中国式乡村治理现代化：一个理论分析框架

丁志刚，熊 凯

引 言

党的十九大将乡村振兴战略上升为国家发展战略，明确提出“要坚持农业农村优先发展”，强调“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出的目标任务是：“到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成。到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。”2019年中共中央国务院又出台了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确提出乡村治理的总体目标是：“到2020年，现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成，农村基层党组织更好发挥战斗堡垒作用，以党组织为领导的农村基层组织建设明显加强，村民自治实践进一步深化，村级议事协商制度进一步健全，乡村治理体系进一步完善。到2035年，乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高，党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善，乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。”国家《“十四五”推进农业农村现代化规划》提出，到2025年，农业基础更加稳固，乡村振兴战略全面推进，农业农村现代化取得重要进展。2035年，乡村全面振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。党的二十大报告提出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”［1］并指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。”［2］

基于新时代以来党中央提出的乡村振兴战略、乡村治理目标要求及农业农村现代化规划，提出中国式乡村治理现代化的理论命题，既是对过往我国乡村治理现代化实践的科学总结，也是今后引领我国乡村治理现代化前进的行动指南。历史和经验已经证明，“在中国，乡村问题从来都是一个极其重要的问题，历朝历代始终把解决乡村问题摆在治国理政的突出位置”［3］。中国式乡村治理现代化作为中国式现代化的基本内容和关键环节，是中国式现代化的重要内容和必然选择。历经70余年的发展，特别是党的十八大以来中国乡村治理现代化实践，已经初步形成了具有中国特色和服务中国乡村现代化目标的由“体系－能力－效能”构成的三维基本理论框架，其中，乡村治理体系现代化是基础，乡村治理能力现代化是核心，乡村治理效能现代化是导向。结合新时代党中央关于乡村振兴、乡村治理和农业农村现代化的一系列要求，从学理层面对中国式乡村治理现代化的这一理论框架进行系统梳理和科学分析，不仅有助于深化对中国式乡村治理现代化逻辑理路的全面认识，而且有助于推动中国式乡村治理现代化高质量发展。

一、中国式乡村治理体系现代化

一般来讲，一国治理体系现代化是国家实现现代化的基础性条件，只有建立起系统、科学的治理体系才能正确引领国家现代化之路。中国式乡村治理现代化作为国家治理现代化的基本内容和关键环节，既要体现乡村治理现代化的普遍特征，又要突出“中国式”的独特优势，这既表明了中国式乡村治理现代化“源来如此”，也有力地证明了中国式乡村治理现代化“未来可期”。具体而言，首先，中国式乡村治理现代化要善于发掘和弘扬传统中国乡村治理的有益经验，建立起高效的自治约束体系；其次，中国式乡村治理现代化要注重发挥党和人民群众血肉联系的特殊优势，建立起全面的利益整合体系；再次，中国式乡村治理现代化要建立起科学的制度规范体系。只有建立起高效的自治约束体系、全面的利益整合体系、科学的制度规范体系，中国式乡村治理才具有根本性、全局性、长远性和可行性。

（一）有效的自治约束体系

历史地来看，中国是一个延续千年的农业国家，绝大部分人口分布于乡村之中，因而乡村治理优劣程度是关乎历代王朝前途命运的重大问题。限于当时客观条件的约束，皇权不下县，但长期、稳定的聚居生活和血缘宗族观念让古代中国乡村逐渐形成了一整套成熟的治理体系，即以自治约束体系来维持乡村社会，虽然经历了朝代更迭，但因自治约束体系是协调乡村内部人与人之间关系的有效手段，且王朝更替无法打破官治民治这一“双轨制”的历史局限，使得这一治理体系一直发挥作用。清王朝覆灭后，20世纪前半叶的中国先后经历了北洋政府和国民政府时期，乡村承受着反动统治集团施加的政治、经济、社会等多重压迫。北洋政府时期军阀连年混战，政治方面，乡村治权不断易手；经济方面，乡民承受各种苛捐杂税，破产乡民激增；社会方面，病患、匪患加上天灾人祸使乡村民不聊生。国民政府时期以蒋介石为首的大地主、大资产阶级为了维护摇摇欲坠的反动政权做法更甚，对乡村施加的政治、经济、社会多重压迫使乡村加速衰败、乡民濒临绝境。

只有在中国共产党领导下的根据地政权在县、乡、村各级建立了各类农会、协会、农教会等自治组织，正如“乡村建设运动”代表人物梁漱溟先生所言：“革命的知识分子要下乡间去，与相间居民打拼一起拖引他们上来。”［4］这既维护了乡村整体利益，也进一步展现了乡村自治体系的强大生命力。中华人民共和国成立初期，“国家生活的重心就是要在逐步实现国家制度重构的基础上恢复秩序与建构秩序”［5］，受到苏联模式影响和国内恢复经济社会秩序繁重任务的要求，这一时期中国乡村自治体系建设虽然不是重点领域，但依然取得了一些影响深远的成绩，如《中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议》指出：“农业生产合作社的管理工作，应该根据自身发展的实际情况，逐步改进；不论采取何种劳动组织形式，都必须经过社员充分的民主讨论，而后做出计划。”［6］有意识地继续发挥乡村自治体系的积极作用，这不仅为后来中国式乡村自治体系建设积累了实践经验，也是中国式乡村治理独特优势的体现。改革开放以后，党和国家对中国乡村治理理论认知不断深化，早在1983年中共中央、国务院颁布的《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》就首次提出“村民委员会是基层群众性自治组织”［7］，1998年颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，中国式乡村自治约束体系被纳入正式制度体系之中，中国式乡村自治约束体系开始与时俱进，不断完善。

