运行。要推进以党建引领基层治理，基层党建通过政治引领和组织领导，充分发挥统筹协调职能，鼓励社会组织、居民等主体参与社区治理，夯实国家治理现代化的基础，最大限度维护好群众利益。［3］

（二）基层党组织的自我革命是基层党建引领社区治理的内驱力

基层党组织的自我革命是党建引领社区治理的内部驱动力。作为中国共产党领导与执政的“法宝”之一，党的建设经历了长期实践检验和开放式体制机制完善的过程，已显示出显著的制度优势。［4］思想建设、组织建设、作风建设等作为党的建设和自我革命的重要内涵，只有在政党与社会共同参与基层治理、相互嵌入的过程中才能得到检验和升华。不可否认的是，在从传统社会向现代社会转型的过程中，一些基层党组织未能准确认识和科学把握基层党建工作的职责边界和功能流变，导致基层党建工作出现一些短板和弱项，如部分地区基层党组织官僚化、党员服务群众的意识不强，甚至出现了基层党建悬浮于治理场域不能有效进场的现象。党员和群众的相互脱嵌直接导致基层党组织战斗力下降，其发动、组织、凝聚群众的行动能力持续减弱。

城市基层党组织是街居工作推进的直接载体与力量源泉，基层党建的质量直接关乎党组织功能和作用能否在社区有效发挥。一方面，党组织只有通过下沉到基层社区，充分利用党的生命线和根本工作路线——“从群众中来，到群众中去”，才能真正完成聚集与代表人民利益的任务，才能使党的各项决策根植于群体价值从而克服当代决策中的集体行动问题［5］，提升群众对党组织的政治信任和制度认同；另一方面，党员群体作为嵌入社会机体的“组织细胞”，只有通过动员广大居民有序参与社区治理并代表居民向党组织反馈多元化的利益诉求，党员群体“先进性”“代表性”的双重政治属性和政治能力才能得以体现，质言之，其政治吸纳和利益代表的功能只有在参与社区治理、扎根群众中才能得到淬炼。

（三）回应基层社会变化是基层党建引领社区治理的外驱力

社区是一个相对独立的社会空间和社会系统，有着独特的内涵和历史地域特点，在人口动力和资本驱动下，我国社区已由改革开放前“拾单位之遗补单位之缺”的政治空间转换为有实在利益的社会空间，正日益成为国家权力运作、基层组织动员、家庭利益表达、个体诉求重申的汇集处。［6］特别是近年来，城市社区治理的空间形态从原来以单位住宅和街居地块为主，逐步演变为生活区块、商业区块等各类功能区块并存的多形态空间，城市社区传统的管理理念、组织架构、运行机制等已难以适应悄然变化的基层社会。

从治理主体的角度看，单位制的松动致使政府与民众间的有效沟通机制出现撕裂，政府与分化的社区居民之间缺乏高效的信息传递和互动。［7］信息不对称不仅会使政府对群众的组织动员能力大幅下降，而且直接带来政府对民众多元化多层次的需要难以精准识别和有效满足。随着“政社分离”的进一步推进，政府退出直接管制的社区空间而造成的空缺性是单纯的市场体制所难以充分填补的。同时，社会组织也因历史或现实因素的限制而力量孱弱，短期内还需不断积蓄力量方能成长为社会治理中坚骨干。从治理客体的角度看，随着社会转型的不断深入，基层社会的高度“自治”使得“个体”要素日益成为社区治理的题中之义，民众的权利意识和参与意识在治理创新实践中日渐增强，其对公共服务的高质效、社会治理的合法性、社会生活的幸福感等重视程度日益提升。而从当前社区治理工具的供给来看，多是聚焦提升治理效率的理性工具使用，单一的偏好物质和技术治理的方式难以适应社区治理的复杂现状，基层治理依然面临原子化、碎片化、公共性衰落、居民的获得感较低等普遍性问题，而经济、社会、文化的高度交织性又促使社区治理的复杂性与难度达到了前所未有的程度。［8］正是基层社会结构和社会矛盾的深刻变化催生了社区治理的新需求和新生态，社区治理迫切需要拓展治理主体范围，统筹兼顾各治理主体的角色和利益，充分尊重和贴近居民的生活样态。党建引领社区治理正是基于对现实中社区治理主客体现状、治理工具的反思，是对居民需求变化的新考量。因此，契合城市基层社会现实需求是基层党建引领社区治理的外部驱动力，也是本着“人民至上”的治理理念对居民追求美好生活愿望的积极回应。