进入新世纪以来，中国乡村自治体系在发展中走向成熟，党的十六大报告明确提出：“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”［8］中国式乡村自治体系朝着正规化方向迈进，党的十七大报告提出：“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度”“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，［9］强调在自治约束体系正规化建设基础上，进一步丰富了自治内容，中国式乡村自治体系的时代化特征进一步凸显。党的十八大报告强调“以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点”［10］，中国式乡村自治约束体系进一步朝着正规化、时代化和科学化立体方向发展。党的十九大报告将“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度”［11］作为保障人民当家作主的制度，中国式乡村自治约束的制度化水平进一步提升。党的二十大系统论述了中国式现代化，其中对中国式基层自治体系性质、方式和功能进行了科学凝练，指出基层自治约束体系是“全过程人民民主的重要体现”［12］，通过“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系”［13］方式发挥“增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效”［14］功能。可见，具有千年传承历史的乡村自治体系在中国式乡村治理现代化进程中不仅不可或缺，而且还将发挥巨大积极作用。

（二）完备的利益整合体系

“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”［15］，换言之，共同富裕其实就是利益整合问题，只有将全体人民的利益整合到中国式现代化进程之中，才能确保国家整体和全体人民同步实现现代化。正因为中国式乡村治理现代化在中国共产党领导下始终坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，将村民利益与现代化发展成果有机整合在一起，中国式乡村治理现代化才能行稳致远。具体来讲，中国式乡村治理利益整合体系的建立和完善，肇始于中国共产党领导的农村革命根据地，经历了革命战争、国家建设和改革开放实践，中国共产党因其与人民的血肉联系建立起完备的利益整合体系，这也是确保中国式乡村治理现代化发展不偏航不脱轨的内生保护机制。

革命战争时期的中国乡村利益整合体系主要体现为在中国共产党的领导下，通过反抗帝国主义和反动势力，确立农民主体地位。中国共产党成立后准确地抓住了当时社会主要矛盾，以解放广大农民为己任，以土地革命为中心开展政治革命。早在1925年毛泽东就在《中国社会各阶级地分析》一文中指出：“农民是中国无产阶级的最广大和最忠实的同盟军。”［16］这是中国乡村利益整合体系建立的先进理念，在这一理念指引下中国共产党制定了正确的革命方针，获得了广泛的民意基础。大革命失败后毛泽东科学总结了失败原因，提出“农民不起来参加并拥护革命，国民革命不会成功”［17］。可见，这一时期只有通过激烈而彻底的暴力方式才能完成利益整合，明确了中国乡村利益整合体系建立的关键途径，广大农民积极响应号召参加革命充实了革命力量。1947年，毛泽东在总结革命实践经验时指出：“全党必须明白，土地制度的彻底改革，是现阶段中国革命的一项基本任务。如果我们能够普遍地彻底地解决土地问题，我们就获得了足以战胜一切敌人的最基本的条件。”［18］阐述了中国乡村利益整合体系的重点任务。自1928年第一部革命根据地土地法《井冈山土地法》颁布到1947年通过《中国土地法大纲》，土地经历了从“私有”到“农有”的历史性转变，中国乡村利益整合体系在发展中不断成熟，极大地维护了农民利益。可见，在革命战争年代，中国共产党遵循“合理性－关键途径－重点任务”的逻辑链条，不断完善和发展中国乡村利益整合体系。

中华人民共和国成立后，中国乡村治理现代化是体现社会主义性质的，并有明显效仿苏联的痕迹。从治理历程来看，苏联村社制延续千年，在应对生产力水平低下条件和较为恶劣的自然环境中逐渐自发形成稳定的利益整合体系，与传统中国利益整合具有相似性；从国家性质来看，苏联是在马克思列宁主义思想指导下推翻封建制度建立起的社会主义国家，中国以同样的指导思想完成了反帝反封建的历史任务，建立起社会主义国家。因此，效仿苏联利益整合体系成为这一阶段中国乡村利益整合体系的自然选择。具体而言，苏联乡村治理采取集体化取向，将村社制转变为集体农庄制，“其目的是建立对广大农村的强有力控制，继而控制农民的劳动力和产品，从农民身上获取工业化所需的资金”［19］。中国乡村利益整合体系借鉴了苏联模式，中华人民共和国建立后全国范围开展的土地改革运动，将封建地主阶级的土地分配给广大的贫下中农。但多数农民除了土地以外缺少其他生产资料和抵御风险能力，因而1951年9月召开全国第一次农业互助合作会议，制定了《关于农业生产合作的决议（草案）》，决定采用“农业生产互助合作”的方式将乡村利益整合起来，结果农产品产量大大超过同样土地的单干户和一般互助组的水平，显示出了一定的优越性。后来寄希望于人民公社实现更高水平的利益整合体系，但由于种种原因出现挫折，迫使党和国家重新思考中国乡村利益整合体系。改革开放后，中国乡村利益整合体系进入新的探索时期，这一时期重点任务是通过尽快发展农村经济，解决农民温饱问题。为此，要将农民利益整合到改革开放之中，一方面，经济上改变农业经营体制实施包产到户，1980年《中央印发关于完善农业生产责任制的通知》明确指出：“群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。”［20］另一方面，政治上1983年中共中央、国务院通过并正式实施《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》和1988年颁布《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，以政策和法律的方式确立新的乡村利益整合体系，用以维护农民权益。新农村建设以来，面对着城市化、工业化和信息化背景下产生的多元利益冲突，如何调整中国乡村利益整合体系又一次成为时代课题，党和国家以新农村建设为抓手创新乡村治理体系。2004年中央一号文件提出坚持“多予、少取、放活”的方针，调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。此后，每年一号文件都以“农业、农村、农民”为主题，中国乡村利益整合体系正式形成三位一体的完备体系。“乡村振兴战略”的提出标志着中国乡村治理进入新阶段，中国式乡村按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”形成了五位一体的利益整合体系。中国乡村利益整合体系从最初单一的物质利益整合，发展为现今物质利益与精神利益相协调、个人利益与整体利益相统一、短期利益与长远利益相衔接的完备的利益整合体系。

（三）科学的制度规范体系

“从现代国家治理的角度来看，制度本质上说是一种国家形式，是国家本质的根本体现。”［21］建立和完善中国式乡村制度治理体系不仅符合现代国家实现现代化目标的普遍做法，也是将“中国式”制度优势转化为治理效能的必然要求。

中华人民共和国建立之初，我国乡村依旧沿用传统社会宗法、民约、乡绅等非正式制度体系来约束乡村社会和个人。随着社会主义革命的迅速推进，彻底改造传统乡村治理体系，建立社会主义性质的乡村制度治理体系，成为稳定民心国运的关键问题，所以，这一时期中国乡村制度体系建设和主要任务是建立农民当家作主的制度。一方面，“新中国乡村治理的制度基础由土地改革奠定”［22］，通过土改塑造了中国乡村治理格局，为乡村制度治理体系及其现代化奠定了政治基础。另一方面，废除了旧社会“具结联保连坐”的保甲制度，1950年中央政府依据《中华人民共和国土地改革法》确立乡村农民大会的合法地位，并于同年12月颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，“乡”成为中国乡村治理体系的最基层单位，中国乡村制度体系建设正式开启。具体来讲，中国乡村制度体系建设经历了政权一统制度体系、政社分设制度体系和“五位一体”制度体系三个阶段。

第一，政权一统制度体系。从理论上来讲，新生国家政权都面临着艰巨的政治重构和社会整合任务，为应对外部敌对势力破坏和内部经济社会复兴，一般都会实施由国家政权统辖的高度统一的制度体系执行国家意志。中华人民共和国建立后乡村治理也面临着相似局面，西方阵营敌视、反动势力猖獗、生产力水平低下等客观状况，要求中国式乡村建立起政权一统的制度体系，即人民公社体制。人民公社体制是集多种功能于一体的政社合一的全能型制度体系，可以有效地进行政治动员、经济生产和社会教育，虽然后期影响了人民的生产积极性，但不可否认在当时历史条件下人民公社体制为促进中国式乡村治理现代化发挥了重要的稳定和推动作用。

第二，政社分设制度体系。由于人民公社管理过分集中、经营方式过于单一和分配上的平均主义等缺点，严重挫伤了农民生产积极性，严重影响农业发展，1978年党的十一届三中全会以后开始实行家庭联产承包责任制，1982年1月，中共中央印发《全国农村工作会议纪要》，第一次肯定“包产到户、包干到户”都是社会主义集体经济的责任制，1983年中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》指出“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设”［23］。从这时起，中国乡村制度体系开始改变党政不分、政经不分的局面。一方面，党政分开不仅可以破解乡村治理中政出多门且相互推责的尴尬局面，激活中国式乡村治理多元主体的潜能，还能在制度规范引领下高效履职，提高中国乡村治理水平；另一方面，政治经济领域制度体系分设可以横向扩展中国乡村治理空间，更好规范和鼓励包括家庭联产承包责任制在内的制度体系的成长。这一时期政社分设制度体系及时有效地消除了人民公社体制的消极影响，释放了中国乡村制度体系的内在活力。

第三，“五位一体”制度体系。促进中国乡村制度体系创新，更好地服务乡村现代化目标是中国乡村治理的题中之义。面对乡村治理中多元主体、多个领域、多项工作，中国乡村制度体系发挥形成覆盖政治、经济、社会、文化、生态五大领域的制度体系。从政治制度体系讲，形成了自治、法治、德治“三治融合”的乡村治理体系。基层群众自治制度已经成为我国的基本政治制度，“截至2020年底，全国50.3万个行政村全部建立起村民委员会”［24］，基层自治水平和自治方式持续创新；法治成为中国式乡村制度体系的基本方式，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，提出推进基层治理法治化要求，学法、懂法、用法已经深入中国乡村；德治是中国式乡村制度体系中的柔性制度，是提升个人自我约束和乡村整体内涵式发展不可或缺的制度体系。2018年颁布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，要“建立道德激励约束机制”提升德治水平，“建立有效激励机制”吸引在外乡贤参与村治。从经济制度体系方面讲，经过多轮体制改革，中国乡村已经建立起以社会主义市场经济体系为核心的经济制度体系，不仅惠及农业生产、流通、销售，而且还前瞻性地考虑到科技创新和业态创新等新趋势，中国乡村经济制度体系韧性和优势更加显现。从文化制度体系讲，要向乡村提供公共文化产品，推动中国乡村现代化内涵式发展。中国乡村文化制度体系不仅高度重视“深入开展社会主义核心价值观宣传教育，继续在乡村开展听党话、感党恩、跟党走宣传教育活动”［25］，而且发布了挖掘优秀传统文化、弘扬现代先进文化、促进文化产业化发展的《关于推动文化产业赋能乡村振兴的意见》，各地因地制宜出台了各项地方性政策措施，中国乡村文化制度体系初具规模。从社会制度体系讲，社会治理程度是衡量乡村治理水平的重要依据。中国乡村治理高度关注社会治理，中国乡村社会制度体系已经形成党建引领加“三治融合”的现代乡村社会治理制度体系。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》为进一步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的中国式乡村社会制度体系指明了方向。从生态制度体系讲，生态文明是中国乡村治理现代化的重要表征，也是推动中国乡村治理现代化可持续发展的重要前提。习近平总书记提出的“青山绿水就是金山银山”是完善中国式乡村生态制度体系的科学依据，近年来包括《改革生态环境保护管理体制》《关于推进农村生活污水治理的指导意见》《关于推动农村人居环境标准体系建设的指导意见》等一系列制度体系相继出台，中国式乡村生态制度体系逐步完善。