二、城市基层党建引领社区治理的实践逻辑

城市基层党建积极回应社区治理主客体的变化和需求，通过动员、凝聚分散的治理资源统领全局服务居民，解决社区治理方向不明、动力不足等现实问题，构建党建引领社区治理的新格局，凸显了政治引擎、价值引领、资源整合等实践逻辑。

（一）政治引擎逻辑

社区治理是国家治理的基础和主要内涵，须与国家治理接榫和融合，把其纳入现代国家构建与国家治理过程中，不断增强社区治理多元主体的国家认同和政治认同，以保证方向一致，继而发挥治理合力、提升治理效能，这就需要有超越社区治理主体利益的载体来肩负政治引擎功能。历史实践表明，中国共产党的政治领导力、社会号召力、组织覆盖力、群众凝聚力、自我革新力和发展推动力都是其他组织所无法比肩的，“横向到边，纵向到底”的党组织设置是理性化组织建设的重要表征和主要体现，基层党组织的全面铺开和层层下延使广大党员干部成为连接党和政府、党与社会的有效桥梁，凸显了基层党建引领社区治理的体制优势，为社区治理把握政治方向并提供坚强的组织保障。

党建引领社区治理既体现了基层党建与社会治理的复合效应，也体现了中国特色社会主义民主政治的优势。城市基层党组织利用中国共产党的政治优势、组织优势和执政优势，嵌入到各个治理伙伴和社会利益群体中。一是通过激活城市基层每个党支部的生命力，把党对基层社会治理引领的触角延伸至社会最末梢；二是通过广大党员深入社区，组织动员基层群众，唤醒每个党员的存在感和责任感。把党建融合于社区日常生活中，把政治优势、组织优势转化为共建共治的社会优势，让群众切实感受到基层党组织对经济社会发展的推动力、在群众各类需求供给中的引航作用和“头雁效应”。

（二）价值引领逻辑

任何社会的有效运行都离不开良善有序的公共生活和公共秩序，社区作为共同体性质的理想类型，从产生之初就被德国社会学家滕尼斯等西方学者赋予温暖、正义等价值希冀，在我国守望相助、注重人情的文化语境和价值体系中，社区同样被赋予了特殊的伦理意蕴和价值指向。但随着城市化进程的加快及市场经济体制改革的深入，人口快速流动，分化的人群在社区空间不断聚集，计划经济体制下所形成的“熟人”社区渐次消解，社区“陌生人”属性大大增强。［9］无论是社区规模还是社区成员构成，亦或是社区场域内各治理主体的关系，都发生了激烈的变化。同样，以往的社会规范、道德理念、行为标准，人与人之间的交际网络、社会信任等也都发生了或显或隐的流变，社区俨然成为基层政府、社会组织、市场主体、居民等利益主体相互博弈的场域，利益因此成为各主体参与社区治理活动的出发点和根本动力，价值共识和社区公共性成为社区治理的稀缺品。

作为社区治理的基础要件，价值共识越多社区治理系统就越有可能形成聚合力和稳定性。但社区治理的价值理性不是天然就具备的，公共利益最大化的治理目标也并非自发实现，需要城市基层党组织以公共价值凝练为内核，以社区公共生活为载体，建构基于社会联结的功能整合，超越个体主义治理和价值分歧生成集体理性，维护社区治理的公平正义，使分化分散的社区治理主体不断耦合，有效类聚社区治理资源，渐次培育和提升社区公共性、凝聚力和感召力，并通过基层党组织及党员的行动诠释，使社区公共价值成为治理主体间互动合作的内在支持，构建良善的公共秩序。

（三）资源整合逻辑

社区治理涉及群众切身利益，城市基层党组织需解决的关键性问题是如何以利益整合为纽带，强化利益整合的牵引功能，有效协调社区自治和社区共治、居民个性需求和社区公共需求的关系。“执政为民”的价值本位和“为人民服务”的执政理念敦促党组织对人民群众的诉求需保持足够的敏感，正视并回应民众不断增强的权利意识和参与意识，超脱于社会利益关系网络的阻隔和局限，发挥资源链接功能和平台效应，推动党的组织资源、行政资源和社会资源的联动整合，形成和提高公共服务供给的协同力和整体性，增强引领社区治理的有效性。