二、中国式乡村治理能力现代化

如果将治理体系看作国家意志的体现，治理能力则是国家意志的执行。具体到中国式乡村治理现代化具体实践来看，乡村治理体系是中国式乡村治理现代化的基础，乡村治理能力是中国式乡村治理现代化的关键，是将中国式乡村治理现代化蓝图转化为现实的执行力。中国式乡村治理能力不同于西方式现代化治理能力，不是指纯粹的政府治理能力，也不是各种互不相关的治理能力的简单加总，而是一系列具有内在联系的治理能力所体现出的综合能力。大致来讲，中国式乡村治理能力是指在党的引领下发挥多元治理主体的各自优势，根据特定时期确定的治理目标要求，运用制度、法律、政策等将国家意志转化为现实治理行动并取得治理绩效的能力，主要包括政党主导能力、政府治理能力和社会共治能力。

（一）政党主导能力

国家现代化的普遍特征是“政党在国家现代化进程中处于思想领导和组织领导的核心地位”［26］，乡村作为国家治理现代化的基层场域，同样需要发挥执政党的主导作用。概言之，政党主导能力强就可以广泛调动资源和人民的主观能动性，积极推进乡村治理现代化；反之，丧失政党主导的乡村治理现代化必然会出现重大挫折甚至失败。“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化”［27］，中国式乡村治理现代化也是如此，正因为中国共产党具有强有力的政党主导能力，才使得中国式乡村治理现代化取得举世瞩目的成就。具体来讲，中国式乡村治理现代化的政党主导能力主要体现在思想领导能力和组织领导能力两个方面。

从思想领导能力讲，推进中国式乡村治理现代化首先需要将全体人民的思想统一起来，既要讲清实现中国式乡村治理现代化的必要性和可行性，还要及时做好中国式乡村治理现代化进程中消除懈怠和解疑释惑工作，确保始终将思想统一到中国式乡村治理现代化事业上来。从实践来看，随着中国式乡村治理现代化经历积极探索、调整改革、发展成熟，中国共产党的政党主导能力也不断增强。中华人民共和国成立后中国式乡村治理现代化进入了积极探索时期，面对着外部打压、内部稳定和反动势力的破坏等多重威胁，如何稳定民心、争取民意和发动农民维护新生人民政权成为当时亟需解决的问题，中国共产党发挥自身独特优势将广大人民群众团结在一起，“一定要做好工作，使工人、农民、小手工业者都拥护我们，使民族资产阶级和知识分子中的绝大多数人不反对我们”［28］，通过广泛思想教育与动员，开展“三反五反”“反右派斗争”和“四清运动”等一系列政治运动，维护了社会主义制度和现代化建设成果，充分体现了政党主导力量的功能作用。党的十一届三中全会标志着中国乡村治理现代化进入了调整改革时期，随着改革开放和工作重心转移，中国乡村治理现代化建设中出现了不同的声音，中国共产党再次彰显出有力的思想领导能力，对于错误思想进行批评的同时及时进行了答疑释惑工作，1982年邓小平在党的十二大开幕词中指出：“我们的现代化建设，必须从中国的实际出发。无论是革命还是建设，都要注意学习和借鉴外国经验。但是，照抄照搬别国经验、别国模式，从来不能得到成功。”［29］并明确提出“中国式现代化”，中国乡村治理现代化在拨乱反正中稳步前进，中国共产党的政党主导能力再次得到证明。党的十八大以来中国式乡村治理现代化进入发展成熟时期，中国共产党的思想领导在中国式乡村治理现代化的价值引领、使命任务、实施步骤、本质要求等方面得以充分体现。价值引领是坚持和发展马克思主义；使命任务是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴；实施步骤是从二〇二〇年到二〇三五年基本实现社会主义现代化，从二〇三五年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国；本质要求是坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。中国共产党的思想领导不仅系统科学而且立意深远，深得人心，是实现中国式乡村治理现代化目标的稳定器和助推器。

从组织领导能力讲，强有力的组织领导能力是中国式乡村治理现代化政策目标落实的组织保障。中国共产党通过党的各级组织、党员干部、各级政府和人民群众，执行党的乡村治理现代化路线方针，将政策措施落实到具体实践中去。党的组织领导能力的先进性是保障中国式乡村治理现代化先进性的前提，具体表现在领导决策能力、贯彻落实能力两个方面。