无论是利益整合还是利益表达都需从群众需求出发，党组织的“群众路线”工作法正是跨越科层制治理边界，构建主动深入群众的“逆向政治参与”［10］机制和直接对接群众的联系机制。城市基层党组织应赓续初心，以“横向加强党建＋纵向健全组织体系”的方式，增强整合资源与有序协调的能力，引领各治理主体精准识别群众需求，通过资源链接和服务链接将组织优势转化为科层体系的响应效率与合作治理的行动能力，［11］通过整合各主体力量提供服务、满足居民需求，增进社会福祉。

三、城市基层党建引领社区治理的行动指向

党建引领社区治理既是政策指引又是实践命题，基层社区的差异性、复杂性以及各治理主体在社区场域内纵横交错的相互套嵌，致使基层党建引领社区治理成为一个复杂的课题，结合笔者在多地的实证调研发现，党建引领需要基层党组织以社区现实为基石，以社区治理秩序建构为出发点，坚持对各治理主体的政治动员和引领，融合价值理性和工具理性，促进各类资源的嵌入整合和落地生根，如此方能构建社区各主体间优化协作的治理新秩序。

（一）引领指导而非代替包办

党建引领社区治理是基层党组织把握方向性的领导，城市基层党组织在社区治理实践中的角色定位是发挥统揽全局、协调各方的功能，既接纳多元共存又导向合作共治，绝不意味着党组织在社区治理各项事务中的事必躬亲甚至包办代替。当前，在各地基层党建引领社区治理的实践中，一些基层党组织权威主义的管理思路和行政化思维依然存在，有忽视其他力量参与社区治理的倾向，基层党组织对社区治理大包大揽，这不仅与国家顶层设计有关社会治理的价值取向和目标愿景相悖，还会导致党组织自身不断膨胀与科层化，妨碍基层治理韧性结构建立和主体治理能力成长，最终可能导致社区应对复杂性、风险性社会的适应力减弱。

“引领指导而非代替包办” 意味着居民各类需求的满足主要还是靠市场与社会力量，换言之，党建引领社区治理不是简单地用党建逻辑取代治理逻辑。党建引领的目的是为了激活社会，通过党组织的引领吸纳社会力量参与社区治理，形成共治局面；通过党员的示范和身体力行激发居民参与社区公共事务的主体性，提升社区的自我组织能力，推动社区再组织化，构建主体间的合作机制，实现各主体在基层的互嵌互构。

实践中，有些社区通过基层党建引领，辖区内各主体社区参与的积极性大大提升。如在苏州市H社区，街道党工委联合辖区内企业、高校等基层党组织每月开展“行动党支部”服务活动，活动设置“惠民政策宣讲、文明新风宣传、公益集市服务”等服务版块。惠民政策宣讲主要由高校教师和学生负责，向居民宣传、普及党和政府的各项方针、政策，让居民及时知晓各项惠民政策。特别是针对数字化生存能力较弱的老年群体，大学生志愿者通过定期进社区，为老人耐心讲解、手把手示范，尽量弥合社区老年居民的数字鸿沟，帮助社区老人知晓有困难找谁办、如何办，及时享受相应的福利服务。文明新风宣传聚焦于各类社区矛盾解纷的化解，吸纳法治工作者、民政工作者、退休教师等“社区能人”积极参与社区调解工作，赓续我国传统社会民间调解的文化资源及地方性符号资源，及时沟通、化解矛盾，营造文明和谐的社区氛围。公益集市则由基层党组织聚合辖区内各类企业、社会组织为居民提供各类便民利民服务。依托常态化的活动，基层党组织动员多方主体参与，整合辖区优势资源，将便民生活服务、社区文化需求和公益志愿服务有机结合，提升社区治理效能。同时，企业、社会组织、高校师生通过参与各类服务供给，树立了组织形象，也为组织发展迎来新的契机；而参与社区治理的居民则培育了利他精神，实现了社会价值，培养了社区治理的主体性和民主参与精神。