一是领导决策能力。自中国式乡村治理现代化进程开启以来，面对多次重大战略机遇和挑战，展现出中国共产党非凡的领导决策能力。中华人民共和国成立初期开展中国式乡村治理现代化，首先要正确解决好土地问题，这是乡村治理中带有基础性、根本性、全局性的问题，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定要“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”，据此党领导农民完成了土地改革，将广大农民紧紧地团结在一起，为中国式乡村治理现代化起步奠定了基础。20世纪70年代后期由于生产关系束缚了生产力发展，以安徽凤阳小岗村为代表的一些农村突破了人民公社制度进行土地承包制探索并获得成功，党中央高度重视并肯定这一探索，顺应时代要求在全国范围实施家庭联产承包责任制的乡村土地经营制度，再次展现出中国共产党在中国式乡村治理现代化发展关键时刻作出科学决策的能力，推动中国式乡村治理现代化进入新阶段。2006年经过党中央科学研判，废除了延续两千多年的农业税，使农民切身感受到实实在在的好处。党的十八大以来中国式乡村治理现代化进入新时期，大力解决“三农”问题。2015年党的十八届五中全会明确要求实施土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，并于2019年通过《中华人民共和国农村土地承包法》，为优化农地资源流转、提升农业效能和农民增收提供坚实制度法律保障。可以看出，每当遇到对中国式乡村治理现代化影响深远的决策时刻，中国共产党总能以长远战略眼光和为民情怀做出科学决策。

二是贯彻落实能力。中国式乡村治理现代化具有多重复合优势，其中之一就是有中国共产党的坚强领导，党的各级组织可以认真贯彻落实党中央的决策部署，同时各级党组织还有政策自主创新空间，使乡村治理现代化既步调一致又灵活高效。俗话说“村看村、户看户、农民看干部”，中国式乡村治理现代化开展得如何，关键在于党组织及党员干部如何作为。党的十一届三中全会以来，为适应农村经济社会发展的新形势，党中央先后做出了建立和完善农村基层党组织的一系列重要决定，其中包括1982年中央批转的《全国农村工作会议纪要》中明确提出，“党的农村基层组织是团结广大群众前进的核心和战斗堡垒”；1983年党的十二届二中全会通过的《中共中央关于整党的决定》中提出，“要利用三年半时间分期分批对包括农村基层党组织在内的党的作风和组织，进行一次全面整顿”；1986年中共中央组织部发出《关于调整和改进农村基层组织设置的意见》，从人、财、物各方面配优配强农村党组织，为中国式乡村治理现代化保驾护航。进入新时代以来，面对新形势新目标新要求，党继续强化农村党组织建设，2003年中共中央办公厅印发了《关于深入开展农村党的建设“三级联创”活动的意见》；2005年中共中央、国务院发布的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出，“农村基层党组织要为建设社会主义新农村提供坚强的政治和组织保障”；2008年党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调要把农村基层党组织建设成为推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心。党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央高度重视农村基层党组织和党员干部的重要作用，以党建引领乡村治理现代化成为时代主题，党的二十大报告提出“推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”［30］，这也是今后长期推进中国式乡村治理现代化对组织领导能力的要求。可以说，中国共产党的主导能力决定着中国式乡村治理现代化的发展水平和程度，中国共产党主导能力在中国式乡村治理现代化进程中得到了验证和提升。

（二）政府治理能力

从学理上讲，政府有广义和狭义两层含义，中国式乡村治理现代化中的政府是指广义的政府，因为中国式乡村治理现代化不仅需要政府前瞻性进行制度设计使乡村治理明确方向，而且要落实现有的各项法律制度和政策法规使乡村治理有据可循，更要对乡村治理中出现的损害人民利益的违法行为做到违法必究。因此，中国式乡村治理现代化中广义上的政府治理能力是重要一环，具体表现为前瞻预判能力和规范执行能力。

第一，前瞻预判能力。中国式乡村治理现代化要依据制度安排开展各项现代化事业，既要着眼当下还要把握发展大势，这样的政府治理能力才能发挥有效的规制和引领作用。中国式乡村治理现代化遵循现代化的一般规律，也会出现一些带有普遍性的问题，最突出的是城乡协调发展问题、农业与工业关系问题。首先，城乡协调发展问题。中国本是传统农业国家，从理论上讲中国式乡村治理现代化应该是将中国从传统农业国转变为现代工业国，这样就会产生一个问题，即如何定位城乡在现代化中的关系问题。中国式乡村治理现代化70余年的发展，通过实践探索不断深化城乡协调发展认知，最终出台了《中华人民共和国城乡规划法》，该法明确提出城乡统筹，既有助于解决中国式乡村治理现代化中存在的城乡矛盾问题，更为今后乡村治理现代化指明了方向，即以城乡统筹的战略思路推进中国式乡村治理现代化。其次，农业与工业关系问题。农业是工业的基础，工业是农业的动力。从中国式乡村治理现代化发展来看，农业和工业的关系经历了以农补工和以工哺农两个大的阶段，如今我国已经建立起相对完善的现代工业体系和农业体系，2023年《政府工作报告》明确提出“一体推进农业现代化和农村现代化”，涉及耕地保护、粮价稳定、科技投入与农民增收等多方面，为今后中国式乡村治理现代化中工农业协调发展指明了道路。

第二，规范执行能力。政府依法行政是中国式乡村治理现代化的法制保障，要进一步建立健全乡村治理所需的各项法律法规，实现有法可依。在中国式乡村治理现代化进程中，存在着多重利益交织的现象，维护农民的主体地位和利益就显得尤为重要，只有处置得当才能实现发展有效。总结过往经验可知，正因为中国式乡村治理现代化始终将农民利益放在最高位置，中央政府和各级地方政府严厉打击侵犯农民利益的违法行为，以制度化保障机制维护农民利益，做到了有法必依。同时，还要严格执法，不能因人因事在执法过程中出现“差异化”，否则不仅会导致执法结果的不公，还会损害法律的权威；更要对于中国式乡村治理现代化过程中出现的违反法律法规的问题，做到违法必究，确保中国式乡村治理现代化实践活动始终不偏离法治轨道。

（三）社会共治能力

形成“共建共治共享”的乡村社会治理格局是中国式乡村治理现代化的必然趋势。在农村地区全面脱贫和乡村振兴战略加快实施的背景下，随着乡村经济社会发展而来的是多元化治理主体的兴起和发展，中国式乡村治理现代化的内生动力越来越足、能力越来越强。具体来讲，社会共治能力主要包括社会组织和新乡贤群体参与中国式乡村治理现代化能力。

从社会组织来讲，根据《中国社会组织报告（2022）》统计数据，截至2021年全国涉及农业及农村发展领域的社会组织达到47467个且形式多样。2021年，江苏省积极引导社会组织参与乡村振兴，开展各类帮扶项目7600余个，投入资金6.95亿元；福建省为助推乡村振兴开展了“阳光1＋1”牵手计划行动，福建省社会组织及其引导的会员单位累计投入10.76亿元，推进项目4981个；2021年，山东省有7055家社会组织投身乡村振兴，共投入3亿元资金和物资，开展各类项目过万个；2021年9月，陕西省民政厅组织成立了12个省级社会组织乡村振兴合力团，与国家及省级乡村振兴重点帮扶县结对形成帮扶关系。培养社会组织参与中国乡村治理已经成为时代潮流，社会共治能力成为实现中国式乡村治理现代化目标的重要力量。

从新乡贤群体来讲，我国具有乡贤传统，新乡贤是在传统乡贤概念基础上演变而来的，新乡贤参与乡村治理可以丰富治理主体拓展发展思路，新乡贤自身具有的道德、经济、社会、声望等各方面优势可以助力中国式乡村治理现代化快速高质量发展。近年来，党和政府积极倡导新乡贤参与乡村治理并取得一定的成效，如2015年中央“一号文件”指出要“创新乡贤文化，弘扬善行义举，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明”。2016年国家“十三五”规划强调要“培育乡贤文化”，2017年国务院又印发了《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》提出要“建设新乡贤文化”。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出，要积极发挥新乡贤作用。

正如习近平总书记所言：“在历史长河中，中华民族形成了伟大民族精神和优秀传统文化，这是中华民族生生不息、长盛不衰的文化基因，也是实现中华民族伟大复兴的精神力量，要结合新的实际发扬光大。”［31］增强社会共治能力对于促进中国式乡村治理现代化具有积极作用。今后需要进一步从文化培育、体制创新、技术应用等方面提升社会共治能力。文化培育方面，社会共治能力不仅需要良好的社会环境，消除社会力量参与乡村治理现代化的后顾之忧，还要以社会主义核心价值观为载体，形成鼓励社会力量参与乡村治理现代化的社会氛围。尤其对于相对落后的农村地区更要注重挖掘社会共治资源，增强社会共治能力，保持中国式乡村治理现代化整体协调。体制创新方面，要从法律和制度层面严格社会共治力量的参与和退出机制，及时吸纳合格的社会力量参与中国式乡村治理现代化并对不合格的社会力量定期清退，避免社会共治能力异化甚至蜕化。技术应用方面，现代科技的发展为社会力量参与乡村治理现代化提供了便捷的方式，“脱域化”是社会共治力量的重要特征，如何让“不在场”的社会力量参与到乡村治理现代化当中已经成为信息化、数字化时代的发展趋势，各地乡村要及时建立信息库和数据库，将天南海北的社会共治力量都吸纳到中国式乡村治理现代化之中，不断增强社会共治能力。

三、中国式乡村治理效能现代化

中国式乡村治理效果到底如何，还存在哪些不足和缺陷，有哪些方面需要继续坚持和发展，这些问题都直接关系到中国式乡村治理现代化的质量。要有效解决这些问题，就要充分发挥中国式乡村治理效能的评价和衡量作用。同时，需要认识到中国式乡村治理效能不只是对乡村治理表面性、直观性和结果性方面的简单理解，更是对乡村治理根本性、复杂性和功能性的充分考量。具体而言，中国式乡村治理效能主要体现为民本中心效能、远期振兴效能和系统发展效能三个方面。

（一）民本中心效能

以人民为中心是中国式乡村治理现代化的出发点和落脚点，这既是我国社会主义国家性质决定的，也是中国式乡村治理现代化的初心和使命决定的。每一代中央领导集体都高度重视农民问题，将维护和发展农民利益作为衡量中国式乡村治理效能的根本性依据。

以毛泽东为代表的第一代领导集体以农民为主力军，赢得了革命胜利建立起新生政权，对于农民有着深厚情谊和深刻认识，他指出：“我国是一个大农业国，农村人口占全国人口的百分之八十以上。”［32］这一论断侧面反映出中国乡村治理效能高低事关国家政权稳定与否。中华人民共和国建立初期百废待兴，农民境遇不佳，温饱问题是关系农民利益最迫切、最直接的问题，也是当时中国乡村治理的中心任务。因此，当时的中国乡村治理效能主要体现在“发展互助合作运动，不断地提高农业生产力，这是党在农村中工作的中心”［33］。改革开放时期，经济社会发展回归常态，农民利益的中心地位得到加强，邓小平指出：“我国80%的人口是农民。农民没有积极性，国家就发展不起来。”“城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”［34］并以此作为衡量这一时期中国乡村治理效能的侧重点。江泽民指出：“没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康。”［35］体现了小康目标是坚持和发展农民利益的战略安排，要实现这一目标就要围绕“大力调整农业结构，积极拓宽农民增收领域，加大对农业的支持和保护力度，切实减轻农民负担，实现农民收入的持续增长”［36］上下功夫，这也成为这一时期测量中国式乡村治理效能现代化的重要依据。进入新世纪，以农民利益为中心的“三农”发展处于新的历史起点，以胡锦涛为代表的党中央领导集体高度重视农民利益，提出了“我们必须适应我国农村经济社会发展的新形势，顺应亿万农民过上美好生活的新期待”［37］的时代要求，这一系统论述反映出农民利益已经超越了过去单纯物质利益，还增加了对文化、社会、生态等多领域的要求，中国式乡村治理效能也相应拓展为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这一系统性的标准体系。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在新的历史方位，对以农民利益为中心的“三农”工作有了更加科学、系统的理论认知，从实现中华民族伟大复兴和全面建设社会主义现代化的高度，将农民利益与国家利益更好地衔接起来，从战略全局角度提出“民族要复兴，乡村必振兴”的战略号召，以“乡村振兴”战略为主线不断提升农民的幸福感、获得感和安全感。党的二十大提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的鲜明历史主题，明确提出将坚持以人民为中心的发展思想，将“维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”［38］作为全面建设社会主义现代化国家必须牢牢把握的重大原则，中国式乡村治理效能以更加全局性、战略性、系统性思路审视农民利益。