（二）价值兼具而非向度单一

价值理性将公共福祉、公共精神、公共道德设为行动的逻辑起点，要求行动者将正义、道德、人类命运的走向作为终极关怀，进而赋予社会行动以良心和德性；［12］工具理性则将效率、利益和社会影响力作为行动的逻辑起点，行动者以能够计算和预测后果为条件来实现行动。［13］社区治理行动需服从于一定的目的并体现相应的意义，价值理性为社区治理建构了公共伦理，而工具理性则为社区治理实践提供了现实的支撑，二者理应并驾齐驱、不可偏废。但近年来随着信息技术的迅猛发展，“改革前的总体性支配权力已然被一种技术化的治理权力所替代”［14］，技术治理俨然成为我国社区治理创新常见的手段，以强调风险控制、事本主义、化约主义为基本特征的工具理性成为我国社区治理改革和政策实践的主导逻辑。［15］各地通过增强基层安保力量建立精致的网格化分工、打造社区信息技术平台等治理举措来应对社区的发展变化，然而技术治理措施在既有体制下的管理效能有限，社区居民的复杂性需求仍难以满足，社区公共价值、居民公共理性的建立也绝非技术治理所能抵达。特别是随着社区流动性、异质性增强，其内生性价值生产能力进一步弱化，简约治理可能蜕化为灰色治理，各种治理策略亦可能消解治理的正义。

不可否认，有的地区在党建引领工作的推进落实过程中时有虚化现象的出现，为避免此类现象的发生，可以借鉴基层党委和政府抓民生和经济工作的做法，把日常的党建引领工作细分为具体的、可操作的项目，用可量化的指标和可测量的数据，让基层党建引领工作看得见、摸得着、可考核、能监督。尤其是在聚焦社区便民、富民等项目上，诸如“助幼、助学、助残、助老、助业”等与社区居民生活质量提升迫切相关的“五助服务”，更要把握创新性、实践性和长效性原则，使方便居民、保障居民生活的党建引领项目焕发出新活力，增强居民的获得感和满意度。江苏省扬州市G社区基层党组织精心打造了“四零党建”品牌项目，即“党员沟通零障碍、为民服务零距离、不良风气零容忍、纪律督查零死角”。党员干部深入网格，收集民情、了解民意，梳理出居民共性需求，制定民生实事清单，将群众幸福指数提升与主题教育密切联系，召开居民听证会、协商议事会、治理联协会等会议，逐一落实居民诉求。社区先后解决多个单元加装电梯、增设小区健身步道等民生项目。通过这些民生项目拉近了基层党组织及党员与居民的距离，在取得居民信任的基础上社区党支部又针对社区弱势群体开展“点亮微心愿·党员在行动”活动，活动现场的心愿墙上50个来自居民弱势群体的心愿被社区支部书记和党员们“一抢而空”，包括空巢老人的代购物需求、行动不便的老人免费上门量血压需求、家庭困难儿童文具获得需求等微心愿，G社区党支部及时发现并满足弱势人群的微心愿极大地提升了社区社会资本，促进了社区不同群体间的认同与融合，党建引领社区治理也因此变得有抓手、有温度。

作为各项公共服务的落脚点和承接者，社区场域承载着居民的服务诉求及对党和政府的信任，未来韧性社区的建立必须超越单一的工具理性或价值理性，寻求新的治理范式和进路。只要城市基层党组织坚持将价值理性所蕴含的对民意的关怀融入社区绩效管理各环节，融合社区治理的价值理性与工具理性，强调尊重居民的尊严与价值，公共价值便会成为社区治理行动的主要依据和自觉选择。同样，基层党组织只有自觉引领社区公共服务供给兼顾公平与效率，重视公共精神的培育和公共福祉的实现，才能更精准地履行公共受托之责。

（三）嵌入落地而非分散悬浮

城市基层党建是对传统单位党建的超越，其不仅包括街道、社区党建，也涵括驻区单位、商务楼宇、商圈等区域党建。［16］基层党建引领就是要充分利用全域基层党组织和党员上传下达、连通左右的“结构洞”位置，整合行政、市场、社会等不同主体力量和资源，既体现基层治理的国家意志又能激发社会活力，特别是挖掘社区的内生力量。如果基层党建引领只有“行政下沉”而没有社会动员和社会参与，它依然难以摆脱“基层悬浮”的窠臼，难以将引领优势转化为引领能力，所以在治理实践中要防止基层党建引领仅停留在“组织覆盖”和“仪式化参与”的政治话语层面。