（二）远期振兴效能

回顾中国式乡村治理现代化发展历程可知，中国式乡村治理现代化之所以能够战胜一切困难，取得举世瞩目的成就，其中的致胜法宝之一就是中国式乡村治理现代化不为短期的眼前利益所羁绊，而是以远期发展效能为准绳看待中国式乡村治理现代化的发展进步，这不仅体现出“中国式”对现代化规律的深层理解，也是对中国式乡村治理现代化的实践总结。从理论上讲，中国式乡村治理现代化进程是一项长期性的系统工程，不可能一蹴而就。因此，能否树立远期振兴效能的思想观念，不仅关系到中国式乡村治理现代化的成败，而且关系中国现代化事业全局。值得肯定的是，中国共产党的先进性决定了中国式乡村治理现代化事业一开始就具有系统观念和长远眼光，不会被乡村治理中的个别、局部得失所左右，而是以现代化目标为最终归宿。从实践上讲，中国式乡村治理的远期振兴效能具有历史连续性，从中华人民共和国建立初期锚定“使中国稳步地由农业国转变为工业国，把中国建设成一个伟大的社会主义国家”［39］，可以看出自那时起中国式现代化就已经具有长期发展的战略安排，相应的对中国乡村治理的效能也是从长期发展的角度进行衡量的。后续各代领导在这一长期目标的基础上加以坚持和发展，提出了“农业现代化”“社会主义新农村建设”等长期目标，这对于从远期振兴效能视角审视和衡量中国式乡村治理现代化具有重要作用。当前，以习近平同志为核心的党中央又一次高瞻远瞩地提出了远期振兴目标，即到2035年乡村全面振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。这是时代的呼唤，也是人民的心愿，更是实现中国式现代化，全面推进中华民族伟大复兴的必由之路。今后对中国式乡村治理现代化进行衡量和评价要紧扣这一远期振兴效能，推动中国式乡村治理现代化健康、稳定发展。

（三）系统发展效能

中国式乡村治理现代化是一项系统工程，其中包括农业、农村和农民三个方面，单纯推进其中一个或两个方面，不符合中国式乡村治理现代化的内在规定，只有以系统观念统筹推进三方面协同发展才是真正的现代化。因此，这也成为评判中国式乡村治理效能的一项重要指标，即以系统发展效能来评价中国式乡村治理现代化水平。

第一，系统发展效能内涵的农业、农村和农民三个方面内在相联。发挥系统发展效能评价作用既要关注各方面发展的如何，还要从系统角度观察农业、农村、农民三者发展是否相互协调，如能实现三者协调发展则证明中国式乡村治理现代化处于优良状态，反之，则需要及时进行调整。总之，系统发展效能强调农民为核心、农村为基础、农业为方向的系统发展思路。

第二，系统发展效能外延城乡统筹理念。中国乡村治理现代化与城市治理现代化是中国式现代化的一体两面，乡村治理现代化不是要将乡村变为城市，而是进一步激发乡村内在活力和潜在动力的关键一招；城市治理现代化要助力乡村治理现代化，利用城市优势反哺乡村。因此，系统发展效能也要发挥协调作用，鼓励城乡协调发展，对于出现的不协调、不和谐问题要及时予以纠正，这也是系统发展效能的重要作用。

四、推进中国式乡村治理现代化

党的二十大正式提出“中国式现代化”理论命题，中国式乡村治理现代化作为重要组成部分，已经形成了具有本土特色的“体系－能力－效能”的理论框架，这一理论框架以中国式乡村治理现代化为总目标，以坚持和完善乡村治理体系为基础，以坚持和发展乡村治理能力为关键，以不断提升乡村治理效能为导向，既实现了理论上的逻辑自洽性，又兼具实践上的主体能动性，是对中国式乡村治理现代化进行全面系统阐释和分析的简明工具。在今后实现中国式乡村治理现代化目标的进程中，应当紧紧围绕持续推动乡村治理体系现代化、乡村治理能力现代化和乡村治理效能现代化这一框架，推动中国式乡村治理现代化高质量发展。

（一）推进中国式乡村治理体系现代化

推进中国式乡村治理现代化，首先要坚持和完善乡村治理体系，使其发挥出体系、制度的显著优势，同时要做到坚持顶层设计和分层实施相衔接、长期规划和近期发展相协调、总体稳定和局部调整相结合。首先，坚持顶层设计和分层实施相衔接。中国式乡村治理体系及其具有的显著优势为促进我国乡村治理现代化提供制度依据，不仅要重视从顶层设计的角度为乡村治理现代化提供制度支撑，更要重视中观和微观层面上这些显著优势的贯彻落实。只有将顶层设计和分层实施相互衔接起来，将宏观上的战略布局进一步转化为具体的政策措施，才能不断实现乡村治理现代化目标。其次，坚持长期规划和近期发展相协调。推进中国式乡村治理现代化的长远规划就是要按照“乡村全面振兴”和“建设农业强国”战略方针的要求最终实现乡村治理现代化。进一步坚持和完善中国式乡村治理体系要依据长期规划制定推进中国式乡村治理体系现代化的近期发展规划，更好地发挥乡村治理体系的显著优势。再次，坚持总体稳定和局部调整相结合。我国乡村治理体系是经过长期实践总结出来的，在今后推进中国式乡村治理体系现代化的过程中要继续进一步发挥治理体系的显著优势，为中国式乡村治理现代化服务。同时，要根据中国式乡村治理现代化发展过程中遇到的问题和现实情况，不断发展和完善乡村治理体系以适应新情况、新问题，确保乡村治理体系不断发挥应有的作用。

（二）提升中国式乡村治理能力现代化

中国式乡村治理能力是中国式乡村治理体系所体现出的执行力。坚持和发展中国式乡村治理能力的基础是中国式乡村治理体系，坚持和发展中国式乡村治理能力的目标是将其转化为中国式乡村治理效能。要按照乡村全面振兴的发展要求不断增强中国式乡村治理能力，这是中国式乡村治理现代化过程中对于治理能力建设提出的总体要求。坚持和发展中国式乡村治理能力，一方面，要明确乡村治理能力的主体，也就是“坚持和发展谁的能力”这一问题。我国乡村治理能力的主体主要包括党、政府、社会、公众四大主体。坚持和发展中国式乡村治理能力就是要增强这四个主要治理主体的能力，明确它们之间的关系，要在确保党的领导的前提下让各治理主体发挥应有的功能，从而在整体上提高中国式乡村治理能力。另一方面，要进一步扩展提高中国式乡村治理能力的方式，实现“依法治理”“以德治理”“基层自治”“以技治理”相结合。首先，现代乡村治理中最普遍、最主要的治理能力就是“法治”能力，坚持和发展我国乡村治理能力也不例外。进一步提高乡村治理能力中的法治能力是坚持和发展乡村治理能力、推动乡村治理能力转化为乡村治理效能的必然选择。其次，我国作为拥有千年文明史的文明型国家，在乡村治理中要充分发挥道德和文化的重要作用，用“德治”来约束各治理主体的内心和行动，发挥道德和文化的力量增强乡村治理能力的“内生性”，进而推动乡村治理能力转化为乡村治理效能。再次，要继续发挥好我国乡村社会的自治能力。乡村社会自治不是独立于国家治理体系之外的治理方式，而是国家治理体系中的重要内容。要按照以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的总体要求，不断深化乡村社会自治改革，激发自治潜力，提升自治能力。最后，要充分发挥现代科技的功能，科技能力已经成为乡村治理能力的重要组成部分，贯穿在推动乡村治理能力转化为乡村治理效能的全过程。要充分发挥现代科技的作用，依托科技的力量为乡村治理能力提供技术支撑，推动中国式乡村治理能力更好更快地转化为治理效能。

（三）实现中国式乡村治理效能高效化

中国式乡村治理现代化目标不是绝对和静止的，而是不断发展和变化的。因此，乡村治理体系和治理能力向乡村治理效能转化也不是随意的和单向的，而是以中国式乡村治理效能为衡量和标准并呈现为“螺旋式上升”的持续性过程。换言之，要更好地推动中国式乡村治理效能朝着高效化方向发展，就要充分发挥中国式乡村治理效能的反测和引领作用。一方面，要将乡村治理效能进一步细化为科学指标体系落实到乡村治理现代化实践中去，这样可以使中国式乡村治理效能与乡村治理体系、治理能力形成更好的良性互动。另一方面，乡村治理效能是依据特定时期中国式乡村治理现代化目标而形成的，需要随着乡村治理现代化需要和乡村治理目标的发展变化而变化。因而，乡村治理效能是连接乡村治理目标和乡村治理体系与治理能力的关键节点，只有在乡村治理效能引领下不断发展和完善乡村治理体系与治理能力，才能更好服务于乡村治理现代化需要，才能在复杂的国内外环境下为实现中华民族伟大复兴的历史使命和国家治理现代化的总目标作出更大的贡献。此外，乡村治理体系与治理能力作为提升中国式乡村治理效能的重要抓手，只有促进二者相互协调、均衡发展才能使乡村治理效能的提升更加有效。中国式乡村治理效能正好可以扮演这一协调作用，不仅要促进乡村治理体系和治理能力各自内部协调发展，还要促进乡村治理体系与治理能力相互协调和衔接，持续推动中国式乡村治理体系与治理能力转化为治理效能。

结 语

中国70多年乡村治理的实践，已经充分证明了中国式乡村治理体系具有显著优越性，中国式乡村治理能力具有高效执行力，中国式乡村治理效能展现科学评判性。从实践中凝练出的“体系－能力－效能”理论框架既符合中国国情，又契合现代化发展的普遍规律，是对中国式乡村治理现代化实践的科学理论总结。站在新的历史起点，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴已经成为不可逆转的历史潮流，中国式乡村治理现代化要紧扣中心任务更好地服务大局，就要坚持以“体系－能力－效能”为基本框架，不断推进乡村振兴战略，不断推进农业农村现代化，不断满足广大农民对美好生活的向往。