党建引领式社区治理要将社区动员和社区参与作为治理创新的关键点。一是通过基层党组织间的条块结合，纵向夯实街道党组织与社区党支部的延伸联系，横向推进驻区单位党组织与社区党支部的伙伴关系，构建纵横交错的网络化组织引领载体，在此基础上积极寻求与发挥社会和市场力量的作用，以党的协同能力促进组织间的合作共治，通过资源整合与功能整合促进主体整合。二是不断提升基层党组织社区治理的专业能力，用专业能力促进引领工作的落地生根，实现政治话语和专业话语的有效对接和转化，在化解社区疑难险重问题中发挥实质作用，促进社区治理主客体关系的重塑与社区秩序的再调整。三是通过建立集展示、业务、服务、学习、生活于一体的党建空间形态，激发党员的政治觉悟和公共身份。［17］将党群服务中心、红色会客厅、红色网格等党建公共空间建设成社区治理主体间协商沟通平台、社区治理信息集散地、居民参与的有效载体，将物理空间转化为蕴含权力关系、多重治理秩序的实践场域，激发社区运转的内生动力。

南京市M社区党委坚持在“带”上落实示范，把基层党建引领嵌入社区居民的日常生活，实施党员“三带”工程——社区党员“带好一个家庭，带优一帮邻居、带活一片区域”，楼宇党员“带头创业，带好团队，带活楼宇”，以“党员”为社会网络节点，嵌入社区居民日常生活，坚持在“做”上聚力使劲。如社区开展党员“亮身份”活动，通过佩戴党员徽章、设置党员先锋岗、放置桌牌、悬挂“党员家庭户”标志牌、签订党员承诺书等方式，亮明党员身份、职责和承诺，自觉接受群众监督和评议，增强基层党建的辐射力和影响力，引导更多的居民参与社区治理和志愿服务，激发社区治理内生动力。笔者在社区办公楼看到一堵“不忘初心”文化墙，文化墙分为唤初心、聚初心、践初心、悦初心、书记沙龙等多个展示区。“唤初心”展示了辖区不同年龄段的党员的入党申请书、入党宣誓照片等，意在唤起每一位党员不忘曾经许下的誓言；“聚初心”展示了社区党委及12个支部的基本情况及参与社区治理的工作特色；“践初心”展示了各支部党员参与社区各项服务的积极精神面貌；“悦初心”展示了社区居民“急难愁盼”各类事项解决后绽放的幸福笑脸；“书记沙龙”则展示了社区党委书记及12位支部书记的工作照片以及他们独创的12个社区服务工作方法。打造“不忘初心”主题文化墙，以潜移默化的方式强化对党员干部党性修养、理想信念的教育引导。借“墙”接稳地气，既为党建引领社区治理的文化氛围构建增添靓色，又展示了支部党员形象，让党员干部在耳濡目染中陶冶情操，增强党性修养，坚定理想信念，勇于担当作为，营造“处处是课堂，时时受教育”的浓厚氛围，不断激发基层党建引领社区治理的活力。

四、结论与展望

社区作为群众生活和实践的空间，是满足居民日益增长的对美好生活需求的重要场域，是打通国家与社会“壁垒”的“最后一公里”，也是化解社会矛盾的最佳区域，最能影响群众对获得感、幸福感的体验。城市社区居民已完成从“生存性需求”向“发展性需求”的升级，而社区治理存在的治理碎片化、公共服务供给低质效等突出问题，致使居民日益增长的对美好生活多样化、差异化的需求难以被满足。国家顶层设计支撑、基层党组织自我革命需要和社区治理现实变化是驱动基层党建引领社区治理的内外动力，基层党建引领社区治理依循政治引擎、价值引领、资源整合等实践逻辑，在治理实践中需要践行引领指导而非代替包办、价值兼具而非向度单一、整合落地而非分散悬浮的行动指向，减少各治理主体的不作为或乱作为，促进社区治理主客体关系的重塑与社区秩序的再调整，使基层党建成为带动社区治理水平迈上新台阶的“红色引擎”，这不仅是对我国宝贵治理资源的整合与传承，也是探索开辟现代基层社会治理“中国方案”的新路径。

社区不仅是物理形态的地域空间，更凸显着社会性，内嵌着生产关系和社会关系的脉络。基层党建引领社区治理实践中，要充分利用地方性知识，挖掘社区内生资源和力量，进一步整合社区治理主体间的价值分歧、凝聚共识，在平等协商和良性互动中维护治理秩序并获得支撑；要着力培育邻里互助、社区认同和参与意识，以党的代表功能嵌入和推动居民间的民主协商，充分协调好社区自治和社区共治的关系。当然，基层党建的引领作用到底如何与社区的社会属性进一步镶嵌糅合，将是未来社区治理理论创新和实践优化的重要命题。